高速公路免費通行的正當性與合法性分析

張　濤

南昌大學法學院，江西　南昌　330031

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高速公路免費通行的正當性與合法性分析

張濤

南昌大學法學院，江西南昌330031

摘要：2012年節假日免費通行政策的出臺，將“高速公路免費通行”推上風口浪尖。行政主體因為自己給民眾帶來實惠而理直氣壯時，卻并未對剝奪公路經營企業的部分收費權的行政行為在法律上予以評價。高速公路免費通行根據其準據法的不同可分為三類，本文將對其正當性與合法性進行深入分析。

關鍵詞：高速公路；免費通行；正當性；合法性

一、高速公路免費通行的類型化

從“貸款修路，收費還貸”的政策實施至今，收費公路在我國已存在近30年。期間，許多車輛由于法規和政策的規定，得以享受免費通行帶來的利益。根據高速公路免費通行的法律依據不同，本文將免費通行的車輛分為以下幾類：

第一類，根據行政法規、國務院行政命令而享有收費公路免費通行的車輛。如：《收費公路管理條例》規定：軍隊車輛、武警部隊車輛，公安車輛在轄區內處理公務以及進行跨區作業的聯合收割機、運輸聯合收割機的車輛，免交車輛通行費①。《國務院關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》[1](以下簡稱《通知》)中規定，7座以下的小型車輛在重大節假日時免交高速公路通行費。

第二類，根據部門規章而享有免費通行權的車輛。如交通運輸部發布《關于進一步完善和落實鮮活農產品運輸綠色通道政策的通知》，其中規定在全國范圍內對整車合法裝載運輸鮮活農產品的車輛免收車輛通行費。

第三類，根據地方政府規章其他文件為依據享有免費通行權的車輛。如《湖北省規范收費公路通行費收費秩序暫行規定》，持“湖北省重要公務用車通行證”的機動車輛可以免費通行高速公路；江蘇省規定，在收費站排隊的車輛超過10輛，則應免費通行；山西省規定：外省旅行社組團入晉的旅游客車免收車輛通行費；此類文件在我國各地屢見不鮮。

二、高速公路免費通行的正當性分析

首先，根據受益者付費原則，享受服務者應對自己所受之利益付出相應的費用。軍隊車輛、武警消防部隊車輛等在執行職務通行收費公路時，為了便利國家機關快速及時地處理突發事件或重大事故以減少人們遭受的損失；這些職務行為的直接受益者為全體社會，沒有人能否認自己生命財產安全可能隨時遭遇危險，所以上述部門的及時行動總是必要的，由此產生的費用自然應當由受益者——廣大公民共同承擔。

上述之外的高速公路免費通行均因違反平等保護原則而有失正當性。首先，高速公路經營企業所獲得的特許經營權，作為其財產權，毫無疑問應受到與其他主體財產權同樣的平等保護；不能因為公民的利益就剝奪經營企業的財產權。政策制定者或許希望用“公益”的光環來掩蓋大打折扣正當性，卻使經濟條件更差的公民被排除在政策利好的范圍之外，這與政策制定者所倡導的“公益”可謂是南轅北轍。

三、高速公路免費通行的合法性分析——法律保留原則

法律保留原則的基本含義是：“凡屬憲法、法律規定只能由法律規定的事項，則只能針對該事項制定法律，或者在法律有明確授權的情況下，由行政機關在權限內制定相應規定”[4]。

上文所述第一類車輛免費通行公路，是由國務院頒布的規范性文件規定的。根據我國《立法法》第56條相關規定，行政法規可以就執行法律和職權范圍內事項作出規定。《公路法》第68條也授權國務院制定收費公路的具體管理辦法。所以，國務院制定關于公路收費問題的相應規定具有合法權限，這一權限中，既包括了積極的收費規定，也應包括反面的免費規定。國務院有權決定在何時、對何種類型的車輛免收通行費。國務院選擇“批轉”的方式，作出節假日免征通行費的決定，并沒有超出《公路法》的授予的權限范圍，也不存在程序性瑕疵。因此，屬于合法行為。

而部門規章和地方政府規范文件對免費通行作出相應規定，這一行為的合法性則是存疑的。根據我國《立法法》第71條第2款規定，部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者行政法規、決定、命令的事項，部門規章必須在其權限范圍之內制定，凡不屬于本部門管理的事項，不能出現在本部門制定的規章中；即使是本部門權限內的事項，制定的規章也只能在法律、行政法規、決定、命令規定的幅度內加以細化，不能抵觸法律、法規或超越其權限。

在《公路法》未對國務院部委和地方政府授權的情況下，部門規章、地方政府規章只能在國務院制定的條例范圍內制定具體的實施細則，而不能擴大收費范圍或是免費通行范圍。超范圍的越權規定是違反《立法法》的，屬于典型的行政違法行為。

[注釋]

①<收費公路管理條例>第7條.

[參考文獻]

[1]國務院.關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2012-08/02/content_1382.htm，2015-3-2.

[2][法]盧梭.社會契約論[M]何兆武譯[M].上海：商務印書館，2001:119.

[3]城仲模.行政法之一般法律原則(二)[M].臺灣：臺北三民書局，1998:101.

[4]周佑勇.行政法基本原則研究[M].武漢：武漢大學出版社，2005:188.

作者簡介：張濤(1992-)，江西南昌人，南昌大學法學院，憲法學與行政法學研究生，研究方向：行政法學。

中圖分類號：F542

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)31-0252-01