黨管干部原則與黨政領導干部的選拔

王周賓

上海師范大學法政學院，上海200234

一、我國現(xiàn)行的領導干部選拔機制

古語有云，為政之要，重在得人。選拔機制是領導干部管理的核心機制，能否選擇合適的領導干部，關系到國家繁榮富強和現(xiàn)代化進程的推進。只有建立起一套適合政治經(jīng)濟社會發(fā)展的黨政領導選拔任用機制，才能夠為政府履行自身職能奠定堅實的基礎。2014年1月14日，中共中央印發(fā)了《黨政領導干部選拔任用工作條例》(以下簡稱《干部任用條例》)，在制度上對我國黨政領導的選拔任用做出了明確規(guī)定，我國對黨政干部的管理正逐漸走向科學化、制度化的軌道。

(一)黨政領導選拔任用的原則

《干部任用條例》第二條規(guī)定，選拔任用黨政領導干部，必須堅持下列原則:1．黨管干部原則;2．五湖四海、任人唯賢原則;3．德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄仍瓌t;4．注重實績、群眾公認原則;5．民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則;6．民主集中制原則;7．依法辦事原則。從上述原則可以看出，《干部任用條例》對于黨政領導的選拔和任用，既堅持了政治性原則，又堅持了科學性和民主性的原則。

(二)黨政領導選拔的標準

我國黨政領導干部的選拔，一般遵循革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的“四化”方針和德才兼?zhèn)涞臉藴剩唧w來說主要有以下幾個標準:

1．注重干部的思想政治標準。

2．重視干部的基層經(jīng)驗、實踐經(jīng)驗標準。

3．重視干部的知識文化水平標準。

4．堅持群眾公認標準。

5．堅持正確的政績觀標準。

(三)黨政領導選拔的方法

經(jīng)過多年實踐的探索和改革，我國已形成一套較為符合中國實際的干部選拔方法。具體包括:

1．委任制。委任制是由任免機關根據(jù)其任免權限，直接指定人選，委派其擔任一定職務的任用方式。①

2．選任制。選任制是一種通過民主選舉來選拔任用黨政領導的方式，體現(xiàn)了人民主權的原則。

3．考任制。考任制是通過考試進行人才選拔，通過者進入公務系統(tǒng)擔任領導干部的一種形式，這種形式能夠選拔專業(yè)性較強的人才。

4．聘任制。聘任制是用人單位根據(jù)工作需要，通過簽訂合同的形式與就職者確定工作關系的一種形式。

以上黨政領導干部選拔的原則、標準和方法構成了現(xiàn)有的黨政領導干部選拔任用的機制，在黨政領導選拔的實踐工作中發(fā)揮著重要作用。

二、黨管干部的主要內涵和政治合理性

(一)黨管干部的主要內涵

黨管干部的原則主要包含以下內容:黨制定干部人事管理的方針和政策，使其通過法定程序成為國家的意志，最后以立法的形式進行頒布;通過發(fā)揮黨員的模范帶頭作用和黨組織的活動帶動廣大群眾，以實現(xiàn)黨的干部人事路線;黨組織向國家機關推薦重要領導干部，并對黨員干部進行考核;黨直接管理黨組織的各級各類干部，管理群眾團體干部。②

(二)黨管干部的政治合理性

作為中國當代特有的人事管理現(xiàn)象，黨管干部原則是中國特色人事管理制度的重要組成部分。在中國全面深化改革的特殊時期，黨管干部原則對于構建一個科學、合理的黨政領導選拔任用體系，理順領導干部關系，甚至是政府職能的履行，具有重要意義。

1．黨的性質決定了黨管干部的合理性

中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，代表著最廣大人民的根本利益。這決定了黨必須掌握一套能夠保障人民利益的領導干部選拔原則，以實現(xiàn)為人民服務的宗旨。

2．黨的領導是黨管干部的直接理論來源

現(xiàn)代國家都是由政黨領導，一個強有力的、完善的政黨領導體制則是各現(xiàn)代國家的共同特征。③黨的領導主要通過制定路線、方針、政策來掌握國家的政權、維持政府體制運行，確保工人階級的領導地位和廣大人民群眾參與國家政治生活。組織領導是黨的領導的重要組成部分，而組織領導具體來說就是黨負責管理干部人事問題。

3．政治錄用功能是黨管干部的基本理論來源

現(xiàn)代政黨都會通過法定途徑，推薦本黨成員擔任國家機關要職，參與國家大政方針的制定。也有有學者提出，政黨通過這種方式招募、培養(yǎng)政治骨干，由此形成了一套選擇和培養(yǎng)國家領導人的重要機制。可見，干部管理的實質在于政治錄用。堅持黨管干部原則，是要求各級黨委貫徹黨的干部路線、方針和政策，選拔高素質人才進入政府機關，并對其進行有效管理和監(jiān)督。

4．現(xiàn)代官員理論是黨管干部的一般理論基礎

官員代表著本階級的政治精英，為實現(xiàn)本階級的利益服務。我國黨政干部作為人民公仆，與現(xiàn)代官員理論官員階級性的說法是一致的。總體來看，我國的黨管干部機制宏觀管理與微觀管理相結合，新陳代謝機制，分類管理的方法，都體現(xiàn)著對現(xiàn)代官員管理理論的借鑒，說明黨管干部原則在實踐中也在逐步科學化。

三、黨管干部現(xiàn)存問題分析

黨管干部原則在當前中國政治體制中起著重要作用，是我國進行領導干部選拔的根本性原則。但在黨管干部的實踐中，黨管干部的科學含義得到混淆，缺乏制度化的規(guī)范，甚至偏離了民主和法治的精神，時而發(fā)生損害黨管干部的合法性的現(xiàn)象。問題主要表現(xiàn)在兩個方面:

(一)黨管干部的范圍過于寬泛

根據(jù)黨管干部的原則，黨組織向政府機關推薦領導干部，并負責這些黨員干部的考核。那黨推薦領導干部的范圍是什么，干部達到什么標準或者級別才由黨組織進行推薦，這些問題都沒有明確的規(guī)定。在現(xiàn)實操作中，黨管干部原則基于權力的擴張性發(fā)生了范圍擴大的效果，而在中國現(xiàn)有的政治生態(tài)下又無法對這樣的現(xiàn)象進行約束。所以，應對黨管干部的范圍進行明確界定。

(二)黨管干部程序性不足

無規(guī)矩不成方圓，黨管干部也要建立一定的規(guī)則和程序，才能保證領導干部選拔的合法性和民主性。這里的規(guī)則和程序主要包括:黨內產(chǎn)生候選人的制度、黨組織向選舉機關提名候選人的程序規(guī)定、黨組織委任和聘任領導干部的規(guī)定等等，尤其是對于黨組織參與政治錄用過程的規(guī)范性要求。

正是因為當前的制度安排和法律規(guī)定中缺乏了程序合法的要求，加劇了黨管干部實踐工作偏離黨的群眾路線的現(xiàn)象，也使領導干部在實際工作中缺乏程序合法的精神。甚至黨管干部的原則演變?yōu)辄h委書記管干部，嚴重干擾了領導干部選拔過程的民主性。只有對黨組織參與政治過程進行了規(guī)范性的界定，才能從根本上解決黨政不分的格局，這也是當前黨管干部實踐工作的關鍵問題。④

四、創(chuàng)新與完善黨管干部原則

完善黨管干部原則就是改革黨管干部具體的操作方式和操作方法，在運用黨管干部的具體工作中體現(xiàn)民主精神和法治原則，并且把這種方法通過一定途徑進行制度化和法律化，從而加強黨執(zhí)政的合法性，改善黨領導的方式和效果，從而鞏固黨的執(zhí)政地位。

在具體的改革過程中，遵循漸進主義原則，尋找科學化、民主化和法制化的關鍵節(jié)點，在現(xiàn)行制度和法律的框架內，逐步修正不合理的地方，對具體做法進行創(chuàng)新和完善，盡量減少對政治社會穩(wěn)定的沖擊。針對黨管干部的具體操作流程，可以在以下幾個環(huán)節(jié)入手:

(一)理解黨管干部的科學內涵

黨管干部原則與西方政治理論堅持政黨是利益表達和利益綜合組織的理論根本點是一致的，為了給表達利益提供最基本的組織支持，政黨就逐漸演化出了政治錄用功能。共產(chǎn)黨參與中國政治過程和政治錄用過程的合法性，其實來自于最基本的政黨的共同屬性，也只有政治錄用功能的實現(xiàn)，才能保障黨的核心領導地位。

西方政黨政治學另一個非常重要的觀點是合法性問題，包括實質合法和程序合法。在第一個方面，中國共產(chǎn)黨并不缺乏理論依據(jù)，黨的宗旨是全心全意為人民服務，強調任人唯賢的干部路線，維護最廣大人民的根本利益等等這些都可以說明黨的實質合法性。但我們也應該看到，黨管干部原則確實缺少法律化和制度化的操作性強的程序性的規(guī)范，表現(xiàn)在黨管干部具體操作中人治大于法治，也排斥了人民群眾和權力機關的有效參與。

科學地認識黨管干部原則的深刻內涵，對于我們深化干部管理體制改革，讓黨管干部原則在更加科學、合理的制度框架內運作，具有重要、深刻的意義。

(二)科學界定黨管干部的范圍

改革開放后，隨著市場機制的逐步確立和市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有企業(yè)和部分事業(yè)單位領導干部的選拔和任用得到了放松。組織推薦、公開招聘、民主選舉、競爭上崗等多種方式的領導干部選拔方式慢慢興起，并逐漸在企事業(yè)單位的干部選拔過程中發(fā)揮主導作用。與此同時，公務員考試錄用制度的逐步建立起來，主任科員以下的干部選拔和錄用，開始進入公開招考、平等競爭、擇優(yōu)錄取的軌道。

不過，明確界定黨管理干部的范圍，仍然非常重要。根據(jù)干部人事管理的自身規(guī)律、政黨的功能定位、當前我國公務員管理制度的發(fā)展趨勢來看，選舉產(chǎn)生的政務干部、上級黨組織委任的干部，這兩個方面需要繼續(xù)通過黨管干部原則進行管理，而通過聘任制和考任制選拔的干部應盡量減少黨的干涉。

(三)實現(xiàn)黨管干部體制的民主化和法制化

1．提名候選人貫徹民主與法制原則

民主與法制原則在現(xiàn)代社會越來越受到重視，在黨管干部的具體操作上也要堅持民主精神和法制原則。在候選人的選定上，應重視民主推薦的運用，擴大民主推薦的范圍，并將民主推薦的結果作為考察候選人的必要條件。創(chuàng)新工作方式方法，允許群眾參與候選人提名過程，鼓勵競爭提名。在黨組織提名候選人前，應通過合理的方式征求群眾意見，獲得群眾支持才可獲得黨內提名資格。在此基礎上，對黨內提名制度進行進一步改革，通過民主選舉的方式來提名候選人，發(fā)揚民主精神，保證候選人綜合能力得到群眾認可。

尊重權力機關的法律程序和選舉結果，嚴格遵守選舉法，嚴厲禁止政黨活動干預選舉的法律程序。另外，應制定一套嚴格的候選人提名和選舉制度，鼓勵群眾的參與，以此保證整個提名過程的公開性、民主性、法制性和競爭性。

2．選舉過程貫徹平等競爭的原則

社會主義的中國實行中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，各民主黨派參政的政治制度，但這和選舉過程中群眾的民主參與并不矛盾。人民群眾積極、主動地參與選舉的過程，不但可以提高民眾的政治參與度和對選舉結果的認可度，還可以增加過程的合法性。在民主程度逐步發(fā)展的今天，我們完全有能力、有可能探索出一條一黨執(zhí)政的體制下，政治選舉和民主化發(fā)展繁榮，各黨派和無黨派人士，聯(lián)合人民群眾共同參與政治過程的中國特色的民主制度。

3．用法律來規(guī)范社會主義民主選舉

民主需要法制來保障，社會主義的民主也不例外，社會主義民主和社會主義法制的有機結合才可能產(chǎn)生真正的社會主義民主法治。加強立法，規(guī)范政黨參與選舉的行為;加強執(zhí)法，用公正合理的司法來保障選舉結果。當前黨管干部出現(xiàn)的黨委書記一言堂、買官賣官現(xiàn)象就是因為立法不到位產(chǎn)生的。十八屆四中全會提出了法制中國的理想愿景，也確立了憲法宣誓制度，我國的法律越發(fā)完善，執(zhí)政黨也必須遵守憲法和法律，接受法律規(guī)范下政治運作的結果。

4．規(guī)范間接選舉并逐步擴大直接選舉的范圍

政黨運作機制的現(xiàn)代化與政治體制的現(xiàn)代化不可分離，政治體制的現(xiàn)代化是政黨運作機制現(xiàn)代化的基礎。人民代表大會制度的發(fā)展和完善是黨管干部體制民主化、法制化的基礎，我國當前人大選舉以多層次的間接選舉為主，但隨著群眾政治參與意識的提高和改革開放的進一步深化，間接選舉應得到進一步的規(guī)范。直接選舉的范圍也應在逐步的探索中進行擴大，由此推進整個國家政治民主化的進程。

五、結語

我國已進入全面深化改革的新時期，擔負著全面小康和民族復興的偉大歷史使命。新時期黨的干部管理在堅持黨管干部根本原則的同時，應適應政治發(fā)展現(xiàn)代化和全面深化改革的時代背景，在新形勢下探索干部選拔任用的新規(guī)律，摒棄經(jīng)驗主義和人治色彩濃厚的舊做法，融合近年來黨的理論探索和實踐求知的經(jīng)驗，將黨的干部管理經(jīng)驗與人事管理規(guī)律相結合，探索出一條具有中國特色的黨政領導干部管理的新道路。

［ 注 釋 ］

①尹業(yè)香，石文靜．黨政領導干部四種選拔任用制度及其比較［J］．學習與實踐，2008(11)．

②深化干部人事制度改革問答［M］．北京:中央文獻出版社，2000，10:62．

③林學啟．論黨管干部原則確立的理論依據(jù)［J］．重慶大學學報(社會科學版)，2006(5)．

④朱昔群．黨管干部問題研究［D］．中共中央黨校，2001．