簡析行政公益訴訟證明責任分配制度

李懷宇

天津市西青區人民檢察院反貪局，天津 300380

在任何一套訴訟制度中，證明責任分配問題都占據重要地位。我國正處于建立行政公益訴訟的進程中，完善合理的證明責任分配體系是保障公益訴訟價值實現的重要基礎。總體上講，我國現行行政訴訟法關于證明責任分配的基本原則較為合理，但具體制度設計則一直為部分學者詬病，大量觀點認為現行行政訴訟證明責任分配制度對于原告方較為不利，尚未實現權利義務公平的應有價值。而在公益訴訟中，原告處于更為不利的訴訟地位，在設計行政公益訴訟制度時，應體現出有別于一般行政訴訟的特殊之處，減少原告的證明責任。這也是完善我國行政訴訟法的重要契機。

一、被告的證明責任

《行政訴訟法》第32條規定，被告對作出的具體行政行為負有證明責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。這條規定清晰地表明了被告對法律行為承擔證明責任。《最高人民法院〈關于行政訴訟證據若干問題的規定〉》第一條規定:被告對做出的具體行政行為負有證明責任。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應證據。與民事訴訟制度相比，由于原被告訴訟能力的客觀差距，行政訴訟證明責任必須加強對原告的保護已達到實質的公正。同時由于行政行為的特殊性質，行政主體作出具體行政行為必須遵循“先取證、后裁決”的要求，因此，需要被告承擔主要證明責任，既要證明行為的合法性，又要證明具體行政的事實依據和法律依據。

依據英美法系“推進責任”和“說服責任”的劃分法，原告負擔推進責任，而被告負擔說服責任。行政公益訴訟必須堅持將說服責任加之被告，在行政公益訴訟中，違法歸責原則依然是甄別行政主體是否承擔法律責任的基礎，在具體行政行為侵害或威脅公共利益時，應當對自身行為的合法性提供理由，否則將承擔不利的法律后果。同時，在公共利益受損的案件中，行政主體作出的行政行為并非針對明確的相對人，其作出法律行為所依據的證據和事實往往由其單方面掌握，行政相對人無從知悉，這更要求行政主體負擔證明責任，以利于法院查明事實，作出合法裁判。

二、原告的證明責任

雖然將主要證明責任加之被告，但原告依然需要在行政訴訟中承擔一定的證明責任。行政法律法規有關相對人在行政程序中承擔證明責任的規定對行政公益訴訟具有同樣的約束力，是原告承擔推進責任的法律依據。①在我國現行行政訴訟制度中，原告的證明責任主要有以下幾種:第一，原告需證明起訴條件、訴訟請求符合法律要求。第二，在行政不作為案件中，原告需要對其已經向行政主體提出申請負證明責任。第三，在一并提起的行政賠償案件訴訟中，證明行政行為造成損害的事實。第四，其他應當由原告承擔證明責任的事項。

現行行政訴訟制度要求原告對起訴條件負證明責任。起訴條件主要包括:原告是認為具體行政行為侵犯合法權益的公民、法人或其他組織;必須有明確的被告;必須有具體的訴訟請求和事實依據，起訴的案件屬于人民法院的受案范圍和受訴人民法院管轄。這其中，“利害關系”要求會隨著公益訴訟制度的建立而改變，明確的被告和管轄原則將沿用現行制度，這些無需針對行政壟斷的公益訴訟設置新的規定。需要討論的是起訴條件中的“必須有事實根據”這一要求。

按照當前法律規定，原告應對以下事實負有證明責任:1、合法權益受到被告實施的具體行政行為侵犯以及人身權事實根據包括權益受到侵害的事實;2、被告濫用職權的事實;3、被告作為或不作為使其權利受到損害大小的事實。②這些事實依據大致可以分為兩類，即損害事實和濫用職權事實。

針對損害事實的證明，如果沿用這項規定，在行政壟斷公益所送案件中，原告需證明公平競爭關系等公共利益受到侵害的事實。但對于這些事實，行政公益訴訟的原告很難證明。首先，傳統訴訟是針對自身利益而提起，原告對于自己人身和財產的損害能夠清晰的判斷和界定，但在公益訴訟中，原告難以證明公共利益的受損情況，其提起公益訴訟主要基于自己判斷。行政公益訴訟所保護的公共利益涉及范圍廣泛，是否受損、受損程度等均需要精確的調查統計和分析，需要大量的權威資料進行佐證。例如，在稅務機關違法減免稅的案件中，原告無法證明國家稅收受到損害;在針對行政主體實施行政壟斷的公益訴訟中，原告很難證明公平競爭關系、政府公信力等利益是否受損和受損程度;在針對國有資產流失的公益訴訟中，原告難以對國有資產進行評估。其次，公益訴訟的另一大功能在于“事前預防性”，對于可能造成公共利益受損的行政行為，原告可以提起訴訟。顯然，在公共利益尚未受損時，原告很難提供行政主體的作為或不作為對公共利益形成威脅和威脅程度。上述兩方面原因造成行政公益訴訟的原告很難對損害事實進行證明，如果要求原告對公益受損進行證明，則大量針對行政壟斷的行政公益訴訟將面臨駁回起訴的窘境。

針對行政權力濫用的事實，由于行政行為的隱蔽性和實施方式的多樣性，原告很難證明被告是否違法行行使權力。我國長期沿用“全能政府”的制度設計，行政主體擁有社會管理、宏觀調控、民生保障等多方面的權利，這些管理手段涉及復雜的社會背景，需要對行政權力進行多種方式的使用。并且，作出具體行政行為所依據的規范性文件數量繁多，而且存在大量內部性文件，外部很難知悉。一個具體行政行為中是否存在濫用行政權力很難由普通民眾、社會組織甚至檢察機關證明。

減輕原告的證明責任也是基于證明標準的考慮。雖然我國三大訴訟都要求達到“事實清楚，證據確實、充分”的證明標準，但一般認為，行政訴訟的證明標準介于刑事訴訟和民事訴訟之間，低于刑事訴訟的“排除合理懷疑”，高于民事訴訟的“占優勢的蓋然性”標準。但即使如此，行政訴訟證明標準依然對原告不利。在公益訴訟中，由于原被告在證據收集能力上的巨大差距，較高的證明標準會使得證明責任倒置的目的落空，證明制度應當遵循效率原則，以最小的的投入獲得最真實客觀的證明結果。在各國司法實踐中，降低原告的證明責任已經成為一種明顯的趨勢。例如，英美法上確立的“事實不證自明”原則要求原告只需證明如下幾方面:沒有過失則損害一般不會發生;損害并非由原告自身過錯引起;過失很有可能是被告的。在此之后，證明責任轉由被告承擔。德國的“表見證明原則”和日本的“大致推定原則”針對重復出現的事件或現象，從已存在事實推斷待證事實，也在一定程度上減輕了原告的證明責任。

從表面看，減輕原告的證明責任具有導致濫訴的風險，而這也是我國行政訴訟立法滯后的重要原因，但結合中國實際，這種擔憂尚顯多余。中國人根深蒂固的觀念中十分排斥訴訟，尤其排除與政府對抗的行政訴訟，法律是解決利益糾紛最后和最無奈的選擇。即使減輕原告的證明責任，也并非免除了原告的證明責任。

三、人民法院在公益訴訟中的調查取證權

現行行政訴訟制度中規定了法院具有調取證據的職權，尤其在涉及國家、社會公共利益時。調查取證權不同于當事人的證明責任，無需承擔敗訴的風險，人民法院處于中立地位行使該職權，但該職權依然有利于查明案件事實，作出合法合理判決。在行政公益訴訟中，為防止原告負擔過重而封閉期救濟途徑，輔以能減輕原告負擔的程序技術，從法律的公平和正義來看，可以實現原被告雙方利益的相對平衡。而規定受案法院獨立的調查取證規則，不僅符合相關現有固定對于涉及公共利益的處理辦法，而且在某種程度上可以減輕原告負擔，督促被告積極舉證。③在公益訴訟中，應當進一步發揮人民法院的取證權，對于相關案件事實，人民法院可以責令當事人提供證據，也可以依職權主動調取，但是不可調取被告在作出具體行政行為時并未收集的證據。同時，法院和法官應當獨立行使調查取證權，不應受外界權力、輿論等干擾。

［注釋］

①高家偉.行政訴訟證據的理論與實踐［M］.北京:工商出版社，1998:132.

②王珂瑾.行政公益訴訟制度研究［M］.濟南:山東大學出版社，2009:231.

③李曉玲.行政公益訴訟證明責任分配的具體規則［J］.蘇州大學學報，2008(3).