對新《立法法》中“賦予設區的市地方立法權”條款的幾點思考

韓佳芮

北方民族大學，寧夏　銀川　750021

*2015年北方民族大學研究生校級創新項目，項目題目：《立法法》的修改與實施條件(項目編號：YCX1514)。

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對新《立法法》中“賦予設區的市地方立法權”條款的幾點思考

韓佳芮

北方民族大學，寧夏銀川750021

*2015年北方民族大學研究生校級創新項目，項目題目：《立法法》的修改與實施條件(項目編號：YCX1514)。

摘要：新《立法法》頒布以后，地方立法的積極性隨著地方立法權的擴大有所提高，但是與此同時也產生一些新問題，給地方立法權在地方的實施帶來了新的要求。本文通過分析新《立法法》中賦予設區的市地方立法權的相關條款，探究賦予其權利在現實實行中的問題，并就如何切實有效的行使地方立法權提出建議。

關鍵詞：《立法法》；設區的市；地方立法權

一、新《立法法》中賦予設區的市地方立法權的意義

《立法法》已實行了十五年，它在完善我國法律體系建設中起到了極大的作用，但隨著情況的變化，相應的法律法規也必然隨之變化。為了使法律能夠實際滿足人民需求，《立法法》的修改就有了必然性。近幾年，隨著城市化進程的日益加快，我國各個城市之間發展不均衡現象愈發明顯，對于城市發展所采取的措施亦都存在不同，因此也不能在指導層面上從一而論。而在嚴格限制立法權限的情況下，地方如若想獲得更大的立法空間，就勢必需要在一定層面上合法合理的突破創立；但是由于依據上位法制定的紅頭文件存在著諸如層級效力不高、質量難以保障、權威性和穩定性差等弊端①，使得地方在開展地方建設活動中還存在著許多問題。基于此，賦予地方更多的立法權就顯得尤為必要和急迫。同時，由于我國之前《立法法》中并沒有專門對設區的市的立法權的規定，那么隨著經濟的發展，要想切實實現地方立法權，設區的市必然需要制定本地區地方性法規。十八屆四中全會提出要“依法賦予設區的市地方立法權”，由此草案在界定地方性法規的立法主體時，增加了舊法中沒有的“其他設區的市”。這一規定，既有利于發揮地方立法積極性，方便其制定適合本地區發展的地方性法規，又有利于其充分適應各地法制發展不平衡的特點，符合現代法治的要求。在立法權限上，明確了設區的市行使地方立法權的法律依據。

二、賦予設區的市地方立法權的弊端

筆者認為賦予設區的市地方立法權，雖然有利于充分發揮地方主動性和積極性，但與此同時，也存在一定的弊端：

(一)地方法律法規過多過雜，這使得法律在適用過程中，法條紊亂。理論上，多元化的立法主體極易使規范沖突發生的概率提高。而我國目前實質意義上的違憲審查制度并沒有辦法在短期內建成，有學者甚至認為：“國家立法呈現逐漸細化的趨勢，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復國家的法律，要么違背國家的法律，境地十分尷尬。”②

(二)易導致地區保護主義的故態復萌。這就使得在地方立法權的發展過程中，給地區保護主義提供不當了“法制化”基礎。使其借此機會重新出場，“新瓶裝舊酒”。

(三)地方立法質量品質不一，使得不同地域的人民所享有的實際法制保障亦不一致。雖然新《立法法》在擴大市級地方立法權的同時，在第2條附加了限制性規定：“其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會根據所轄設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”。但逐步推進策略的強調并不能在實踐中完全解決市際立法能力和水平的差異問題③，此舉極易使得在我國不同地域的中國公民所享有的實際法制保障效用存在差異，衍伸出新的不平等。

(四)新《立法法》中就設區的市的地方立法權作出了限定，但也只是說其在“城市建設管理、環境保護、歷史文化等方面”享有立法權利。事實上，此條款仍未給予地方立法一個明確的權限。這就極易使地方立法在現實操作中，出現一系列問題，如：越權立法、立法抵觸問題。脫離了規定的地方立法不但不會有利于地方法制建設，更可能會對我國的法制統一產生不利影響。這就要求政府在一定程度上限定地方立法權，采取一些措施切實實現設區的市的地方立法權。

(五)在我國當前的法律框架下，人民法院判案時可以依據地方性法規，可如若全面放寬地方立法權，就極易使得地方人民法院在判案時被地方思維意志影響，從而達不到司法機關獨立行使職能的目的。這與司法機制改革的目標是相背離的。

三、設區的市的地方立法權的實現路徑

(一)保障公眾參與立法過程

公眾參與立法的程度與立法質量直接相關，我國公眾參與立法是通過人民代表大會來行使人民權利的，人民群眾參與立法雖不屬于法定的立法程序范圍，卻是立法機關事實上遵守的習慣，是我國立法工作所遵循的一項重要原則。④因此，完善聽證會及相關制度，不再讓聽證會只是流于

形式，提高群眾熱情是政府必須重視和解決的問題。同時，政府部門也應在法律規定的制定過程中，最大程度的吸納人民群眾的各項建議，使做出的決策符合科學性、民主性的立法要求，使人民群眾的生產生活和城市建設發展能得到最大限度的滿足。

(二)創新與立足現實相結合

在設區的市的地方立法過程中，應一方面有所創新，提高自身立法水平，總結歷史經驗。對于歷史上的合理經驗，我們應予繼承。同時，還應體現地方的地方現實情況。如寧夏的防沙治沙條例。最后，要加強立法主體的法律素養。畢竟，地方法規質量高低的關鍵就在于立法工作者的法律素養。

(三)加強對第三方立法主體的監督管理

要加強對設區的市的第三方地方立法主體的監管，可采取以下幾個方法：第一、積極行使地方人大及人大常委會的監督權利，健全監督機制，每一個監督行為都符合相關立法程序要求。第二、切實做到“無授權不立法”，確保每一次立法都是上位法明確授權的內容，如若不是，則不予立法。以免地方立法權被亂用。第三、使立法形成固定模式，每次立法都有模式可循。確保立法程序的公正合理，改變我國立法歷史中廣泛存在的“官位思想”，將立法環節的各個流程給予嚴格細化，并對其標準予以明確定義，盡快徹底克服急功近利的思維定勢，避免法令朝令夕改，切實維護地方性法規的穩定性和一定時期的長效性⑤；最終實現科學民主立法。

在當前國家主張社會治理現代化的情況下，依法授予設區的市立法權對于實現區域內的權力均衡以及立法權的公平合理配置都有非常重要的意義。比如，在省和設區的市立法權出現重疊的情況下，應讓設區的市優先行使立法權，如若設區的市無法自行解決或必須由省級立法主體行使立法權更有利于實現立法目的的情況下，再由省級立法機關行使相應權利。此舉的實現，對提高設區的市立法積極性、節約省級立法主體立法成本，都是十分有利的，與此同時，省級立法主體也有時間將目光多投于下級立法機關立法法規的審查方面，無形中也有利于地方立法質量的提高。

目前《立法法》的修改的確讓媒體大眾看到了地方法制建設的希望，但問題亦不少。怎樣成體系，有模式的發展地方立法建設是我們日后研究的重點。只有相關法律配備完善，地方立法權的真正實現才指日可待。而賦予設區的市地方立法權不僅是現階段我國“依法治國”理念的現實實踐，亦將是我國城市建設發展的有利路徑。而如何切實在實踐中實現地方立法權，筆者相信，隨著不斷地探索和實踐，對其的研究也將日益全面。

[注釋]

①唐明良，盧群星.論地方性法規的行政許可設定權——對<行政許可法>第十五條第一款的解讀及其他[J].重慶大學學報(社會科學版)，2010(04).

②彭波，張瀟月.地方立法，機遇還是挑戰[N].人民日報，2014-10-22(17).

③武增2015年<立法法>修改背景和主要內容解讀[J].中國法律評論，2015(1):210-216.

④李步云，汪永清主編.中國立法的基本理論和制度[M].北京:中國法制出版社，1998.5.

⑤曾祥華.行政立法的正當性研究[D].蘇州大學，2012.

作者簡介：韓佳芮(1991-)，女，吉林通化人，研究方向：民族法學。

中圖分類號：D921

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)31-0042-02