淺析德國行政程序法對我國的立法啟示

翁志斐

西北大學法學院，陜西 西安 710127

一、行政程序法概述

(一)行政程序法價值

關于行政程序法的自身價值，有學者認為“行政程序法的核心價值有兩個:效率和公正，任何國家制定行政程序法都必須考慮這兩項價值，而孰輕孰重則取決于各國政治、經濟、文化條件和習慣傳統。”有學者認為“行政程序法的價值應界定為:人性尊嚴、社會正義、效率、民主和秩序”。還有學者認為“行政程序法的價值之一是建立行政秩序，之二是追求行政公正”。①我國有“重實體、輕程序”的法律傳統，這一傳統對我國整體實體與程序關系問題的認識有深遠的影響。現實生活中不僅普通公民的程序權利意識比較淡漠，執法人員的程序意識更是有待加強。因此我國行政程序法的價值定位問題，應充分考慮我國現實國情、行政法治發展水平等因素，將行政程序法的價值定位為公正、效率和秩序顯得更為合理，易于接受。

(二)行政程序法的目標模式

我國目前關于行政程序法目標模式的主流觀點為公正(權利)模式、效率模式兩種。②公正模式是指通過一系列監控行政權行使的制度來防止和控制行政權的濫用，從而達到保障相對人權益的目的，在此基礎上設定行政程序法，并形成相應的程序體系。效率模式是指以促進和提高行政效率為宗旨，側重于通過行政程序促進行政機關合理高效地進行行政管理活動，在此基礎上設計行政程序，并形成相應的行政程序體系。③

二、德國行政程序法的基本內容

德國是世界最早出現行政程序法的國家之一，從1883年開始，德國各邦就興起了行政程序法典化的熱潮，其中在1976年德國《行政程序法》中規定了在德國法中有關已形成程序的一般規則，包括:1、非正式程序。該法有正式程序與非正式程序之分，主要適用非正式程序，并且必須執行具有簡單和便利性質的程序，正式程序只適用于法律規定的特定情形。2、調查原則。為了獲取準確的結論，行政機關遵循調查原則的前提下，可以自由使用一切措施來查明有關程序的各種事實問題。3、提供文件等資料和告知的義務。在行政爭議期間，如果公民因自身失誤等承擔了不利于自己權利的責任，那么行政機關有義務幫助該公民達到自由平等行使權利的目的。4、聽證權利。德國《行政程序法》第28條第1 項確定了該權利的原則，它要求實施任何涉及當事人權利的行政行為之前，當事人都可以提出對作出該決定起到關鍵作用的事實意見的看法，應當給予當事人表達機會的權利。5、排隊偏見。與其他所有自然人和法人一樣，行政機關可以成為行政爭議的當事人，有權參與行政爭議。此外，還有查閱檔案的權利、行政行為的通告和法律的適用等內容。

三、關于我國行政程序法的構想

行政權力不斷擴張使得完善對行政權力的規范機制顯得更為緊迫，這也是德國行政程序法產生和發展的原因之一。借鑒德國行政程序法典化對我國立法有以下幾點啟示:

(一)深化程序正義的觀念意識

隨著我國法治建設的深化發展，人們也越來越能體會到加強與發展程序控權方式是推進我國行政法制建設的需要。我國學術界認識到“重實體，輕程序”這一傳統理論的不足，極大引起對行政程序法典研究的重視程度。這樣提高對行政程序的意識，樹立實體法控權的理念，完成行政程序法治之路的前提條件，為不斷探討深化行政程序法治機制掃除了障礙。

(二)我國行政程序法應定位為規范行政權力的基本法，立法架構兼顧實體與程序

關于我國行政程序法定位的問題，大部分學者認為應為規范行政權力的基本法，這樣可以彌補因缺乏行政法法典而無法系統有效地規范行政權力的不足。我國一直具有“重實體、輕程序”的傳統，實體性規范與程序性規范共存在同一個法律文件、交織規定在法律規范中則體現了這點。行政程序法的立法架構應選擇程序與實體并存的立法架構，即以行政行為為核心構筑行政程序法的立法體系，包括實施行政行為的主體、程序以及行政行為的各種表現形式等。④這樣針對每個行政行為的特征有與之對應的程序規范，能夠有效避免立法重復。也可以有效節約司法資源。

(三)行政程序法的規定應包括聽證等具體制度

第一，聽證制度。聽證制度的建立可以有效化解行政機關和行政相對人之間信息不對稱的矛盾問題，為雙方搭建對話平臺。在接收行政相對人提供的證據和有關材料，并當面聽取他們的陳述和對有關問題的看法之后，有關人員根據聽取情況組織當事人辯論、質證，使雙方當事人能夠充分行使表達自由的權利，行政機關將各種相關因素綜合予以考慮，權衡各方利益后再作出行政決定。它是行政公正、公開的一個重要表現形式，可以廣泛適用于行政立法，行政執法，或是行政裁判。因此，對該項制度有待作出更科學、詳細的規定。

第二，告知制度。這點也是保障公民知情權的體現。如果行政主體會作出影響行政相對人權益行為，那么應當事先將行政行為的內容告知有關的行政相對人，他們有及時了解事情發展進展以及有關法規、決定等信息的權利。告知的內容包括作出行政行為的地點、時間、結論形成過程，作出該行為的事實和法律依據以及行政相對人對該行為依法享有的權利等。一般情形下只適用于具體行政行為。告知的方式可采用書面的形式，尤其是有關重要事項的告知，其他事項也可采用口頭形式。

第三，說明理由制度。行政程序過程中，行政機關會作出涉及行政相對人權益的決定、裁決，并形成一定的書面文件，像決定書、裁決書等，其中應當對涉及行政相對人權益方面的決定和裁決的作出說明相關法律依據和事實理由，尤其是作出對行政相對人權益有不利影響的決定、裁決時，應予以特別說明。

第四，時效制度。時效制度是指行政機關行使行政權力作出行政行為的整個過程或者某個階段都應有法定時間限制的程序制度。行政行為是由行政機關行使行政權力所表現的行為方式、做事步驟以及時間的有限性等要素構成，合理合法的行政行為是對行政機關的必然要求。然而行政事務本身具有多樣性和敏感多變性，再加上現代行政管理的特殊需要，如何做出簡捷經濟又高效的行政行為是行政機關亟需思考的問題。在行政程序里規定時效制度的內容，不僅有利于督促行政機關對自身行政行為的反思，更是對此項制度予以規范化。另外也是對行政爭議的另一方當事人——行政相對人的權利行使的限制，防止惡意行使公民的合法權利。

總之，在現代行政法體系中行政程序法的地位越來越突出，也是實行依法行政原則的應有之義。因此在我國深入進行司法體制改革，建設社會主義法治國家的進程中，應更深入認識實體與程序的關系，對兩者如何協調運作應形成科學的機制，這樣加強和完善行政程序立法，就成為實現依法行政的必然要求和重要保障。

［ 注 釋 ］

①劉云華.行政程序法的價值與功能［J］.求實，2011(12):71.

②姜明安.我國行政程序法模式選擇［J］.中國法學，1996.5.

③應松年.中國行政程序法立法展望［J］.中國法學，2010(2):11.

④閆慧崢.德國行政程序法對我國立法的啟示［J］.遼寧公安司法管理干部學院學報，2007.78.

［1］盧靜.淺談行政程序法的價值取向［J］.市場周刊，2006(3):67.

［2］李紅平，周廣竹.行政程序法的價值追求［J］.成都大學學報(社科版)，2005(5):56.

［3］周安平.行政程序法的價值、原則與目標模式［J］.比較法研究，2004(2):46.

［4］姜明安.我國行政程序法模式選擇［J］.中國法學，1996.5.

［5］江必新，周衛平.行政程序法概論［M］.北京:北京師范大學出版社，1991:19-20.

［6］邵軍.行政程序法的目標模式及我國的選擇［D］.鄭州大學，2003.78.

［7］姜明安.行政的現代化與行政程序制度［J］.中外法學，1998(1):34.