行政機關(guān)在行政訴訟中的改變權(quán)

張 哲

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710061

一、行政機關(guān)改變被訴行政行為的概述

行政機關(guān)改變被訴行政行為是指在行政訴訟中作為被告的行政機關(guān)，在以人民法院為主導(dǎo)，其他訴訟參與人參加下的行政訴訟過程中，改變被審查的行政行為。

行政機關(guān)改變被訴行政行為包括兩個方面:一是完全改變行為，即被告在訴訟中撤銷或完全變更原行政行為。二是部分改變行為，即被告部分改變或者部分撤銷被訴行政行為。該行為主要有以下特征:第一，該行為的主體是作出被訴行政行為的行政機關(guān)。各級權(quán)力機關(guān)、上級機關(guān)、人民法院甚至廣大人民群眾都有權(quán)對各種違法或不合理的行政行為，提出自己的建議，但是不能直接去替代行政機關(guān)改變其作出的行政行為。第二，該行為內(nèi)容涉及面廣泛。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》的規(guī)定，行政機關(guān)既可以改變實體內(nèi)容，也可以改變程序內(nèi)容。

個人認為這一行為是訴訟行為，主要原因是行政訴訟程序中行政機關(guān)改變行政行為是基于行政訴訟法的授權(quán)，另外，行政機關(guān)改變行政行為要發(fā)生法律效力必須通過法院審查。

二、行政機關(guān)改變被訴行政行為的必要性

第一，這是依法行政的必然要求。依法行政是政治、經(jīng)濟及法治建設(shè)本身發(fā)展到一定階段的必然要求。行政機關(guān)改變被訴行政行為，正是改變違法或不正當(dāng)?shù)男姓袨椋剐姓袨楹戏ā⒑侠怼?/p>

第二，這是行政效率的要求。行政效率衡量政府工作能力的重要指標(biāo)之一。“遲來的正義非正義”，因此法律賦予行政機關(guān)在訴訟中享有對被訴行政行為的改變權(quán)，以此來提高行政效率，更好的維護行政相對人的合法權(quán)益。

第三，社會需要。隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，在特定的時間內(nèi)我國各種社會矛盾凸顯，行政糾紛大為增加。但按照現(xiàn)有機制判案，很多案件官了民不了，案結(jié)事不了。這在事實上給我國現(xiàn)實處境下的法院造成了很大的壓力。因此，允許行政機關(guān)改變被訴行政行為是現(xiàn)實生活的迫切需要。

三、行政機關(guān)改變被訴行政行為制度缺陷

(一)改變次數(shù)沒有限制

根據(jù)我國法律的規(guī)定，行政機關(guān)改變被訴行政行為的次數(shù)并無任何限制。“有權(quán)導(dǎo)致任性”，擁有自由裁量權(quán)的行政機關(guān)在無限制情況下就會不斷改變被訴行政行為，致使訴訟時間被延長、訴訟成本增長，使原告陷入訴累，從而不得不屈服于行政機關(guān)而撤訴。

(二)法院對原告申請撤訴的意思表示缺失科學(xué)的審查形式的規(guī)定

法院對申請撤訴審查的內(nèi)容包括“申請撤訴是當(dāng)事人真實意思表示”。在我國，原告申請撤訴的原因中行政機關(guān)強迫、脅迫，或者原告由于懼怕“贏一場官司，輸一輩子”的心理等來自外界壓力所致的非正常撤訴占據(jù)很大一部分。由于我國法律上沒有相關(guān)制度，因此造成法院很難審查撤訴是否是原告真實意思表示。這樣也很難實現(xiàn)限制行政權(quán)濫用和保護當(dāng)事人權(quán)益的立法目的了。

(三)實體法律后果缺失

對被告改變被訴行政行為的實體法律后果的缺失主要體現(xiàn)在被告的訴權(quán)被忽略。被告改變被訴行政行為，要想發(fā)生撤訴的法律后果必須取得原告的同意。這使得在原告行使撤訴申請權(quán)的情況下，被告的訴訟權(quán)利完全依附于原告對自己權(quán)利的處分上。這種設(shè)計是違反了原被告雙方訴訟權(quán)利平等原則的，被告的訴權(quán)在此制度上完全喪失了獨立性。

四、行政機關(guān)改變被訴行政行為的完善建議

(一)次數(shù)限制

我們應(yīng)將行政機關(guān)改變被訴行政行為的次數(shù)限定在一次，這樣行政機關(guān)就會慎重對待其手中的權(quán)力。我們也可以限制行政機關(guān)改變權(quán)行使的隨意性，防止行政機關(guān)惡意進行訴訟拖延，充分維護行政相對人的合法權(quán)益。

(二)對原告申請撤訴的意思表示進行實質(zhì)審查

法院應(yīng)當(dāng)對原告因被告改變被訴行政行為而申請撤訴的意思表示進行實質(zhì)性審查。我們可以設(shè)置告知制度，即法官應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，使原告知曉其所享有的訴訟權(quán)利。此外，在被告改變被訴行政行為情形下，法律應(yīng)設(shè)置詢問程序，仔細詢問原告撤訴的原因、理由，盡可能獲取其真實的意思表示。

(三)對行政機關(guān)改變被訴行政行為后的實體法律后果規(guī)定

在訴訟中，雙方當(dāng)事人的訴權(quán)平等且獨立，因此法律在保護原告訴訟權(quán)利和權(quán)益同時也不應(yīng)該忽略被告訴權(quán)的保護。我國臺灣地區(qū)法律規(guī)定:“原告于判決確定前撤回訴之全部或一部時，被告若已為本案之言辭辯論者，應(yīng)征得其同意。”因此，我們應(yīng)當(dāng)同樣應(yīng)賦予被告相應(yīng)的訴權(quán)。筆者認為，法律可以規(guī)定:原告在被告改變被訴行政行為后申請撤訴的，應(yīng)征得被告的同意。這樣，使原被告訴權(quán)平等將更能充分體現(xiàn)訴訟程序的公開公平。

［1］章志遠.略論行政訴訟一審中被告對原行政行為的改變權(quán)［J］.法治論叢，2003(4).

［2］張樹義.尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2000.

［3］陸冬梅.被告改變被訴行政行為問題研究［D］.廣西民族大學(xué)，2011:18-19.

［4］李廣宇.〈關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定〉的理解與適用［N］.人民法院報，2008-02-01(7).