關(guān)于改變工業(yè)用地土地用途的房屋買賣合同糾紛的探析

呂佩聰

浙江省龍泉市人民法院，浙江　龍泉　323700

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關(guān)于改變工業(yè)用地土地用途的房屋買賣合同糾紛的探析

呂佩聰

浙江省龍泉市人民法院，浙江龍泉323700

摘要：近年來，頻頻出現(xiàn)企業(yè)違反相關(guān)規(guī)定，隨意將工業(yè)用地上房屋分割出售、將無產(chǎn)權(quán)權(quán)屬證明的房屋轉(zhuǎn)讓獲取利益的行為，對國家土地與房地產(chǎn)管理均形成了一定影響，由此也引發(fā)了一些糾紛，本文針對工業(yè)用地上改變土地用途的房屋買賣合同糾紛，以隨機(jī)抽取的2014年至2015年全國各地法院辦理的100件案件為樣本，就審判實(shí)踐中的問題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地；房屋買賣；合同效力

工業(yè)用地上改變土地用途的房屋買賣時(shí)有發(fā)生，由此引發(fā)大量糾紛成訟，本文主要針對此類房屋買賣合同糾紛審理中的困難進(jìn)行探析，并尋求解決途徑，以期有所裨益。

一、現(xiàn)狀與特點(diǎn)

(一)系列案件涉及廣

工業(yè)用地上改變房屋性質(zhì)的房屋買賣合同糾紛中，通常買賣數(shù)量較大，如引發(fā)糾紛，系列案件概率高。由于系列案中購房者人數(shù)眾多，容易積聚力量，激化矛盾，造成不良社會影響。

(二)裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

目前對于未經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途的工業(yè)用途，以商品房形式對外出售房屋的房屋買賣合同的效力并無法律明文規(guī)定，出于對法律理解適用的不同，各地法院裁判標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，部分法院認(rèn)定合同無效部分認(rèn)定無效，另一部分認(rèn)為效力待定。

(三)易引發(fā)衍生糾紛

目前涉案房屋多由買受人實(shí)際占有，但是過戶手續(xù)仍然難以辦理，造成實(shí)際使用狀況與登記狀況不一致，產(chǎn)權(quán)登記上的所有權(quán)人有權(quán)對房屋進(jìn)行抵押等權(quán)利限制，當(dāng)所有權(quán)人資力不足被行使抵押權(quán)或作為出賣人的企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，房屋處置問題引發(fā)后續(xù)糾紛。

二、原因分析

(一)房屋定性不明

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工業(yè)用地上的房屋，規(guī)劃用途一般標(biāo)注為工業(yè)廠房或科研用房，在房屋買賣合同中通常標(biāo)注房屋用途為非住宅、多功能或辦公，若對房產(chǎn)相關(guān)知識認(rèn)識較少，并不易發(fā)現(xiàn)房屋的工業(yè)用途，可能會誤以為是普通的商業(yè)用房。

(二)審批操作空間大

工業(yè)用地上的房屋的購買人資格由政府部門規(guī)定，但具體資格卻無詳明規(guī)定，審批手續(xù)可操作空間較大，導(dǎo)致資格審批的結(jié)果各有不同，故此合同的履行產(chǎn)生很大不確定性，容易引發(fā)糾紛。

(三)法律監(jiān)管缺位

現(xiàn)行的法律法規(guī)對涉工業(yè)項(xiàng)目改變性質(zhì)的房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓雖有規(guī)定，但未明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓合同的效力，即使部分地區(qū)的相關(guān)部門對該類房屋轉(zhuǎn)讓和銷售進(jìn)行過限制，但亦未明確詳細(xì)的規(guī)定。曾有項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)中將房屋拆分為小戶型進(jìn)行出售，并且成功辦理了分戶產(chǎn)權(quán)證。因此，買賣雙方存在通過審批改變土地使用性質(zhì)，并在此后取得商品房預(yù)售許可證明的可能性，雙方對此種買賣行為抱有僥幸心理。

三、審判中的難題

(一)容易引發(fā)群體性事件

由于涉及工業(yè)用地上房屋買賣合同糾紛中系列案較多，購房者人數(shù)眾多、涉及利益大的特點(diǎn)，購房者容易積聚力量，為了使自己的訴求得到法院支持，往往會通過各種方式給法院施加壓力，在審理中稍有不慎，就可能引起集體上訪或其他群體事件。

(二)買賣合同效力認(rèn)定難

實(shí)踐中存在幾種不同觀點(diǎn)：

1.肯定說

對改變工業(yè)用地土地用途買賣合同效力持肯定說的學(xué)者和實(shí)務(wù)人士認(rèn)為《土地管理法》與《土地管理法實(shí)施條例》中不得擅自改變土地用途，改變土地用途必須經(jīng)相關(guān)土地和規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，并辦理土地用途變更登記的規(guī)定系管理性強(qiáng)制性規(guī)定，是土地行政主管部門從土地用途管制角度對土地使用者應(yīng)按規(guī)劃用途使用土地的行政管理性要求，而非針對合同效力的強(qiáng)制性規(guī)定。違反該規(guī)定，僅導(dǎo)致相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)對其進(jìn)行行政處罰的法律后果，不必然導(dǎo)致改變工業(yè)用途的買賣合同無效。

2.否定說

對改變工業(yè)用地土地用途買賣合同效力持否定說的學(xué)者和實(shí)務(wù)人士的觀點(diǎn)亦分成幾類，一類認(rèn)為相關(guān)法律中關(guān)于不得擅自改變土地用途的規(guī)定系效力性強(qiáng)制性規(guī)定，其目的在于否定改變土地用途的行為在民商法上的效力，以引導(dǎo)民商事主體遵循我國土地用途管制的基本原則，按照既定土地用途合理使用土地，否則，土地用途管制將形同虛設(shè)。

3.效力待定說

對改變工業(yè)用地土地用途買賣合同效力持效力待定說的觀點(diǎn)，如北京市大興區(qū)人民法院(2014)大民初字第9773號民事判決書認(rèn)為，原告與被告簽訂房屋轉(zhuǎn)讓合同，被告將案涉房屋出售給原告，房屋的出售必然引起土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因涉案房屋是被告以協(xié)議出讓方式取得，規(guī)劃用途為工業(yè)用地，而工業(yè)國有建設(shè)用地使用權(quán)未經(jīng)批準(zhǔn)不得轉(zhuǎn)讓，故被告出售工業(yè)項(xiàng)目房屋需經(jīng)政府行政主管部門批準(zhǔn)同意，尚未批準(zhǔn)前，該房屋轉(zhuǎn)讓合同效力待定。

(三)各方利益難以平衡

部分開發(fā)商已將工業(yè)用地房屋作為住宅用房開發(fā)，購房人購買后也是作為生活居住使用。如將房屋買賣合同全部認(rèn)定為無效，那么對于購房人而言，直接影響到了其居住生活。對于開發(fā)商而言，一般無法將已開發(fā)成住宅用房的房屋用作工業(yè)用途房屋后續(xù)處置是難題。如合同認(rèn)定為有效，對房地產(chǎn)市場的管理秩序會造成不良的影響，且認(rèn)定合同有效后，房屋不符合相關(guān)規(guī)定依舊無法過戶，那么法院的判決的權(quán)威性又將受到質(zhì)疑，故此，對于該類糾紛，法律效果、社會效果難統(tǒng)一，各方利益難平衡。

四、對策和建議

(一)完善立法工作

對已建成的工業(yè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓和出售及已建成非住宅項(xiàng)目的分割登記的做嚴(yán)格的限制性規(guī)定，明確研發(fā)、工業(yè)項(xiàng)目不得擅自改變土地用途，未經(jīng)批準(zhǔn)，國有建設(shè)用地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。對工業(yè)項(xiàng)目在立項(xiàng)、規(guī)劃、土地、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格限制，明確轉(zhuǎn)讓或銷售的條件。另外，特別應(yīng)予以重視的即在立法層面上對該類買賣合同的效力作出明確規(guī)定，加強(qiáng)權(quán)力劃分、明確職責(zé)范圍，避免出現(xiàn)對該類合同性質(zhì)認(rèn)定不一，裁判混亂的情形。

(二)合理把握裁判尺度

法院在審理工業(yè)用地上改變土地性質(zhì)房屋買賣合同糾紛案件中，應(yīng)該區(qū)別不同情形，嚴(yán)格依照法律，作出合理裁判。其中最首要的是針對裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，明確相關(guān)法律問題的審判思路，統(tǒng)一裁判尺度，及時(shí)溝通和處理，維護(hù)社會穩(wěn)定。筆者認(rèn)為應(yīng)從幾下幾點(diǎn)把握：(1)從嚴(yán)認(rèn)定合同無效。鼓勵交易原則是合同法的基本原則之一，意味著在法律規(guī)定上對合同效力盡量少干預(yù)，在司法審判中從嚴(yán)認(rèn)定合同效力，從而在更好地保護(hù)合同當(dāng)事人合法利益的前提下，促進(jìn)交易的進(jìn)行和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(2)最大程度上維護(hù)房地產(chǎn)管理秩序。注意跟住建局等房產(chǎn)登記部門進(jìn)行妥善溝通，充分了解所轄地區(qū)關(guān)于改變土地性質(zhì)的程序及條件，同時(shí)綜合考慮政府對于案涉房屋的規(guī)劃利用，使得裁判內(nèi)容與房產(chǎn)登記部門的操作規(guī)程相協(xié)調(diào)、與政府對土地的規(guī)劃利用相協(xié)調(diào)，從而在實(shí)踐中得到行政機(jī)關(guān)的遵從與踐行。

(三)完善監(jiān)管工作格局

1.加強(qiáng)行政管理，對于違反立項(xiàng)或規(guī)劃，改變房屋用途進(jìn)行銷售或轉(zhuǎn)讓的行為進(jìn)行嚴(yán)格查處，對于相關(guān)的責(zé)任單位或人員進(jìn)行懲罰，尤其可用經(jīng)濟(jì)上的懲罰手段。2.加大對各類工業(yè)園區(qū)清理整頓的力度。對未按規(guī)定或約定投資開發(fā)的土地，可分情況使用整合、收回的手段①，以此在依法行政的前提下，對違規(guī)用地者加以懲罰，使其無利可圖。

(四)建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制

由于涉工業(yè)用地上改變土地性質(zhì)的房屋買賣糾紛不僅涉及法律問題，同時(shí)涉及政策問題，僅憑司法途徑化解糾紛在目中程度上具有一定局限性，且法律效果與社會效果有時(shí)難以兼顧，糾紛可能得不到徹底解決。為此，法院作為司法機(jī)關(guān)，可利用自身審判資源優(yōu)勢，總結(jié)此類糾紛的類型特點(diǎn)、成因、化解方式，與工業(yè)園區(qū)管理委員會、政府相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合，為企業(yè)或個人提供相關(guān)法律、政策方面的咨詢等服務(wù)，或者針對司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題，提出司法建議，爭取消除隱患。另外應(yīng)積極探索，建立健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制，使用多元化手段，將法律與政策有機(jī)結(jié)合，將糾紛化解在成訟前。

[注釋]

①杜甄彥.規(guī)范工業(yè)用地行為制止非法粗放經(jīng)營[J].浙江國土資源，2004(06).

作者簡介：呂佩聰(1991-)，女，漢族，浙江麗水人，本科，浙江省龍泉市人民法院，助理審判員。

中圖分類號：D923.6；D923.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)31-0150-02