民航領域行政執法與刑事執法銜接問題研究

民航領域行政執法與刑事執法銜接問題研究*

劉曉山江小根

中國民航大學法學院，天津300300

摘要：市場經濟法治化的要求與社會轉型期的特點促使民航領域催生大量行政犯，行政犯罪名的增加客觀上使得行政執法與刑事執法所針對的對象和范圍存在交叉關系，因而形成連接二者銜接的紐帶。本文從法律和事實雙層面，技術、體制和國際公約等多角度分析民航領域行政執法與刑事執法銜接機制存在的問題，并指出其原因。最后致力于我國刑法與國際航空安保公約的接軌，嚴密刑事法網、完善程序移送機制，促使二者銜接的良性互動。

關鍵詞：行政犯；行政執法；刑事執法；銜接機制；國際航空安保公約

基金項目：*本文系天津市2013年哲學社會科學規劃課題，“《國際航空安保公約》與我國刑事法律銜接問題研究”(TJFX13-011)的階段性成果。

中圖分類號：D925.2；D922.1

作者簡介：劉曉山(1970-)，男，漢族，天津人，碩士研究生導師，法學博士，哲學博士后，中國民航大學航空法律與政策研究中心暨法學院副研究員，研究方向：刑法、法哲學、航空法；江小根(1990-)，男，漢族，江西上饒人，中國民航大學法學院碩士研究生，研究方向：刑法。

一、行政犯的存在：行政執法與刑事執法銜接的紐帶

(一)行政執法與刑事執法的執法差異

隨著“執法為民”理念的深入人心，厘清這對概念內涵成為當務之急。一般認為，行政執法是指“行政機關在其職權范圍內按照法定程序將行政法律規范適用于具體的人或組織的一切活動”，包括行政處罰、行政強制執行等。[1]相比而言，刑事執法概念就顯得相對狹義和具體，即只追究那些涉嫌刑事犯罪的人的刑事責任。兩者不僅在執法主體、執法主動性、可訴性等方面存在顯著差異，而且處罰的理論根基也迥然不同。

關于行政處罰與刑事處罰的界限，理論上有三種學說：一是質的差異說，該說主張二者的區別在于是否違反道德或社會倫理這種質的差別上，刑事處罰是一種“倫理的不法”，而行政處罰則不具有社會倫理道德的非難；二是量的差異說，認為二者根本不存在本質的差異，而僅僅是量的不同，違法或責任程度重的屬刑事處罰，反之為行政處罰；三是質量差異說，該說融合了質的差異說和量的差異說，認為刑事處罰不僅在質上具有較深度的倫理非價內容與社會倫理的非難性，而且在量上具有較高度的損害性與社會危險性[2]，而行政處罰在質上具有較低或無倫理可譴責性，在量上不具有重大的社會危險性。

本文認為質量的差異說是一種理論上可取、實踐中可操作的理論，因為該說不僅突出表現在刑事立法上，而且體現在司法實踐中。如我國刑法在界定犯罪概念時，采取“立法定性又定量”的交叉模式，既對行為性質進行考察，又對行為中包含的“數量”進行評價，從而將輕微危害行為排除在犯罪圈之外；在實務上，司法機關對不法行為的評價堅持定性判斷與定量判斷相統一的原則。

(二)行政犯系連接行政執法與刑事執法銜接的紐帶

如前所述，既然行政執法與刑事執法不論在實踐層面還是理論內涵均大相徑庭，那么二者銜接的根據何在？面對改革開放后新一輪犯罪沖擊浪潮和市場經濟社會的轉型要求，現行刑法與時俱進，與計劃經濟條件下的79年《刑法》相比，最顯著的特點就是在刑法分則規定的455個罪名中，從犯罪形態上增加大量行政犯，行政犯的存在客觀上使得行政執法與刑事執法所針對的對象及執法范圍存在交叉關系，亦即行為人既違反行政法又違反刑法，既要承擔行政責任又要承擔刑事責任，行政犯的存在迫使二者必須實現有效銜接。

一般而言，自然犯屬傳統犯罪序列，侵犯的基礎是社會倫理規范，而行政犯更多受制度設定的影響，被視為純粹違反行政法律規定的行為，行政犯入罪的倫理基礎不是那么強烈。為了謀求公共福利和保障公共安全，現代政府廣泛運用法律行使其行政權力，因而所涉及的法律規范觸伸到社會生活的各個領域，民航領域亦在其中。

民航領域不乏妨害民航安全運輸的公共秩序犯①，《民用航空法》第194條公共航空企業非法運輸危險品的行為，196條故意傳遞虛假情報，擾亂正常飛行秩序的行為，第197條故意損壞使用中的航行設備的行為等。研究民航領域行政執法與刑事執法銜接問題，必須要針對民航領域中那些與刑事執法發生交叉關系的行政執法行為。然而，理論上對民航領域行政與刑事交叉的法律范疇研究不深，體現為二者相銜接的實體和程序性法律規范缺失；實踐中兩大執法體系并行現狀，極大阻礙對行政犯刑事責任的追究。

二、民航領域行政執法與刑事執法銜接現存的問題

行政執法與刑事執法是兩個既獨立又聯系的執法體系，毋庸置疑，刑事執法對行政執法而言存在極強的依賴感，而事實上民航行政執法卻不到刑事執法的有力保障。二者在實踐運行中是如何脫節的？筆者將從法律和事實雙維度對行政執法與刑事執法銜接過程中存在的問題作一探討。

(一)法律層面銜接不力——內部機制考察

1.立法銜接不力

銜接機制立法是民航領域行政執法與刑事執法銜接的前提，做好該項立法工作歷來是立法機關立項關注的焦點。但立法銜接的不協調，使得大量類似“擅開應急機艙門”的非法干擾行為②游離于行政處罰與刑事處罰之間。

(1)銜接機制的法網不嚴。長期以來，行政執法與刑事執法一直處于“若即若離”的微妙狀態，沒有中間過渡的銜接機制。筆者認為，銜接機制立法有三大疏漏。民航領域入罪門檻過高。在應對實際問題時，對行為人的處置由行政執法向刑事執法轉化的過程中，缺乏承擔刑事責任的相應條款，出現立法銜接的真空，此其一。其二，銜接機制的相關法律規范效力位階低。國務院制定的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》屬于行政法規，最高檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》屬于司法解釋，至今尚未出臺一部有關銜接機制的法律，并且往往原則規定多，實務規定少。其三，刑法立法單軌制使得銜接機制運作不順暢。自然犯與行政犯存在同一部刑法典中，其他法律均無權規定獨立的罪行條款，致使刑法規范與其依托的相關法律“毛皮分離”，導致“厲而不嚴”。

(2)違法犯罪的量化標準不協調。眾所周知，違法行為隨著行為方式、危害結果程度的加深，勢必架起一座順暢通往犯罪行為的“金橋”。我們不能呆板的要求每一個行政違法行為都有嚴重的刑事犯罪與之一一對應，畢竟有些違法行為無論如何都不可能轉化為犯罪行為。某些違法行為由于量的積累、程度的加深的確會轉化為犯罪行為，但現行刑法卻找不到與之匹配的罪名。例如，擅開停機坪上的飛機應急艙門屬于違反《治安管理處罰法》第34條擅自移動使用中的航空設施的行為，但倘若打開推離廊橋的，嚴重威脅到航空運輸安全時，實踐中卻只能用相類似的罪名(如破壞交通工具罪)對其定罪。

刑法是其他一切部門法的保障法，其保障條款同樣被民航行政法律規范所吸納，不自覺地成為其“尚方寶劍”。體現在《民用航空安全保衛條例》的第37條：“違反本條例的規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這一規定似乎起到保障民航法律實施，協調行政處罰和刑事處罰的作用。但這種立法模式缺乏具體指向性和實際可操作性，使得行刑銜接的執法效果黯然失色。事實上，廣泛充斥各大行政法中的“構成犯罪的，依法追究刑事責任”條款被行政執法人員當作是一種擺設性條款而束之高閣。

2.銜接程序失暢

案件移送是追究行為人刑事責任的關鍵，倘若案件不能順利移送司法機關，即便達到入罪門檻也不能對行為人進行刑事制裁，這就淡化航空犯罪的罪惡感。移送具體條件的不明確，致使實踐中案件移送、受理程序的困惑。民航行政案件的移送與刑事訴訟中的立案偵查階段是相銜接的，我國《行政處罰法》規定了移送標準③，《刑事訴訟法》規定了立案標準：“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”。相比兩者基本是一致的，但移送的案件只是刑事立案材料的來源之一，要求民航行政機關證明案件是否達到立案標準相當困難。受“經驗主義”的誘導，結果往往以罰代刑，致使大量應當移送的案件被排除在刑事訴訟程序之外。

3.與《國際航空安保公約》接軌不徹底

一方面，國內法對國際公約的規定轉化不完全。《北京公約》對《蒙特利爾公約》作了全面修訂，其中第一條第一款：“任何人如果非法地和故意地實施下述行為，即構成犯罪：……(二)毀壞使用中的航空器，或對該航空器造成損壞，而使其不能飛行或可能危及飛行安全。”[3]2011年《國際民用航空公約》附件17修改后的第九版新增“毀壞使用中的航空器”的犯罪種類。然而，《民用航空法》對于公約規定的這部分內容沒有轉化，雖然刑法規定以破壞交通工具罪處罰，但這已然不能凸顯民航業與生俱來的國際性和專業性。從目前《民用航空法》的相關規定來看，其僅起到連接我國刑法與國際公約的“橋梁”作用。

另一方面，現行刑法與國際公約相互脫節。面對新型威脅，國際民航組織修訂了傳統的《國際航空安保公約》，如《北京公約》新增使用航空器非法運輸危險物質和非法運輸逃犯兩類犯罪行為，附件17中規定以航空器作為襲擊武器等新型違法犯罪行為，《北京議定書》涉及的威脅實施劫持“使用中”航空器的犯罪行為，而我國刑法還未作出實際回應，找不到具有針對性的罪名，出現與國際公約脫節的現象。

(二)實踐層面銜接不力——外部運行考察

當前理論界和實務部門對行政執法與刑事執法銜接的重要性在認識上均不存在任何疑問，甚至達到驚人的相似。但民航行政機關與司法機關尚未形成打擊犯罪的合力，究其原因，難以突破的相關技術難題和兩大執法體系的并行運作是罪魁禍首。

第一，民航領域存在諸多技術藩籬。例如，同樣是擅開飛機應急艙門，打開停機坪上的與推離廊橋后的性質卻大為不同，前者因危險性小難以入罪，后者因嚴重危及飛行安全可能會被追究刑事責任，但實踐中很難認定；再如，散布“航空詐彈”行為構成犯罪的行為要素必須具備恐怖性、欺騙性、傳播性強的特點[4]，但是，何謂恐怖性？傳播性強又怎么界定？諸如此類，都有待民航行政機關作出技術判斷。第二，兩大執法體系的并行現狀遏制對行政犯刑事責任的追究。在我國執法實踐中，行政處罰與刑事處罰是截然分開的，兩大執法體系“各自為政”，致使大量行政犯逃脫刑罰處罰。

據此，我們有理由認為兩機關在執法資源合理分配、執法程序要法定等問題上達成默契。然而，構建真正意義上的行政執法與刑事執法銜接機制，不僅要強化認識和技術判斷，而且在制度設計上要兼顧兩大執法體系的特點，找到它們的契合點。

三、完善銜接機制：民航領域行政執法與刑事執法之良性互動

民航行政機關在執法中陷入兩難境地：若其動輒將類似干擾行為移送司法機關，則自身面臨社會的廣泛詰難；若不移送，又存在以罰代刑、有罪不究的嫌疑。本文認為構建完備的銜接機制，需多策并舉，順應《國際航空安保公約》的發展趨勢。

(一)銜接的前提：嚴密民航刑事法網

法網不嚴，該入罪的沒有入罪，突出表現在對嚴重違法的“空中任性”行為未能追究“空鬧著”的刑事責任。堵住銜

接機制的漏洞，推動刑事立法由單軌制向雙軌制轉變，即自然犯規定在刑法典中，行政犯基本存在刑法之外，鋪起一張刑不苛嚴但罪狀嚴密的刑事法網是防止“漏網之魚”的治本之策。鑒于“萬能”條款的模糊性及適用的任意性，可以借鑒其他國家的有益經驗，將其表述為“涉嫌犯罪的，依法移送司法機關”。這不僅有利于實現犯罪的一般預防，告誡一般違法行為人如果逾越“法律的紅線”就會受到刑罰制裁，而且提醒行政執法人員不能擅自以罰代刑，而應將涉嫌犯罪的案件立馬移送司法機關處理。

民航領域行政執法與刑事執法的有效銜接，離不開民航行政法律規范和刑事法律的基礎保障性作用。嚴密民航刑事法網，適度降低入罪門檻，在刑法結構的設定上做到“嚴而不厲”，避免出現民航行政法律規范與刑法銜接的空檔。

(二)銜接的重點：完善程序移送機制

程序移送是行政執法轉向刑事執法的一座橋梁，完善程序移送機制是暢通二者銜接的重中之重，而暢通案件移送的渠道和加強部門間的配合是有效實現路徑。針對當下民航領域大量應當移送的案件進不到刑事訴訟程序的現狀，可以適當降低移送案件的標準，不必苛求民航行政機關對需要追究刑事責任的違法行為查證屬實，而只需證明違法事實涉嫌犯罪即可。同時加強部門之間的協調和辦案人員的相互配合，著重提升司法人員的業務素質，從而高效率地完成案件移送的相關工作。

(三)銜接的關鍵：強化我國刑法與《國際航空安保公約》的銜接

“條約必須遵守”是國際法的一項重要原則，也是締約各國所應履行的國際義務。我國立法和行政機關在其職責權限范圍內初步構建了由法律、行政法規和部門規章組成的航空安保法律體系。面對國際恐怖主義新威脅，強化國內刑法與國際公約的銜接儼然成為擺在我們面前的新課題。

我國刑法在應對與國際公約規定的犯罪行為銜接過程中不可回避的一個問題是設立新的罪名還是納入現有罪名？不能一概而論，本文同意“能納入刑法現有罪名的應盡量納入，或對現有罪名進行修改后納入，不能納入的再通過設立新罪名的方式解決刑事責任追究問題，”[5]的觀點。鑒于破壞交通工具罪適用范圍過窄，可將尚未達到“使航空器發生傾覆或毀壞危險”的危害民航運輸安全的“破壞航空器”的行為作為犯罪以明確該罪的適用；針對威脅實施劫機、爆炸等行為是編造的，可以納入適用我國刑法中的編造、故意傳播虛假恐怖信息罪，至于威脅實施破壞航空器等危險行為的，可按其所威脅的內容認定罪名。總而言之，加強刑法條文的立法針對性是其方向，可對一些具體犯罪予以專門規定，以實現我國刑法與國際航空安保公約的有效銜接。

[注釋]

①公共秩序犯屬于行政犯的一種，侵犯的法益是公共秩序，如違反特許權使用規定非法持有槍支彈藥，違反交通運輸法規在道路上醉酒駕駛等等.

②以危害程度的輕重、違法性質的不同，非法干擾行為可分為三種類別：一是非法干擾的嚴重犯罪行為；二是嚴重違法和雖構成犯罪但犯罪行為輕微；三是違反機長命令，擾亂機上秩序與紀律的行為.本文在論述民航領域行政執法與刑事執法銜接問題時所涉及的案例主要針對的是第二類非法干擾行為.

③<中華人民共和國行政處罰法>第22條規定：“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任.”

[參考文獻]

[1]鄒偉.行政學概要[M].廣西：廣西民族出版社，2002.

[2]黃明儒.行政法比較研究——以行政犯的立法與性質為視點[D].武漢大學博士學位論文，2002.

[3]張君周.國際航空安保公約中的非法干擾行為研究[M].北京：中國檢察出版社，2012：214.

[4]劉曉山.論散布“航空詐彈”行為的刑法規制[J].法學評論，2014(1).

[5]劉曉山.論<國際航空安保公約>非法運輸類犯罪及其與我國刑法之銜接[J].武漢大學學報，2015(3).