行政強制法背景下“代為補種樹木”規定的理解與適用

馮錦華

行政強制法背景下“代為補種樹木”規定的理解與適用

馮錦華

《中華人民共和國森林法》（下稱《森林法》）第三十九條規定，對盜伐林木違法行為，“由林業主管部門責令補種盜伐株數十倍的樹木”；對濫伐林木違法行為，“由林業主管部門責令補種濫伐株數五倍的樹木”，“拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付”。由于對“林業主管部門代為補種”這一表述可以有不同的理解，導致各地的執行差異很大。2012年施行的《中華人民共和國行政強制法》（下稱《行政強制法》）首次對“行政強制執行”的設定、方式、主體等作出規定，“林業主管部門代為補種”究竟屬何意涵，執法實務中如何適用，是否符合《行政強制法》的精神，已成為亟須回答的問題，故筆者不避淺陋寫此拙文就教于方家。

一、“代為補種樹木”屬于行政強制執行方式中的“代履行”

何謂代履行？《行政強制法》并未對此概念予以闡釋。學理上一般認為，代履行是指義務人逾期不履行行政法義務，行政機關自己代為履行或者委托第三人代為履行，嗣后向義務人征收代履行費用的一種強制執行制度。代履行主要適用于該行政法義務屬于可以由他人代替履行的作為義務，例如排除障礙、強制拆除等。對于不能夠由他人替代的義務和不作為義務，特別是與人身有關的義務，不能適用代履行。“補種樹木”由他人代為履行可達相同目的且不為不能代替履行的義務，應屬代履行。《行政強制法》第十二條規定：“行政強制執行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；（四）排除妨礙、恢復原狀；（五）代履行；（六）其他強制執行方式。”《行政強制法》第十三條規定：“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。”可見，《行政強制法》規定的代履行僅是行政強制執行的方式之一，本身并不表明該行政強制執行方式的行使主體，代履行并不排斥由人民法院決定。

二、“林業主管部門代為補種”的不同解讀及其對執法活動產生的影響

從漢語語詞的字面意思解釋，“林業主管部門代為補種”可以有兩種含義，一種是林業主管部門自行決定代為補種樹木，即《行政強制法》第十三條規定的“由法律（《森林法》）設定”；一種是林業主管部門代替義務人補種樹木，誰來決定在所不問。《行政強制法》第五十條規定的“行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行”也清楚地表明，作出行政決定的行政機關可以充當代履行人，其法律效果與沒有利害關系的第三人充當代履行人并無什么不同。

《行政強制法》第三十四條規定：“行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。”該條中的“作出行政決定的機關”與“具有行政強制執行權的行政機關”應為同一行政主體。對盜伐、濫伐林木違法行為作出林業行政處罰，本來就是林業主管部門的法定職權，賦予林業主管部門代為補種的行政強制執行權，倒也在情理之中，這或許正是當初立法機關的本意。

倘若盜伐、濫伐林木違法行為的行政處罰主體只有林業主管部門，這樣的理解當然沒有什么不妥。但是,《森林法》第二十條規定森林公安機關“在國務院林業主管部門授權的范圍內，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的行政處罰權”。2013年12月5日國家林業局出臺的《關于森林公安機關辦理林業行政案件有關問題的通知》（林安發〔2013〕206號）又重申“森林公安局（分局）、森林警察（公安）大隊辦理《中華人民共和國森林法》第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的林業行政案件”，應以自己的名義作出處罰決定。假如“林業主管部門代為補種”的含義確乎是“林業主管部門決定代為補種樹木”，森林公安機關以自己的名義查處盜伐、濫伐林木林業行政案件，違法者拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，林業主管部門代為補種似乎師出無名。

三、“林業主管部門代為補種”的適用

《行政強制法》第五十三條規定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”無論“林業主管部門代為補種”的含義為上述解讀中的哪一種，森林公安機關均無代履行的行政強制執行權。因此，森林公安機關以自己的名義辦理《森林法》規定的盜伐、濫伐林木林業行政案件，違法者拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定，且沒有申請行政復議、提起行政訴訟的，森林公安機關應當自行政處罰決定履行期限、申請行政復議的期限、提起行政訴訟的期限均屆滿之日起三個月內，依照《行政強制法》的相關規定申請人民法院強制執行；違法者申請行政復議，行政復議機關維持行政處罰決定但違法者未提起行政訴訟的，森林公安機關應當自提起行政訴訟的期限屆滿之日起三個月內，依照《行政強制法》的相關規定申請人民法院強制執行；違法者提起行政訴訟，人民法院維持行政處罰決定的，森林公安機關應根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，申請人民法院強制執行。人民法院裁定準予強制執行的，應委托林業主管部門代為補種樹木。

《中華人民共和國立法法》（下稱《立法法》）第四十五條第二款規定：“法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：（一）法律的規定需要進一步明確具體含義的……”鑒于“林業主管部門代為補種”含義不明，對以林業主管部門的名義查處《森林法》規定的盜伐、濫伐林木林業行政案件“代為補種”如何執行產生較大影響，根據《立法法》第四十六條的規定，應層報國務院或省級人民代表大會常務委員會，就“林業主管部門代為補種”的含義向全國人民代表大會常務委員會提出立法解釋要求。

若其含義是“林業主管部門決定代為補種樹木”，則應根據《行政強制法》第五十一條的規定實施代為補種樹木，即：（一）代為補種樹木前送達決定書，代為補種樹木決定書應當載明違法者的姓名或者名稱、地址，代為補種樹木的理由和依據、方式和時間、標的、費用預算以及代為補種人；（二）代為補種樹木三日前，催告違法者補種樹木，違法者補種的，停止代為補種；（三）代為補種樹木時，作出決定的林業主管部門應當派員到場監督；（四）代為補種樹木完畢，林業主管部門到場監督的工作人員、代為補種人和違法者或者見證人應當在執行文書上簽名或者蓋章。代為補種樹木的費用按照成本合理確定，由違法者承擔。

若其含義為“林業主管部門代替義務人補種樹木，誰來決定在所不問”，在無法律明確規定林業主管部門有權決定代為補種樹木之前，則同前述森林公安機關申請人民法院非訴執行和訴訟執行。

（作者單位山西省森林公安局太行山分局）

（編輯趙文清）