法律問題探究小產權墓及解決機制

繆婷婷　沈佳韻

南京審計學院，江蘇　南京　211815

*2014年秋季校級項目：小產權墓地法律問題研究(編號：201407001)。

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法律問題探究小產權墓及解決機制

繆婷婷沈佳韻

南京審計學院，江蘇南京211815

*2014年秋季校級項目：小產權墓地法律問題研究(編號：201407001)。

摘要：“小產權房”問題懸而未決的同時“小產權墓”又在農村土地上不斷蔓延，銷售范圍十分廣泛，頗受城市居民的歡迎。其背后暴露的天價豪華公墓、家族墓、違規操作等問題亟需引起各方重視。本文擬從小產權墓與小產權房性質相似性出發，分析其概念成因，探究法律視角下存在的問題及其解決機制。

關鍵詞：小產權墓地；法律問題；解決機制

一、小產權墓地的概念及產生原因

小產權墓地，即農村公益性墓地，是指由鄉(鎮)提出建設規劃，報縣級人民政府同意后納入城鄉建設規劃和基本建設計劃的墓地。其目的是服務于農村村民，性質是公共墓地，主要提供骨灰和遺體安葬場所。法律規定不得違規修建占用耕地、不得對外開展經營活動。

小產權墓與小產權房產生的原因相類似。首先，法律法規不完善、監管缺位、執法不力是小產權墓產生的直接原因。雖然《殯葬管理條例》第十八條規定了擅自興建殯葬設施的處罰措施，但并未對該如何解決此問題作出具體說明。此外，由于法律并沒有明確規定針對對外出售農村公益性墓地的處罰措施，從而給相關部門的執法、管理人員的工作增添了很多困難。經實踐分析，小產權墓現象之所以蔓延的如此迅速，很大一部分原因得歸責于民政部門的處罰力度太輕。罰款并不能解決問題，關鍵還得追究違法經營者的刑事責任和監管人員的失責。

其次，城市墓價過高供不應求是小產權墓產生的現實原因。由于經營性墓地獲批越來越難，市場供不應求，墓地價格隨之越漲越高。經營性墓地面積和市場供應的大缺口使得“小產權墓”的非法經營者有機可乘。此類現象如此猖獗的原因，一方面是由于暴利的驅動，另一方面是由于大部分普通居民并不能支付城市高昂的殯葬費用，顯然小產權墓更符合需要。

最后，現行的二元土地制度是小產權墓產生的根本原因。我國法律規定，村委會集體及村民個人在法律上只有利用土地從事生產的權利，如果要用作他用，需要先將土地所有權性質轉為國家所有。伴隨土地資源的商品價值逐步顯現，土地市場價格遠高于征收、征用土地補償款。在經濟利益的驅動下，集體土地所有者容易向市場非法提供土地。因此，農村集體組織在“集體所有”的庇護下對農村集體建設用地行使“行政管轄權”，利用“行政權”審批、許可、開發，并由此產生了小產權墓地。[1]

二、小產權墓現存法律問題及危害

(一)小產權墓的自由流轉引發的法律問題

小產權墓在其自由流轉過程中違反我國現行的《土地管理法》和《殯葬管理條例》的情形主要有以下幾種：一是非法經營者違法占用農村耕地或其他土地來修建墓地；二是違反不得對外銷售的原則，將農村的公益性墓地向非本村村民出售；三是利用農村的公益性墓地改建成豪華墓和宗族墓并出售。

(二)小產權墓造成的危害

首先，小產權墓的修建和出售嚴重擾亂了我國土地和殯葬管理秩序，浪費了大量的土地資源，不利于耕地保護。對于村民而言侵犯了其合法權益，用益物權得不到保障。加上相關部門監管的缺失，進一步加大了土地供需矛盾。超標墓、豪華墓地的大量修建，容易引發攀比心理，不利于合理利用土地資源和改革殯葬管理方式。

其次，小產權墓的自由流轉加劇了城鄉分化和貧富差距。如果允許小產權墓自由流轉，那么大規模的土地兼并也將隨之產生。整個社會土地資源將會被擁有巨大社會財富的城市或金融集團主宰，從而進一步導致城鎮居民亂占、濫用農村集體土地，甚至因變賣土地使得農民流離失所。

最后，如果消費者的合法權益得不到保障極易引發經濟糾紛。因為農村公益性墓地不得對外村銷售，所以外村村民購買將不受任何法律保護。如果遇到國家征收土地，政府只會安置本村村民購買的墓地，外村村民只能自己承擔后果。

三、小產權墓問題的解決機制

(一)完善相關法律法規、加強市場監管和執法力度

目前《殯葬管理條例》僅有的第十八條內容是遠遠不夠的，相應的立法部門應盡快修改并添加相關處罰條例，使得墓地市場監管人員能有法可依，嚴格規范墓地交易的行為，從根本上減少“小產權墓”的存在。

針對農村的公益性墓地，有關部門必須加大審批及監管力度。在對外銷售小產權墓上，應當更加嚴格審批程序，省級民政機關對轄區內農村公益性墓地申請和審批規則應做進一步說明。在處理已現存流轉的小產權墓這一問題上，應根據不同情況進行不同的處理。對于小產權墓泛濫之地應該進行重點監察；對于已經購買了的小產權墓的消費者，在遵照法律法規及尊重死者家屬意見的前提下，妥善處理；對于已經安葬的，可以與其家屬協商討論，盡可能將

墓遷至城市公益性墓地；對于超出實際需求建立的城市公益性墓地，須堅決將其超出部分拆除；嚴肅處理所有未辦理用地審批手續的墓地并列入非法墓地。

國土部門、民政部門、紀檢監察部門應定期聯合檢查，加大執法的力度。對于一些查處不力、同經營者惡意串通的情況應該嚴格處理，并追究各自應負的責任，觸犯刑法的應移送司法機關進行處理。國土部門應明確自己的責任，要把未經批準就占用土地的經營者作為重點監察對象，一經確認為小產權墓，應將其移送至公安機關，并追究其刑事責任。

(二)從供需兩頭并進解決問題，規范公墓的定價

根據《殯葬管理條例》的有關要求，政府必要時應當依法對價格明顯偏高的進行干預、管理，以此來規范經營性墓地的定價。為滿足群眾基本需要，公益性公墓收費的標準，政府應當執行低收費政策。然而，要想切實地改變小產權墓的現狀，有關部門還需要及時公開公示經營性公墓的定價過程、使用管理以及規劃目標等情況；此外，還需增加對農村經濟的補貼，讓村民更加愿意購買公益性墓地，進一步宣傳厚養薄葬，從根本上遏制小產權墓的持續性增長。

(三)改善我國現存的農村土地所有制

解決小產權墓地問題根源在于改善現存的農村土地所有制。從統籌城鄉發展上著眼，需要全面審視現行土地制度。從源頭上解決城鄉二元化體制的問題，相關專家必須好好研究集體土地政策，并不斷完善土地制度相關的法律。針對國家和集體土地二元制并行的情況，可以進一步規范其管理、流轉體系，避免自行流轉造成的危害。參照小產權房農村地權流轉問題，進行局部或區域試驗點，明確循序漸進才是我國農村土地流轉的正確路線。[2]

(四)倡導建立生態公益性墓地

隨著近幾年環境的逐漸惡化，越來越多的國家推崇環保型殯葬。中國政府可以學習其他國家的方法倡導建立生態公益性墓地。政府可以通過制定優惠政策、改變人們傳統的殯葬觀念等合理方法吸引更多的人實行綠色殯葬。當然，這些行動的前提是制定好殯葬設施的發展規劃，完善相關法律法規，做好殯葬執法，再做好政策宣傳引導，相信購買小產權墓的行為必然會隨之減少。

[參考文獻]

[1]黃寶根.限制小產權墓地自由流轉符合物權法立法精神[J].法制博覽，2014(02).

[2]張國橋.“墓”無法紀的隱憂[N].中國國土資源報，2014-04-05.

[3]李本謙.生態公益性墓地模式淺探[J].中國民政，2006(03).

[4]盧春英.轉變觀念推進農村公益性墓地建設[J].社會工作，2005(11).

[5]魯華勇.小產權房問題的法律分析及解決途徑探析[J].西部學刊，2015(05).

作者簡介：繆婷婷(1994-)，女，漢族，江蘇常州人，南京審計學院2013級法學(法務金融方向)專業學生；沈佳韻(1995-)，女，漢族，江蘇常州人，南京審計學院2013級法學(法務金融方向)專業學生。

中圖分類號：D922.3；F293.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)31-0041-02