淺析違法醫療廣告成因及應對策略

□ 劉偉 LIU Wei

醫療廣告，是指利用各種媒介或者形式直接或間接介紹醫療機構或醫療服務的廣告[1]。隨著醫療服務市場競爭的不斷加劇及廣告業的迅猛發展，醫療廣告的刊播載體日趨多樣化，既有廣播電視、報刊雜志等傳統新聞媒體，也有互聯網等新興媒介，以及派發、郵寄的印刷品廣告和張貼的戶外醫療廣告。與此同時，違法醫療廣告日益增多，誤導、欺騙了公眾，侵害了群眾的合法權益，已成為社會關注和群眾投訴的熱點問題。如何有效地治理違法醫療廣告，已成為刻不容緩的話題。

醫療廣告的現狀

1.結合2014年某省醫療廣告整治情況上看，一方面違法醫療廣告現象仍然突出。對省內主流媒體發布的醫療廣告及網絡、戶外、街頭發放的醫療廣告進行監測，共監測到132家醫療機構及92家非醫療機構發布醫療廣告3414條（次），其中817條（次）合格，合格率為23.93%，2597條（次）涉嫌違規，違規發布率為76.07%。涉嫌違規的醫療廣告中，無醫療廣告審查證明發布醫療廣告1000條（次），篡改醫療廣告審查證明發布醫療廣告1597條(次)。另一方面整治違法醫療廣告力度不斷加大。各地把查處違法醫療廣告納入醫療服務市場整頓一并實施，以密切部門配合、加強醫療廣告監測、加大違法醫療廣告查處、強化宣傳教育等多種形式，多措并舉開展違法醫療廣告整治，對違法發布醫療廣告的機構按照《醫療廣告管理辦法》予以處理，并以此為線索，加強醫療執業行為的監督檢查，嚴肅查處無證行醫、超范圍行醫、使用非衛生技術人員行醫等各類違法行醫行為。

2.從違法醫療廣告的表現形式上看，其內容雖各不相同，但本質有共同之處，不論是未取得醫療廣告審查證明發布醫療廣告，或是篡改醫療廣告審查證明發布醫療廣告，其主要表現均是不尊重客觀事實、違反醫學科學原理，不負責任地吹噓、宣傳、夸大醫療效果，使廣告內容名不副實。一是使用絕對化語言，“規模最大、醫療專家最多、醫療水平最高、服務質量最優、醫療設備最先進”等詞常常充斥其中，還有在一些治療乙肝、白癜風、精神病等疑難雜癥的廣告中，常常使用“根治”、“無任何副作用”、“永不復發”等語句，誤導患者。二是以企業形象、新聞報道、人物專訪、醫療講座、義診等形式變相發布廣告，使用醫生或者患者的名義“現身說法”，一味吹噓、夸大診療效果，以騙取患者的信任。三是宣傳治愈率、有效率，通過故意宣傳某些能夠引人誤解的專業術語或數據，給人造成錯覺，并以此做出錯誤的判斷。四是使用一些高科技術語，如“第七代AMP快速生化檢測儀三分鐘內檢測上萬種病毒”，以及“基因”、“納米”等等，為虛假醫療廣告披上偽科學的外衣，并以“無效退款”、“保險公司承保”、“一個療程無效，終身免費治療”等引誘患者就醫。

3.違法醫療廣告危害嚴重，從眼前看受害的是患者，從長遠看是損害整個醫療服務市場，阻礙醫學科學的健康發展，主要表現在一是欺騙患者，騙取錢財，延誤病情。不少患者由于聽信虛假宣傳，盲目擇醫，身心健康和生命財產安全都受到了嚴重的危害。二是違法醫療廣告粉飾了非法行醫人員，掩蓋了違法行醫事實。三是擾亂了醫療服務市場和廣告市場的秩序，造成相互間的惡性競爭，影響了衛生行業的形象，敗壞了社會風氣。

違法醫療廣告的成因

1.近年來，隨著我國醫藥衛生體制改革的不斷深入，民營資本大量流入醫療市場。但與公立醫療機構相比，民營醫療機構普遍存在社會知名度不高、群眾認知度低，占據的市場份額小等現狀，為追求利潤和生存，發布醫療廣告就成為其招攬病人的主要手段，在醫療廣告市場中占絕大多數。但這些民營醫療機構法律意識淡薄，為擴大市場占有率，一味追求經濟效益,千方百計地鉆法律的空子，甚至公然觸犯法律法規，篡改經衛生行政部門核準的醫療廣告審查證明內容，或者未取得醫療廣告審查證明就擅自發布醫療廣告，他們在宣傳時，主要針對那些久治不愈的慢性病、多發病，抓住患者長期受到疾病折磨而急于治愈等心理，大肆宣傳夸大療效，甚至利用名人明星的知名度，以專題報道、人物專訪、健康資訊等形式來博取患者的眼球，引起患者的注意，從而達到招攬患者的目的。上海市連續5年對主流媒體醫療廣告的監測也發現違法發布醫療廣告的機構主要集中在民營醫療機構[2]。

2.部分媒體自律性差。目前媒體參與市場競爭的程度越來越高，而廣告尤其是醫療廣告作為媒體經濟效益主要來源，導致一些新聞媒體為完成經營任務，盲目追求經濟利益，對廣告把關不嚴，遷就廣告主及廣告代理公司的不正當要求，放低廣告審查標準，有些廣告經營者和廣告發布者為了能拉到廣告業務，甚至迎合廣告主的要求，置法律法規有關規定于不顧，未經審批或不按審批內容植入大量的虛假內容，千方百計幫助其規避法律，在刊播醫療廣告時，“睜一只眼閉一只眼”，甚至根本不對廣告批準文號等有關證件進行審查，只要給錢，一切照刊照登，使得大量違法醫療廣告得以蒙混過關，一些廣告代理人甚至為醫療機構策劃設計制作違法醫療廣告，使得違法醫療廣告屢禁不止。

3.廣告市場監管不力。由于醫療廣告是多重管理，技術審查在衛生行政部門，發布廣告在新聞媒體，監管主體在工商行政部門，涉及工商、廣電、新聞出版、宣傳、衛生等多個相關職能部門，一個環節跟不上，就會出現問題。目前的多部門監管體系對充分發揮各方面共同參與監管的作用不夠，未能形成最強合力，難以完全監管到位。按照《醫療廣告管理辦法》的規定，醫療廣告證明由衛生行政部門審查出具，由工商部門監管，應該說分工明確。但在現實醫療廣告發布的過程中，衛生部門審查出具《醫療廣告證明》的環節很嚴格，到媒體實際刊登刊播時卻靈活多變，花樣百出，有些媒體甚至根本就不要求醫療機構提供《醫療廣告審查證明》一樣照播照登，衛生行政部門因為對媒體沒有監督處罰權管不了，而由于醫療廣告的特殊性，以及媒體的強勢地位，工商部門的監管也顯得比較乏力。

4.一些患者醫學知識匱乏，識別違法醫療廣告的能力較低，自我保護意識不強，加之對醫療機構的了解不多，醫療廣告成為他們獲取醫療信息的主要途徑。目前發布的違法醫療廣告，正是抓住了患者求醫治病心切這一心理，大肆宣傳診療效果和治愈率，有很大的誘惑力和欺騙性，且相當一部分廣告是針對疑難雜癥的，在當前醫療技術水平下，并沒有很好的治療方法或很容易復發，患者在正規醫療機構得不到有效地診治，往往“有病亂求醫”，最容易受到虛假醫療廣告的誤導而盲目就醫，特別是廣大農村地區的群眾和外來進城務工人員，再加上這一群體往往法律意識淡薄，在生命健康和財產權益受到侵害之后，也無相應的維權意識，成為了違法醫療廣告滋生的土壤。

5.法律、法規滯后和不完善。目前醫療廣告監管的法律法規，分散于《廣告法》、《反不正當競爭法》、《醫療廣告管理辦法》以及其他法律法規中，且對于執法主體的規定、違法行為的認定以及相關責任的界定尚未明確，法律體系尚不完善。現行衛生行政部門監管醫療廣告的法規只有《醫療廣告管理辦法》適用。該辦法規定，對未取得《醫療廣告審查證明》擅自發布醫療廣告的責令立即改正，給予警告處罰，無行政罰款條款，行政處罰力度輕，對當事人制約力差，警示作用不強[3]。對未取得醫療機構執業許可證發布醫療廣告的，按非法行醫處罰沒有法律依據和程序。且該辦法在無明確的上位法法律依據的情況下，以規章的形式設定醫療廣告審查的行政許可項目，超越法定權限設定責令停業整頓、吊銷有關診療科目、吊銷醫療機構執業許可證三類行政處罰，存在行政敗訴風險[4]，其法律適用自頒布之日起就一直存在較大爭議，有待討論修訂。

應對策略

違法醫療廣告言過其實、混淆概念、誤導患者，影響了社會對醫療機構的信任度，也損害了醫療行業的形象，社會深惡痛絕。從根本上杜絕違法醫療廣告，應從以下幾個方面入手。

1.強化對醫療機構的監管，嚴查違法行醫行為。衛生部門要發揮職能作用，加強對各類醫療機構，尤其是民營醫院、門診部、個體診所的日常監管，將醫療機構發布醫療廣告行為與醫療機構日常監督、校驗等行政監管措施有效結合，以違法醫療廣告為線索，加強對醫療機構的監督檢查，對無證行醫、超核準范圍從事診療活動、使用非衛生技術人員行醫的，要堅決予以查處，同時把發布醫療廣告行為納入“不良執業行為記分管理制度”，作為執業校驗的一項重要指標。同時積極引導醫療機構加強依法執業教育，進一步提高行業自律意識，正確發布醫療信息，樹立良好的社會形象，維護良好的醫療服務秩序。

2.著力推進廣告發布行業自律。充分發揮廣告行業自律組織的作用，強化行業內部監督管理，將行業內部管理制度法律化、標準化，以達到規范廣告發布的目的。一是嚴格廣告審查制度是媒體行業自律的保證。要教育廣告審查員應當從社會責任感和職業道德的高度出發，嚴格履行審查義務，把好廣告審查關，從源頭杜絕虛假和違法廣告。二是廣告經營者、廣告發布者要自覺遵守法律法規的規定，嚴格按照相關證明文件，核實醫療廣告內容，對內容不實或者證明文件不全的醫療廣告，廣告經營者不得提供設計、制作、代理服務。三是嚴格按照《廣告法》和《醫療廣告管理辦法》的規定發布醫療廣告，拒絕廣告主任何違法、違規要求。四是建立嚴格的內部管理制度，明確廣告審查部門的責任。出現刊登、播發虛假違法醫療廣告的情況，應當堅決追究相關部門負責人和直接責任人的責任，并給予嚴厲的經濟處罰和行政處理。

3.加大醫療廣告監管，確保履職到位。加強對醫療廣告市場的監督管理，是廣告業健康發展的內在要求，也是衛生、工商、廣電、宣傳等行政管理部門的職責所在。而醫療廣告的發布是廣告主、廣告經營者、廣告發布者三者的聯合行為，三者互惠互利，對任何一方監管的缺位，都難以從根本上根治違法醫療廣告，必須嚴格履職，齊抓共管，綜合整治。一是建立部門聯動機制，加強各相關部門的聯系和協作，完善部門聯席會議制度，不定期通報廣告市場監管中的動態信息，及時研究落實解決醫療廣告中重點難點問題的措施，做好醫療廣告事前審批和事后監督的有效銜接，形成齊抓共管的工作機制。二是健全完善醫療廣告監測、通報、查處等工作制度，加強對媒體發布醫療廣告的全程監測，及時掌握違法醫療廣告的發布情況。三是把好醫療廣告事前審查準入關和事后監督執法關，切實做到違法必查，執法必嚴，違法必究，依法嚴肅查處違法醫療廣告。四是進一步完善工作責任制考核，把醫療廣告整治查處與監管人員的工作考核掛鉤，違法醫療廣告居高不下、查處不力的，要嚴肅追究有關人員的行政責任。

4.普及法律和醫學基本常識，面向社會加強廣告法律法規宣傳，及時向社會發布違法醫療廣告警示信息，集中曝光典型違法案例，提高群眾的自我保護意識和對違法醫療廣告的辨別能力，同時也要克服“病急亂投醫”的心理，引導人民群眾正確擇醫，不要輕信虛假違法醫療廣告，形成全社會對違法醫療廣告共同譴責、抵制、打擊的良好氛圍。同時暢通投訴舉報途徑，加強社會監督，強化群眾的維權意識，當自身健康權益受到損害的時候，要敢于拿起法律武器，積極向有關部門投訴，維護自身的合法權益。

5.修訂現行監管醫療廣告相關法律法規，增強可操作性，從法律的高度增加對廣告主、廣告經營者、廣告發布者的行政處罰種類和額度。如修訂《廣告法》，進一步明確對醫療廣告市場負有監管職能的各行政管理部門的職責、任務和權限，強化各部門的溝通和配合。《醫療廣告管理辦法》應補充完善罰款、沒收違法所得等罰種，加大處罰力度，提升違法成本，以強化執法效果。鑒于目前醫療廣告絕大多數均存在違法違規現象，筆者建議必要時以立法形式取消公眾媒體的醫療廣告，僅能在醫學專業雜志上進行宣傳，從源頭上徹底杜絕違法醫療廣告泛濫的局面。

1 中華人民共和國國家工商行政管理總局.中華人民共和國衛生部令第26號.醫療廣告管理辦法[Z]．2006

2 朱亞捷，曹曉紅，畢宏達.《醫療廣告管理辦法》在醫療廣告監管中的作用[J].醫院管理論壇，2011,28(9):58-59

3 高輝，趙強，劉瑞杰.違法醫療廣告監督管理現狀及對策[J].中國公共衛生管理，2014,30(5):726-727

4 張強，時福禮，陳娟.對一起違法發布醫療廣告行政處罰案的分析及思考[J].中國衛生監督雜志，2010,17(3):284-287