宣恩縣林地用途管制現狀及對策思考

戚金蘭

（湖北省宣恩縣林業局，湖北 宣 恩445500）

1 基本情況

宣恩縣地處鄂西南邊陲，隸屬恩施土家族苗族自治州，位于東 經109°11′～109°55′，北緯29°33′～30°12′，南北長73.9 km，東西寬71.5 km，東接鶴峰縣，西鄰咸豐縣、北與恩施市交界，西南同來鳳縣毗鄰，東南與湖南省龍山、桑植等縣接壤。全縣國土總面積2 740 km2，轄5鄉4鎮，279個行政村，5個社區，2 698個村民小組，總人口36.07萬人，其中農業人口33.5萬人。

宣恩森林資源豐富，境內有1個國家級自然保護區—七姊妹山國家級自然保護區，全縣林業用地面積309.4萬畝，其中有林地212.5萬畝，灌木林地53萬畝，未成林林地14萬畝，疏林地21.1萬畝，其他林地8.8萬畝；全縣有天然林面積211萬畝，森林覆蓋率57.3%、林木綠化率72.4%，活立木總蓄積量690萬m3。

2 林地管理現狀

黨中央、國務院歷來十分重視林地保護工作，《森林法》、《森林法實施條例》等國家法律法規對林地保護管理已有明確規定。湖北省制定了《湖北省林地管理條例》等林地管理的配套法規。從林地占用征收的審核程序、審核權限，占用征收林地的補償，《使用林地核同意書的》的核發制度等方面都制定了一系列具體規定。目前我國正實施最嚴格的林地源頭保護制度，落實林地用途管制制度，2015年，國家林業局下發了《建設項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業局35號令）及加強使用林地監督管理和審核審批管理規范等重要文件。宣恩縣委、縣政府高度重視林地保護工作，嚴格執行林地保護相關政策，規范使用林地審批管理，服務全縣社會經濟發展。

2.1 林地占用征收管理工作依法有序

各項工程嚴格按程序辦理林地占用征收相關手續，落實占用征收林地定額管理制度，依法查處破壞林地的違法行為。“十二五”以來，宣恩縣辦理占用征收林地118宗地，其中長期占用征收林地22宗地，面積432.998 1 hm2，臨時占用林地1 114宗地，面積44.485 4 hm2，上繳森林植被恢復費2 809.733 1萬元。

2.2 服務到位，依法保護利用林地意識明顯增強

林業部門堅持為用地單位或個人及時提供優質的政策法規宣傳和林地報批服務，對新辦企業和重點工程建設需征占用林地提前介入，指導辦理林地征占用相關手續，使用林地或個人在用地時學法，在學法中用地，自覺做到依法使用林地。黨委、政府重視依法保護林地工作，盡管宣恩財政十分困難，但對城市建設用地、基礎設施建設各項工程使用林地的相關費用都給予足額支付，林地保護管理工作在該縣沒有行政干預。林業廳曾對該縣林地征占用征收情況進行過核查，對該縣在林地占用征收監管過程中堅持做到政策宣傳、服務上門、專人監管、劃定紅線、依法采伐、全程管理“六個到位”，給予充分肯定。

3 林地管理中存在的問題

（1）針對不同項目，面積大小，審批管理程序需更加細化。由于目前要求使用林地申報材料過于統一，有些項目（如農村建房、村組公路建設等）用地提供不了根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》和《建設項使用林地審核批管理規范》等規定需提交的項目批復文件等申請要求的材料。實際工作中不夠細化的問題，主要是沒有將長期使用林地項目和臨時使用林地項目，大項目和小項目所需材料分別作出規定，如臨時性小規模生產用房、臨時性堆場項目，很難提供項目選址和規劃文件，特別是村、組級公路建設大都是農民自籌資金修建，不能提供項目批復文件，也沒有能力上繳森林植被恢復費；一些臨時性的生產用房、堆場、采石等使用林地一般很難提供項目選址批準文件和項目批復文件。二是關于控制使用林地范圍和條件的規定，如對不可恢復林業生產條件的采石采砂，取土場等附屬工程臨時占用林地，不得使用Ⅱ級以上保護等級的林地中的有林地，不得使用重點國有林區內Ⅲ級以上保護等級林地中的有林地，不得在縣級以上公路和鐵路兩側視野范圍內選址，但礦產管理部門核發采礦許可證時，并不把林地審核同意作為前置條件，只要達到礦管要求就核發采礦許可證。三是永久使用林地項目不分大小，哪怕只有幾十上百平方米的長期占用林地，都必須報省級以上林業主管部門審核審批，這種程序也給基層帶了不便，結果造成對一些小項目小面積的長期占用林地難以規范管理到位。

（2）社會發展，經濟轉型，城鎮化建設加快，對林地的需求不增加，與使用林地定額不足的矛盾日益突出。山區縣市，一邊是政府要加快城鎮化建設，加強基礎設施建設，為縮短與平原地區發達地區的差距，使用林地需求不斷增加，一邊是國家有嚴格的林地定額管理制度，林地使用不能及時得到審批，要么項目不能及時開工建設，要么會發生未批先占的情況。有的項目為了盡快開工，前期設計沒有考慮附屬建設及實施需要，初步設計使用面積、范圍與實際使用有出入，導致同一項目不能一次性辦理使用林地手續，給管理造成難度。

（3）人員少，管理力量薄弱，前期介入機制有待進一步完善。宣恩縣有279個行政村，全縣國土總面積411萬畝，其中林地面積307萬畝，占全縣國土總面積的74%。全縣均為中、低山地貌，山巒起伏、溝壑縱橫，森林資源主要靠林業部門管理。目前，每個林業管理站只有5～7人，全縣森林公安干警僅13人，全縣林業執法人員共78人，要管理這么大的面積，工作量之大可想而知。

近幾年來，宜恩縣對高速公路、省道改擴建、工業園區建設等重點工程使用林地，林業部門采取提前介入，提供有效服務。隨著社會經濟不斷發展，各類工程建設對林地的需求增加，征占用林地管理工作量越來越大，個別業主在辦理用地手續后期才告知林業部門，造成邊施工邊申報的現象，增加管理難度。

（4）土地綜合開發利用與林地保護管理之間存在矛盾。近幾年，國家為促進土地集約化利用，有效增加耕地面積，實現耕地占補平衡，實施了國土整治項目，如低丘崗改造項目，以改造林地，變林地為耕地，造成林地資源流失。

（5）全民全社會保護林地資源的意識仍然薄弱。林地資源的保護應由全社會來共同參與，進行全民監督，目前全社會保護林地資源的良好氛圍沒有形成，導致違法使用林地情況依然存在。

4 加強林地使用管理的措施思考

4.1 切實加強管理，堅持依法辦事

《森林法》規定，各項建設工程應該不占或少占林地，必須占用或征用林地的，嚴格審核審批手續。限制各類工程隨意征占用林地，就是為了保證各類建設工程不占或少占林地，是正確把握我國生態建設，并使之進入良性循環發展的一項重要措施。因此，要采取各種形式，廣泛、深入、持久地宣傳《森林法》等法律法規和政策，宣傳依法保護和合理利用林地的重大意義，不斷提高社會公眾尤其是各級領導干部依法使用林地的意識，為依法規范管理林地創造良好的社會氛圍。作為林業部門，要認真履行職責，充分認識加強林地管理的重要性和緊迫性，要嚴格按照《行政許可法》、《森林法》等法律法規的規定，及時撐握用地動態，對確需征占用林地的，必須提前介入，主動向用地單位或個人宣傳有關政策和法律法規，敦促用地單位或個人依法按程序辦理使用林地審核審批手續，落實林地用途管制制度，對發現違規使用林地的行為，堅決依法查處。

4.2 完善征占用林地管理的政策規定，簡化辦事程序

由于目前對林地使用申報條件和要求的過于籠統，使有的項目得不到正常申報，一方面阻礙了地方經濟的發展，另一方面也給違法用地以可乘之機，難以杜絕違法使用林地現象的發生。因此，一是需進一步完善政策法規，根據不同性質的建設項目細化征占用林地的管理規定，增強可操作性，對征占用林地的條件應立足林地管理的角度，根據基層實際作適當調整，不必太多的拘泥于其他部門的條件。二是要簡化申報程序，將面積小于2畝以下的小項目的永久使用林地下放到縣級審批，既簡化了辦事程序，又達到了規范管理，防止因項目小，無法提供統一要求的申報材料，辦理不了使用林地合法手續，但項目又必須建，從而導違法使用林地現象的發生，也減少了森林植被恢復費的損失。

4.3 科學編制，合理安排林地定額計劃

對林地定額管理，要象對采伐限額管理一樣，每年一次性下達到縣，這樣便于基層統籌安排使用定額，滿足不同項目對林地使用的需求，做到心中有數，輕重緩急。同時，在對山區縣市使用林地定額指標上要給予傾斜。

4.4 加強對村組通達道路工程使用林地的管理

由于村組公路建設大多沒有項目批復，上級也沒有投資，由村民集資建設，按目前的要求，難以辦理使用林地審核審批手續，所以，對這類工程使用林地難以依法管理，也可以說是目前林地管理的難點。對這類工程征占用林地的審批不僅需簡化程序，同時免征森林植被恢復費。

4.5 加強隊伍建設，提高林業執法水平

依法保護管理林地，必須加強林業執法隊伍建設，培養一支作風硬、紀律嚴明、精通業務、熟悉法律的林業行政執法隊伍。要圍繞基礎抓基層，重視和加強森林資源保護管理的基礎建設，積極解決工作中的實際困難，切實加強林業行政執法隊伍的自身建設，努力提高執法水平。

［1］魏 華，曾利紅.林地使用權的相關問題探討［J］.林業資源管理，2012（2）.

［2］徐 新.林地保護利用現狀探討與研究［J］.吉林農業，2012（9）.