城市土地利用轉型的路徑選擇

李菁+馮銀靜+夏冀

1 引言

有數據顯示，截至2011年，上海共有建設用地2961平方公里，根據現有城市規劃指標，上海截至2020年的建設用地指標為2981平方公里，即未來近10年時間內，上海可新增建設用地不足121平方公里；廣東番禺2010年的建設用地指標2004年就已經用完，2020年的指標現在已經用了九成。同時，我國大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米。從1980年到2005年，在我國經濟快速發展、城市化急劇擴張的時期，經濟每增長1%，會占用農地30萬畝左右。與日本快速發展時期比較，我國GDP每增長1%，對土地的占用量約日本的8倍，表明我國城市土地利用低效粗放。下一階段注重城鎮化發展的質量，不斷提高土地利用效率是關鍵，因而必須改變現有的城市土地利用形態和方式，積極推動城市土地利用的轉型。

城市土地利用轉型是指土地利用形態或方式在時序上的變化，它通常與經濟和社會發展階段的轉型相對應。我國城市土地市場既包括增量土地市場，又包括存量土地市場，在保護耕地的前提下，增量土地市場必然要受到限制。因此應充分整頓、完善和培育存量土地市場。當前，我國正在大力倡導土地節約集約利用，這是由我國基本的土地國情國策和嚴峻的土地利用現實所決定的。城鎮化發展應是其“速度”和“質量”兩方面的協調與統一。1997-2005年間全國因建設占用所致耕地減少量達到183.11×104hm2，占期間耕地減少總量的15.65%，而這當中城鎮建設又占了較大比重。土地資源的剛性約束，發展和建設必須用地，兩難境地之間的無奈選擇和必然選擇，就是在城市更新中實現城市化，城市化的順利完成必須借助于城市更新。

綜上所述，學者們雖然都一致認為：中國的城鎮化必須注重城市土地利用質量的提高，粗放低效的土地資源利用會帶來極其嚴重的后果，中國的城市土地利用應從增量土地利用向存量土地利用轉型，并逐步集約。但極少有學者針對從城市土地利用轉型內在機理的角度進行深入挖掘和分析，也未能探究具體的轉型思路及路徑。本文從城市土地利用轉型的阻力切入，進一步探討其動力、條件及方式的理論基礎，并以廣州市的“三舊改造”為例進行實證分析。

2 城市土地利用轉型的阻力

由于我國實行城鄉二元土地管理制度，即城市土地屬于國有，地方政府享有建設用地的處置權、出讓權和收益權，是城市土地利用轉型的促進者和實施者，其在城市土地利用轉型中占據著非常重要的地位，在加快城市土地利用轉型過程中所起的作用至關重要。改革開放以來，我國地方政府的角色經歷了兩次大的轉換，即向發展型政府和創業型政府的轉變，這兩次大的轉換對城市土地利用空間結構演化有著深遠的影響。政府對城市土地利用空間結構的影響主要表現為：通過制定相關政策促進城市內部土地利用空間結構的優化調整。城市政府本應當代表整個城市的公共利益，維護城市整體的公眾福利，居于超脫的公共管理地位，公共選擇理論認為，市場經濟條件下的“經濟人”假設同樣適用于政治領域，政府以及政府官員在經濟社會活動和市場交易過程中同樣也反映出“經濟人”的某些特征，也具有自身的利益目標，或者說政府自身利益本身也是一個復雜的目標函數。在面對城市土地利用轉型時，政府的效用函數至少應包括以下三個變量：土地供給量、供地成本以及上級政府考核。理由如下：

第一，城市的經濟發展需要建設用地，保障糧食安全需要耕地，當一個城市的土地可供給量可以滿足建設用地的需求，不需要占用耕地，即二者之間不存在矛盾時，政府更偏向于現有的土地利用方式。

第二，政府的財政收入是固定的，新制度經濟學認為，國家是追求利益最大化的“經濟人”，具有福利最大化或效用最大化傾向。所以對于城市政府而言，在同等條件下，更偏好于花費更少的成本來獲取同樣數量的土地。

第三，政府行為最重要取決于領導者的偏好，而領導者的偏好又取決于我國的政府考核制度，只有當政府行為所造成的影響能夠很好的滿足上級政府的考核時，才會贏得領導者的偏好。

綜上所述，我們構建政府的效用函數：U=f（S，C，P），并且效用函數關于每個變量都是增的凹函數，其中，S，C，P分別表示城市建設用地的供給量，供地成本和上級政府的考核。

2.1 城市建設用地的供給量

土地的供給分為土地自然供給和土地經濟供給，土地的經濟供給只能在土地的自然供給范圍內變動。快速城市化的進程，使建設用地的需求量急劇上升。建設用地的供給量不僅與土地的自然供給量有關，也與土地的經濟供給量有關，假設一個城市的自然供給量是固定的，當城市建設用地可供給量越多，政府的效用值就越高。當一個城市的建設用地可供給量越少，政府的效用值越低。

2.2 供地成本

供地有兩種方式，一種是農用地轉非農用地，一種是城市土地內部挖潛。農用地征收轉為非農用地指的是城市郊區的農民集體所有土地通過被政府征收的方式變為國有土地。城市土地內部挖潛指的是盤活城市存量用地，挖掘由于城市土地利用不集約、不合理，而存在土地可供量可能增加的潛力，主要是對城市內部利用不合理的土地進行改造，如城中村改造、舊廠改造等。供地的邊際成本是指增加單位面積的土地所需花費的成本，對比而言，農轉非的邊際成本低于城市挖潛的邊際成本。

本文討論其邊際成本時，假定各種途徑在已有的不同規模時均已達到相應的最大產出量，如果要進一步增加這些途徑的供地量，必須依靠繼續投入來增大規模，即此處的邊際成本概念均為長期邊際成本。

由于上述城市內部挖潛和農用地轉為非農用地的邊際成本計算具有相似特征，故現僅以城市內部挖潛的邊際成本計算為例來說明邊際成本的估算方法。設為城市內部挖潛L所需花費的總費用為C，且兩者之間存在函數關系C=f（L），如圖1所示，則城市內部挖潛邊際成本MC挖=△C/△L，如圖2所示。

城市內部挖潛邊際成本C包括征地拆遷成本C1、土地平整費用C2，城市居民生活保障成本C3，城市原供地量為L0，進行內部挖潛后的供地量為L1，農用地轉非農用地邊際成本C包括土地補償費C1、安置補助費C2、青苗附著物補助費C3，進行農轉非后的供地量為L2。我國法律規定土地補償費按土地原用途進行補償，所以C1+C2+C3>C1+C2+C3，則供地邊際成本如圖3所示。

根據曲線C=f（L）的上述特征可以知道，城市內部挖潛邊際成本曲線在挖潛達到規模效益之前應該呈下降型，并隨后達到一個最低點；隨著內部挖潛潛力的挖掘，挖潛難度逐步提高，其邊際成本也增大，此時曲線呈上升型。城市內部挖潛邊際成本曲線如圖2所示。

在圖3中，供地量不斷變化，在任何一點，MC挖>MC轉。綜上所述，農用地轉為非農用地的政府效用高于城市內部挖潛的政府效用，所以，同等條件下，政府更偏愛前一種供地方式。

2.3 上級政府的考核

轉型時期，隨著放權讓利和分灶吃飯財政體制的實施，地方政府在擁有較大資源配置權力的同時，也成為了追求經濟利益最大化的政治組織。政府角色的轉變使得城市土地利用的規模、結構與方向都發生了劇烈的變化。

自20世紀80年代以來，我國政府績效考核經歷了由目標責任制向效能建設和全面績效管理的轉變，但是目前絕大部分地方政府的績效考核機制仍然相對落后，主要體現在政府考核指標體系側重于對行政效率和GDP總量的考核，效益性和公平性指標涉及較少。

政府績效考核作為政府行為的指揮棒，很大程度上決定政府行政的行為方式和結果，考核指標反映在城市建設當中，則表現為政府傾向于擴張城市范圍和建設新城，舊城改造等城市土地利用方式不成為政府城市土地利用和規劃的首選。

以上三個影響政府效用函數的因素成為了城市土地利用轉型的主要阻力。但課題組于2013年7月對廣州進行調研，發現廣州市政府已開始進行“三舊改造”，把城市升級的重點轉向了城市存量用地的改造和挖潛上，邁出了城市土地利用轉型的重要一步。

3 廣州市的土地利用轉型路徑

3.1 廣州市土地利用轉型的動力

3.1.1 土地供給量小，用地矛盾突出

截至2010年，廣東的閑置土地有幾十萬畝，低效利用土地大約有200萬畝。到2020年，廣州市平均每年新增建設用地的指標僅為12.3平方公里，而近幾年每年實際經批準新增建設用地達27.5平方公里，每年用地缺口都在15平方公里左右。按照廣州市前10年的新增用地速度（年均新增38平方公里），2015年前就無地可用，2025年前后將突破生態用地的警戒線。人多地少的用地矛盾日益突出，土地資源的稀缺性日益顯現。

在當前經濟高速發展造成用地壓力的條件下，通過“農轉非”的方式獲得新增城市土地已不適應廣州市的市情，要想獲得可持續發展，必須利用存量土地，考慮城市土地利用轉型。

3.1.2 政府考核機制的轉變

2012年，廣州市政府印發了《廣州市政府績效管理試點工作實施方案》，在全市3個區、縣級市和8個市政府工作部門開展試點工作，以試點的蘿崗區為例，在《廣州市蘿崗區政府績效管理試點工作實施方案》中，明確把中央、省、市重大決策部署落實情況，區委、區政府（廣州開發區管委會）重點工作任務完成情況，社會關注熱點問題處理情況以及服務社會、改善民生工作情況、“一票否決”事項、走新型城市化發展“1+15”系列政策各項工作作為考評重點，并且強化對結構優化、民生改善、資源節約、環境保護、基本公共服務、依法行政和社會管理等方面工作情況的綜合評價考核。我國地方政府逐漸全面正確地認識到了績效管理的重要性和必要性，由片面的發展目標的考核轉向全面績效目標的考核成為了當前不可逆轉的趨勢。

3.1.3 產業結構升級的需求

產業結構是城市土地利用轉型的又一大動力。近些年來，我國一直強調產業轉型和升級，珠三角地區提出了“騰籠換鳥”相關政策，旨在提高第三產業在城市經濟發展中的比重。第三產業在經濟中所占比重較低，城市用地較少是目前各個城市的共同特征，產業結構的調整在很大程度上也影響著城市土地利用轉型。第三產業的發展與城市人口緊密相聯，往往需要在城市的中心地段進行用地和建設，盲目擴大城市范圍建設新城，并不能保障第三產業的發展獲得良好的城市用地支持。因此，產業轉型升級和第三產業的蓬勃發展會倒逼城市進行土地利用轉型，城市需要主動對城市用地進行合理規劃，綜合考慮城市內部挖潛和“農轉非”獲得的存量增量土地，以適應城市和經濟的發展。

以上三方面弱化了城市土地利用轉型的阻力，為廣州市土地利用轉型創造了動力，使得廣州市政府逐步把目光轉向了存量土地的挖潛。

3.2 廣州市土地利用轉型的條件

3.2.1 政府行為意識的推動

在廣州市的土地利用轉型中，政府行為起到了至關重要的作用，課題組于2013年7月對廣州進行調研發現，廣州市政府已逐步意識到城鎮化建設與新增用地短缺之間的矛盾。改革開放以來，廣東經濟社會發展取得了巨大的成就，國內生產總值年均增長13.7%，2007年達到30673億元，占全國經濟總量的1/8。但經濟發展的同時，消耗了大量的土地資源。廣東省土地后備資源不足，國土面積僅占全國的1.87%，到2007年底，全省人均耕地面積只有0.45畝，遠遠低于聯合國糧農組織規定的人均耕地0.8畝的警戒線。2008年3月，溫總理在參加十一屆全國人大第一次會議廣東代表團審議政府工作報告時提出，希望廣東被作為集約節約用地試點示范省（《廣東省建設節約集約用地試點示范省工作方案》）。在這樣的背景下，廣東省政府于2010年成立“三舊改造”辦公室，發布多項政策，在資金等多方面支持“三舊改造”工作的推行。

3.2.2 城市綜合實力

第一，經濟實力。改革開放以來，廣東經濟社會發展取得巨大的成就，廣州地區生產總值由1978年的43.09億元提高到2010年的10604.48億元，按可比價格計算，2010年地區生產總值比1978年增長65倍多，年均增長14%。第二，財政收入。伴隨著經濟總量的突飛猛進，廣州市財政收入也呈現大幅增長的態勢。2010年，廣州市地方一般預算財政收入為872.65億元，約占全省的五分之一，比1978年的13.65億元翻6番。第三，城市布局的優化。廣州積極實施“南拓、北優、東進、西聯、中調”城市發展戰略，基本完成了城市空間布局與基礎設施的戰略性調整，城市布局得到進一步的優化。第四，生態環境的改善。廣州致力于為城市發展提供可持續的區域性生態保障，維護和培育森林生態系統、加強自然保護區和人文景觀資源保護、培育城市組團生態隔離帶、切實控制水體和空氣污染。2010年，廣州入選全國“十大幸福城市”，市民的幸福感、歸屬感大大增強。

3.2.3 亞運會建設的契機

2010年11月12日至27日在廣州舉辦的第16屆亞運會直接帶動廣州城市的大規模建設，城市基礎設施水平提前20-50年，為廣州市的“三舊改造”帶來了歷史性的契機。在亞運會的強有力推動下，廣州市全面提升城市的軟硬件設施水平，許多新城區和重點大型建筑的提速建成，為廣州市的土地利用轉型提供了切入點和突破點，“三舊改造”成為廣州市形象改造的重要一步。在亞運會召開前，廣州市把琶洲、獵德、冼村、林和村、楊箕村、小新塘、棠下村、蕭崗村、三元里村等9個城中村的清拆工作列為2010年的工作重點，這是廣州市結合亞運會規劃的重點區域所采取的重點突破。從此，廣州市“三舊改造”的工作全面鋪開。

3.3 廣州市土地利用轉型的方式

3.3.1實施“三舊改造”

廣州市土地利用的主要的轉型方式是實施“三舊改造”。

“三舊改造”是城市發展到一定階段，在土地集約化發展的要求下，針對“舊城鎮”、“舊廠房”和“舊村莊”的改造，主要是存量建設用地的再開發利用。其范圍主要包括：城市市區“退二進三”產業用地；城鄉規劃確定不再作為工業用途的廠房（廠區）用地；國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業的原廠房用地；不符合安全生產和環保要求的廠房用地；布局散亂、條件落后，規劃確定改造的城鎮和村莊；列入“萬村土地整治”示范工程的村莊等。

廣州市“三舊改造”分為全面改造（再開發型）與綜合整治（非開發型）兩大類型和全面改建（重建）、整建提升、功能更新、環境整治、生態功能維護五種改造方式。如表1所示。

3.3.2發布政策推動

廣州市政府不斷探索完善“三舊改造”激勵機制，推動和深化以“三舊改造”專項規劃實施、土地公開市場建設和土地交易程序規范、土地產權制度、利益共享機制等為主要內容的政策，有效調動各方實施改造的積極性，吸引社會力量支持和參與改造。在土地利用轉型過程中，廣州市政府發布了多個政策文件。當發現運行中出現問題，即對相關工作進行調整，及時發布政策指導工作順利進行。

比如，為了解決通過賣地融資的改造模式如何控制成本問題，廣州市“三舊改造”辦公室專門制定《城中村改造復建成本標準指引》，其目的就是讓城中村改造成本有章可循，防止漫天要價導致賣地融資時推高地價。

3.3.3 保證規劃先行

廣州市于2010年1月開始組織全市“三舊改造”規劃編制工作，考慮到全市三舊資源量大面廣、分布零散，且舊廠、舊城和舊村各自改造政策導向不同等實際，主要采取“1+3+N”的規劃編制體系：即總體的 “三舊改造”規劃綱要下面，還有三個舊城、舊廠和舊村的改造規劃，分別是《廣州市舊城更新改造規劃》、《廣州市城中村（舊村）改造規劃指引》和《廣州市舊廠房改造專項規劃》，具體項目的改造計劃再根據以上規劃進行編制。《廣州市土地整治規劃（2011-2015年）》圈定了廣州五年“三舊改造”重點區，天河龍洞、黃村，白云金沙街、同德街，番禺南村鎮、鐘村鎮等54個鎮街均被列入其中，改造規模高達9810公頃。到2015年，廣州除對13834公頃三舊用地進行改造外。還將建立土地整治規劃實施評價制度，確保土地整治規劃實施的質量和效果。

3.3.4 給予財政支持

為了解決“三舊改造”面臨的資金問題，廣州市政府通過公開方式引入市場參與主體推進城中村改造，豐富改造主體，并出臺加強“三舊改造”專項資金管理意見，規定“三舊改造”的土地出讓金專款專用，60%返還村集體，40%政府用來支持城市建設，平衡不同的改造項目。

對于一些市場主體不是很感興趣的歷史文化保護類項目，政府通過財政進行補貼。如東莞市政府常務會議審議通過了“三舊改造”產業類項目操作辦法，規定“三舊改造”產業類拆除項目最高補助80元/平方米，新建項目最高補助100元/平方米。

4 結語

城市土地利用轉型是城市化加速推進與土地資源緊缺矛盾下的必由之路，能夠有效提高城鎮化質量。廣州市的城市土地利用轉型的推行不僅與建設用地的供給量、城市自身的經濟發展條件有關，也與政府的行為意識相關，它是在中央和廣州市政府的共同推動下實施的被動轉型，提高了廣州市土地利用的效率，對廣州市的可持續發展具有重要意義。在國家大力推行節約集約用地的背景下，各地政府作為城市土地利用轉型的實施者和促進者，應選準時機，抓住機遇，完善自身條件，在合適的時機選擇合適的方式，做好規劃，推動城市土地利用轉型。

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作者簡介：

李菁，華中科技大學公共管理學院副教授，研究方向為城市土地利用管理，土地制度與政策。

馮銀靜，華中科技大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為城市土地利用管理，土地金融。

夏冀，中國人民大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為政府治理與領導。

基金項目：

華中科技大學自主創新研究基金（人文社科2013WT014）；國家自然科學基金青年項目（編號：71103068）；武漢市科協國家級科技思想庫建設調研課題（WHKX201401）。