論俄羅斯聯邦杜馬對人權的保障

時丕英

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450001

俄羅斯聯邦會議是俄羅斯聯邦的議會，聯邦會議由聯邦委員會和國家杜馬兩院組成。盡管俄羅斯聯邦現行憲法未作規定，但大眾新聞媒體通常按照外國議會的習慣，把聯邦委員會稱為聯邦會議的上院，把國家杜馬稱為聯邦會議的下院。①除俄羅斯聯邦兩院共有職權:立法權、監督權、彈劾權、決定內部組織問題權外，俄羅斯聯邦國家杜馬還有一些專有權限，正是在充分發揮這些職權的基礎上，將人權保障制度構建的更加完善。

一、俄羅斯聯邦杜馬對人權的人權全權代表制度保障

俄羅斯采用“人權全權代表”制度，西方國家稱作監察專員制度，現代監察專員制度于1809年源于瑞典。②民主國家需要類似申訴專員署這樣的機構，在人權保護這一領域，它擔當了統治者和社會民眾之間的調停角色，一個穩定的因素以及民主制度的國家機器有效運轉的保障。③為了充分、有效地實現人權全權代表的目的和任務，《人權全權代表法》賦予其一系列權限:審查申訴權、調查權、建議權和公開報告權。人權全權代表致力于恢復被侵犯的權利，改進俄羅斯聯邦在人權方面的立法以及使之付諸法律條文，并符合被國際社會承認的國際法的條例和準則，促進人權領域的國際合作的進程，并幫助在人權和自由以及它們的保護形式和方法方面開展法律教育。

1993年憲法賦予俄羅斯聯邦杜馬任免人權全權代表的權力，1997年《人權全權代表法》又將此項制度加以具體規定。俄羅斯聯邦杜馬對該項制度的作用和貢獻在于以下幾個方面:首先，國家杜馬代表以及國家杜馬代表團均可向國家杜馬提名人權全權代表的人選。然后，人權全權代表的任免由國家杜馬行使。人權全權代表職務的任免由國家杜馬以秘密投票的方式，以占國家杜馬代表總數多數票通過。在前任人權全權代表任期屆滿前30 天內，國家杜馬通過人權全權代表的任命決定。根據本聯邦憲法性法律第七條規定，以占國家杜馬代表總數三分之二代表秘密投票通過的每一名人權代表人選，均列入在供任命的秘密投票的名單中。其次，人權全權代表自宣誓之時起就職，期限為5年。其職權自新任人權全權代表宣誓就職之時終止。國家杜馬期限屆滿，以及國家杜馬被解散，不會終止人權全權代表的職權。第四，人權全權代表在每年年終時，要向國家杜馬等提交工作報告。最后，人權全權代表就俄羅斯聯邦境內遵守公民權利與自由的個別問題，可以向國家杜馬提交專門報告。可見，俄羅斯聯邦國家杜馬對于人權全權代表制度的影響不僅體現在職權任免上，而且在具體工作時人權全權代表還要考慮到工作質量要得到國家杜馬的認可，這又是一種實質上的國家杜馬監督性職權的行使。

但是，俄羅斯聯邦的人權全權代表制度既無強制執行力，也無司法決定權和確定立法的權利。其所能依靠的僅是公眾輿論這種“軟壓力”，對于人民投訴的處理只能作為一種對相應機關的“建議”來看待，雖然有一種道德上的約束，但是這種內心的束縛又能有多堅固呢?在這樣的情況下，公民的權利意識和法律思維理念就顯得尤為重要。那么，這就要求對人民進行法學教育，使之權利獲得保護、義務得需履行的意識深入。從這樣的方面來講，俄羅斯聯邦杜馬應該加強人權全權代表的實效力和威懾力。

二、俄羅斯聯邦杜馬對人權的其他職權上的保障

俄羅斯聯邦國家杜馬的職權中不僅就人權全權代表方面體現著對人權的保障，在其他的幾項管轄中依然體現著人權保障的精神。其一，根據俄羅斯法律，大赦將由國家杜馬(議會)最終拍板。④實大赦在俄羅斯聯邦并不鮮見，2013年就進行了大規模的經濟犯大赦，俄聯邦處罰執行局新聞中心即有公開報道。2013年12月俄羅斯聯邦鑒于國家憲法頒布20 周年，總統普京向國家杜馬提交宣布大赦法令草案。其解釋中闡明，大赦不適用于那些犯下社會危險性更高、使用暴力或威脅使用暴力罪行的人，也不適用于那些以前按照赦免程序或者赦免法令免除懲罰的人，還有那些在監獄蓄意犯罪和惡意違反所規定的懲罰程序的罪犯。由于宣布大赦屬于議會下院的權限范圍之內，該草案無需獲得聯邦會議的批準和總統的簽署，公布后立即生效。大赦規定對社會保障程度最低的被判刑人、嫌疑犯和被指控犯罪的人免除處罰及追究刑事責任，其中包括未成年人、有子女的婦女、孕婦、退休人員、一二級殘疾人員、參加過戰斗和保衛祖國行動的人員、切爾諾貝利核事故的清理者。大赦還將適用于因刑事案被判處5年以下監禁和以前未曾服過刑的人員。法令中還列出刑法中規定謀殺、暴力、販賣毒品、恐怖主義以及受賄等重罪和極為嚴重罪行的被判刑人無論如何不會被赦免的條款。可見，俄羅斯聯邦國家杜馬在大赦權力的行使時，為保障人權規定了嚴格的規范，既要保障一些人可以獲得寬恕的機會又要保障一些犯罪嚴重的罪犯不再危害社會。不得不說這是一個十分難以權衡的立場設定，但是這也確實為聯邦杜馬在保障人權方面立下了汗馬功勞。以經濟犯大赦為例，雖然在決定的通過過程中存在一些反對黨，但是從長遠來看，為俄羅斯聯邦經濟發展尋求契機、為疲軟的經濟制造更寬松的增長環境，對保障人民生活水平提高、保障生存權和發展權利大于弊。

立法方面，兩院都享有立法動議權，但是法律草案需要提交國家杜馬。具體而言，聯邦法律需由國家杜馬通過。俄羅斯聯邦杜馬還就俄羅斯聯邦憲法規定的問題通過聯邦憲法性法律。聯邦杜馬相當于過濾立法信息的第一道屏障，也是進行人權立法的關鍵所在。俄羅斯聯邦憲法第二條即指出人權的最高價值，在其他的許多憲法條文和法律條文中都可以看到這一精神。法典和法律優先規定人和公民的權利與自由為第一順序保障對象，體現了這個國家的人權保障精神。這一系列有關保障人權的立法不得不說俄羅斯聯邦國家杜馬功不可沒。

對自由加以限制同樣也是為真正的自由而為的，重要的是如何限制。在當代俄羅斯權利實現的規則應該是權利和自由的限制只能由憲法本身規定才合理。⑤但實際上，有一些非憲法性法律也涉足其中。俄羅斯聯邦雖然是奉行“三權分立”的國家，但實際上總統的權力遠遠大過議會的權力，是一種“強總統弱議會”的狀態。雖然俄羅斯聯邦杜馬有彈劾總統的權力，但是需要經過十分復雜嚴格的程序，這樣情況下，真正彈劾總統是很困難的。可見政治利益是一個不得不考慮的影響國家杜馬政策考量的因素，杜馬在保障人權方面的能力便大打折扣了。因此，嚴格立法、平衡權力分配，仍應是杜馬在人權保障中關注的。

批準國際條約方面，俄羅斯聯邦國際條約法規定，國際條約和有關俄羅斯聯邦總統簽署的國際條約的決定由總統提交給聯邦會議國家杜馬。國家杜馬審查有關國際條約批準的建議，并在國家杜馬委員會和專門會議上初步討論后通過相應決定。所以，在締結國際條約時國家杜馬享有充分地主動權，對于是否加入、退出某一項國際條約以及是否允許其他主體的加盟等事項能夠有效力地表達自己的見解，例如2014年俄羅斯聯邦批準克里米亞加入的條約通過，國家杜馬的能力就可見一斑。因此對于人權保障的全球化趨勢來說，國家杜馬的這一項職權似乎順應潮流在人權保障的國際化方面雄心勃勃。

三、俄羅斯聯邦國家杜馬對人權的程序上的保障

俄羅斯聯邦國家杜馬保障人權的另一個方面還體現在其運作程序上。國家杜馬代表不能任公職，不得從事其他有報酬的活動，教學、科研及其他創作活動除外。從人權保障的角度來講，這是為了最大限度的使杜馬代表保持中立、不受其他因素的影響，以人民利益為出發點公正的行使自己的權限。禁止兼任和常任制就是企圖構建一個純粹的下院體系，使之真正的從人民中來到人民中去。為了能夠充分地保障人權，知悉公民的意志，國家杜馬成立委員會，對自己所管轄的問題進行議會聽證會。國家杜馬和聯邦委員會是分別列席會議，這樣有助于各方獨立討論問題。對于杜馬自身活動的內部規章問題，由其自身通過規則解決，這也是秉承內部規則獨立自治原則進行的，更好的排除不利因素的妨礙。

《俄羅斯聯邦聯邦會議國家杜馬代表選舉法》規定了國家杜馬選舉普遍、平等、直接和秘密的原則。而且俄羅斯聯邦公民參加選舉是自由和自愿的，任何人都無權強迫公民參加或者不參加選舉，也不得干預其自由意志。在國家杜馬會議期間國家杜馬代表與選民聯系的工作形式是首先審查選民提交的議案、申請和投訴，據此依照聯邦法律規定代表必須采取措施。這是在人權保障原則指引下具體而微觀的體現。要取得選舉的勝利就要獲得公民的支持，也就是加大了國家杜馬代表為民請命的動力，那么直接選舉制度就更加強了國家杜馬與公民之間的聯系。俄羅斯聯邦國家杜馬的選舉范圍及于俄羅斯聯邦國家全境，同時規定了不享有選舉權和被選舉權的特定人員。這種廣泛的國家杜馬選舉制度下，極盡最大限度的讓全體公民參與，保障最大多數公民的選舉權與被選舉權。俄羅斯聯邦國家杜馬的選舉程序就是一種既以保障人權的方式進行的，同時又是為以后保障人權的工作打下基礎的。

國家杜馬委員會有權根據議會的決議準備向憲法法院提起質詢。國家杜馬通過關于聯邦會議國家杜馬派往俄羅斯聯邦憲法法院全權代表的決定，該全權代表從國家杜馬代表中產生。按照國家杜馬委員會的建議，根據國家杜馬主席同意的國家杜馬工作規則和工作組織進行。國家杜馬條例規定有關在俄羅斯聯邦憲法法院的俄羅斯聯邦聯邦會議國家杜馬全權代表的規則。國家杜馬黨團或者委員會有權向俄羅斯聯邦憲法法院提出關于質詢和申請的建議。俄羅斯聯邦憲法法院對國家杜馬的質詢或者國家杜馬代表團的質詢做出的決定，必須在議會收到決定后于議會例會上提請代表。在對俄羅斯聯邦憲法理解不確定的情況下，國家杜馬可以向憲法法院提出關于解釋憲法的請求。將國家杜馬的工作與憲法法院的職權聯系起來，在憲法法院中存在國家杜馬的全權代表這樣的制度，進一步保障了國家杜

馬對憲法法院的監督，也就是進一步將憲法法院的活動置于人民的視野之下。

四、結語

經濟轉型期以及司法改革過程中的俄羅斯聯邦與我國有著相似的處境，如今人權保障更成為了一個世界性的話題，各國都有義務為此而努力。在這樣的背景下，通過觀察俄羅斯聯邦的人權建設也能為我國帶來一些借鑒意義。如:俄羅斯聯邦的人權全權代表制度雖然在實行中有一些不完善的地方，但是這種專門的人權保障制度值得我國加以借鑒。制定專門的人權保障計劃不失為一個落實人權保障的出發點，可以從我國國情出發建立一個相應的機構，但是不應只賦予其一種監督性質，更應該給與該組織一些實權，將該制度的效能落到實處。人權保障是一項重大的工程，需要社會各界以及各國家機關予以關注。重要的還有加強公民的意識，讓所有人認識到人權的重要性和獲得保障的必要性。

［ 注 釋 ］

①劉向文，宋雅芳.俄羅斯聯邦憲政制度［M］.北京:法律出版社，1999，8:149.

②哈書菊.試評俄羅斯人權全權代表制度［J］.俄羅斯東歐中亞研究，2009(4).

③［俄羅斯］尤里·米赫耶夫(俄羅斯人權全權代表顧問).俄羅斯聯邦人權保護的發展進程［J］.發展·安全·人權，2013.4.

④金悅.梅德韋杰夫建議杜馬大赦“經濟犯”——大赦更具象征意義旨在為商業環境松綁［N］.法制日報，2012-4-17.

⑤Реализация прав и свобод человека и гражданина в современном обществе.Государство и право，2102.11.

［1］劉向文，宋雅芳.俄羅斯聯邦憲政制度［M］.北京:法律出版社，1999.8.

［2］哈書菊.試評俄羅斯人權全權代表制度［J］.俄羅斯東歐中亞研究，2009(4).

［3］［俄羅斯］尤里·米赫耶夫(俄羅斯人權全權代表顧問).俄羅斯聯邦人權保護的發展進程［J］.發展·安全·人權，2013.4.

［4］哈書菊.人權視野中的俄羅斯行政救濟制度［M］.北京:中國社會科學出版社，2009.

［5］金悅.梅德韋杰夫建議杜馬大赦“經濟犯”——大赦更具象征意義旨在為商業環境松綁［N］.法制日報，2012-4-17.

［6］俄羅斯聯邦憲法.

［7］Реализация прав и свобод человека и гражданина в современном обществе.Государство и право，2012.11.

［8］俄羅斯聯邦聯邦會議國家杜馬條例.

［9］Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г.N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ"(с изменениями и дополнениями).