淺談歐洲可再生能源發(fā)電的激勵(lì)政策

段乃夫，王曉虎

（1.國(guó)網(wǎng)新疆電力公司計(jì)量中心，新疆烏魯木齊830014；2.中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)江蘇省電力設(shè)計(jì)院有限公司，江蘇南京211102）

隨著歐洲對(duì)化石能源的依賴(lài)性不斷增加，國(guó)際能源背景和對(duì)環(huán)境的擔(dān)憂(yōu)已經(jīng)促使歐盟委員會(huì)推進(jìn)可再生能源的發(fā)展。在可再生能源的發(fā)展及其注入電力系統(tǒng)方面，激勵(lì)政策是主要手段。其實(shí)，歐盟成員國(guó)2011年集體通過(guò)了一個(gè)關(guān)于促進(jìn)電力市場(chǎng)內(nèi)可再生能源發(fā)電的2001／77／CE，該指令確定了可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，即到2010年可再生能源發(fā)電量達(dá)到總發(fā)電量的21%。2008年1月，一個(gè)新的“氣候-能源一攬子工程”又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了這一指令，并且明確了到2020年關(guān)于能源效率、降低排放和可再生能源發(fā)展的一個(gè)新目標(biāo)。

1 激勵(lì)政策

可再生能源發(fā)電的大力發(fā)展，要依靠政府建立非常廣泛地支持機(jī)制。由于種種原因，如今這些技術(shù)超越了電力市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)條件，還不能實(shí)現(xiàn)自行發(fā)展。對(duì)于傳統(tǒng)能源相關(guān)的外部環(huán)境考慮的不充分、分布式發(fā)電缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、新能源發(fā)電功率不可調(diào)控或者間歇性發(fā)電等問(wèn)題的存在，使得電力市場(chǎng)的參與者在經(jīng)濟(jì)規(guī)劃上會(huì)選擇更成熟的技術(shù)。因此，為了可再生能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展，實(shí)施支持性政策是非常有必要的。

在可再生能源的支持性政策中，比較經(jīng)典的分類(lèi)方法有：直接激勵(lì)和間接激勵(lì)（對(duì)投資的援助和征收CO2稅）、法定方法和自愿方法（發(fā)電配額和自愿協(xié)議）、價(jià)格手段和數(shù)量手段。而數(shù)量手段分為固定可再生能源每千瓦時(shí)的購(gòu)買(mǎi)價(jià)與強(qiáng)制性規(guī)定發(fā)電量。第一類(lèi)有擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)或補(bǔ)貼機(jī)制；第二類(lèi)有招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)綠色證書(shū)機(jī)制。這兩類(lèi)方法旨在推動(dòng)可再生能源的發(fā)展，但是又對(duì)立于間接稅的方式，如對(duì)這些相同行業(yè)的投資采取稅收抵免或減稅等。在歐洲，支持發(fā)展可再生能源發(fā)電所采用的激勵(lì)政策屬于這兩類(lèi)的有：

（1）價(jià)格手段：擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)和補(bǔ)貼，被德國(guó)、法國(guó)和西班牙采用。

（2）數(shù)量手段：可交換配額的機(jī)制，在英國(guó)、比利時(shí)、意大利和瑞典使用；在愛(ài)爾蘭和法國(guó)，還將招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式作為其他的補(bǔ)充機(jī)制。

2 價(jià)格手段

擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)方式及其差額（補(bǔ)貼）構(gòu)成了歐洲大部分國(guó)家的可再生能源的援助機(jī)制，它們也可能當(dāng)作其他機(jī)制的補(bǔ)充，比如在法國(guó)，擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)是支持可再生能源發(fā)電的主要手段，但是招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式在一些情況下也在繼續(xù)使用（如海上風(fēng)電），地方政府的投資補(bǔ)貼作為補(bǔ)充機(jī)制。擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)方式也招致了批評(píng)，原因歸咎于它們將成本交給了用戶(hù)，也在市場(chǎng)參與者和市場(chǎng)交易中帶來(lái)了畸形競(jìng)爭(zhēng)。但是，在促進(jìn)新興技術(shù)發(fā)展上它們比較有效。

2.1 擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)

擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)機(jī)制的原理是，強(qiáng)制性地規(guī)定配電商收購(gòu)在其他供電區(qū)域內(nèi)的可再生能源發(fā)電商生產(chǎn)出的電能，購(gòu)買(mǎi)價(jià)是由政府規(guī)定的固定價(jià)格，并保證在某特定時(shí)間內(nèi)有效（通常為15年）。

擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)方式相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)，也表現(xiàn)了易于區(qū)分不同新技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)，因此相比于更成熟的技術(shù)，例如風(fēng)電，它能夠促進(jìn)新興技術(shù)的發(fā)展。

在德國(guó)、丹麥、西班牙，還有最近在法國(guó)，都是選擇擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)方式來(lái)支持風(fēng)能發(fā)電，從安裝容量和行業(yè)規(guī)劃的角度來(lái)看，都獲得了很好的收益。

這種機(jī)制的功效在于它提供給投資者的投資回報(bào)前景良好，并且由于項(xiàng)目操作員問(wèn)題招致的風(fēng)險(xiǎn)小；有了保障的購(gòu)買(mǎi)價(jià)就沒(méi)有了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橘?gòu)買(mǎi)的義務(wù)和項(xiàng)目的收益主要取決于擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)的水平和投資者管理其成本的能力。

可再生能源發(fā)電商生產(chǎn)的電能所要求的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)格更高，這對(duì)于電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商來(lái)說(shuō)多了一個(gè)附加的成本。這個(gè)附加成本由地方政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)嫁到電費(fèi)的稅收上（在法國(guó)分?jǐn)偟诫娏卜?wù)費(fèi)上），或者較少的部分被轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上。

在所有擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)機(jī)制的改進(jìn)中，西班牙采用的補(bǔ)貼方式比較有意義，因?yàn)樗鼘?duì)發(fā)電商與電力系統(tǒng)融為一體起到了強(qiáng)大的激勵(lì)作用。

2.2 補(bǔ)貼方式

補(bǔ)貼方式在西班牙得到應(yīng)用，它是擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)機(jī)制的一種改進(jìn)型，發(fā)電商將可再生能源電力在電力批發(fā)市場(chǎng)出售，并且可收到對(duì)應(yīng)于可再生能源特點(diǎn)的固定補(bǔ)貼——環(huán)境酬金。這個(gè)機(jī)制的意義在于鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電逐步進(jìn)入到電力市場(chǎng)。在擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)方式下，發(fā)電商的回報(bào)與電力市場(chǎng)的市價(jià)變化無(wú)關(guān)，但在補(bǔ)貼機(jī)制下，其部分回收則取決于市價(jià)的變化。

對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，由于市場(chǎng)價(jià)格是波動(dòng)的，補(bǔ)貼方式比擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)方式的不確定性更大。當(dāng)電力市場(chǎng)下降時(shí)，發(fā)電商回收的資金會(huì)下降。但是，只有在市場(chǎng)上出售的那部分才變化，支付的補(bǔ)貼完全保持不變。盡管比擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)機(jī)制的價(jià)格低，但是補(bǔ)貼方式的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性仍然保持充分。對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)降低便于獲得貸款，并且促進(jìn)了西班牙容量的強(qiáng)勁增長(zhǎng)。1999年，政府制訂了2011年9 000 MW的風(fēng)電裝機(jī)容量的目標(biāo)，雖然2000年的裝機(jī)容量還沒(méi)有超過(guò)800 MW，但在2005年就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)這一目的。

補(bǔ)貼方式是擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)的一種進(jìn)步，顯示出了漸進(jìn)式推進(jìn)可再生能源發(fā)電商融入電力市場(chǎng)的特點(diǎn)，同時(shí)保留了良好的可預(yù)測(cè)性和效率。西班牙的風(fēng)力發(fā)電得到迅猛的大規(guī)模發(fā)展證明了這一點(diǎn)。在這種方式下，這也解釋了為什么在西班牙公眾廣泛地愿意接受這些新能源。

3 數(shù)量手段

對(duì)比于價(jià)格方式，數(shù)量手段不再?gòu)?qiáng)制性規(guī)定購(gòu)買(mǎi)價(jià)，但是規(guī)定可再生能源的發(fā)電配額。擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)或補(bǔ)貼方式是以同樣的方式將利益分配給了所有的可再生能源發(fā)電商，而數(shù)量的方法在發(fā)電商引入了競(jìng)爭(zhēng)。正由于這個(gè)原因，理論上認(rèn)為這種方法更加有效。

可交換配額和綠色證書(shū)在幾個(gè)歐洲國(guó)家中得到應(yīng)用，特別是在英國(guó)和意大利。這些體驗(yàn)還是先進(jìn)的，但是總結(jié)前些年試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)可知，這種方式比擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)（或補(bǔ)貼）方式的效率更低，且成本并不便宜，甚至對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是更高的。目前仍保留對(duì)并不便宜，甚至對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是更高的。目前之所以仍被保留，是因?yàn)樗鼈兣c電力市場(chǎng)建立了聯(lián)系，并且在間歇性能源大量接入的前提下可作為一種候選項(xiàng)。

3.1 招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)

招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)顯示了數(shù)量手段的優(yōu)點(diǎn)，可以準(zhǔn)確定義可再生能源發(fā)電量（或安裝容量），而價(jià)值手段只是定義了購(gòu)買(mǎi)的最高價(jià)格，不能控制發(fā)電數(shù)量。因此，招標(biāo)方式可提供某些支持可再生能源政策的成本控制，而這一點(diǎn)在價(jià)格手段上是不確定的，因?yàn)槠浒l(fā)電量不可預(yù)知。

招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的其他優(yōu)點(diǎn)主要是，它可以迫使發(fā)電商最大程度地降低發(fā)電成本以保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并從購(gòu)買(mǎi)合同中獲得利益。招標(biāo)也能促進(jìn)優(yōu)先開(kāi)發(fā)降低成本的能源，并刺激技術(shù)進(jìn)展，可以讓地方政府以更低的成本達(dá)到較好的發(fā)電目標(biāo)。

實(shí)際上，基于招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)更容易形成對(duì)比。一般地，如果成本收到控制，對(duì)容量發(fā)展的影響將有很大的限制。對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，招標(biāo)方式的吸引力最小，是因?yàn)樵陧?xiàng)目的收益上缺乏可預(yù)測(cè)性；在競(jìng)爭(zhēng)中以賭博形式來(lái)分配補(bǔ)貼引來(lái)了不確定因素和額外的風(fēng)險(xiǎn)。而且，競(jìng)標(biāo)方式從邏輯上就極大壓縮了利潤(rùn)邊際，并且從項(xiàng)目得到的期望獲益率明顯低于采用擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)方式。出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和期望獲益之間的平衡是招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式的弱點(diǎn)，因此對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)不是有吸引力的方式。

然而這種機(jī)制對(duì)刺激特定行業(yè)的發(fā)展顯示了一定的有效性，如對(duì)丹麥的新興海上項(xiàng)目、更換或擴(kuò)增現(xiàn)有的陸上項(xiàng)目等有推動(dòng)作用。但是一般認(rèn)為，除非招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)是以其他激勵(lì)機(jī)制的補(bǔ)充方式出現(xiàn)，否則它不適合作為建立支持可再生能源政策的手段。

3.2 綠色證書(shū)與可交易配額

綠色證書(shū)就是政府對(duì)電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商強(qiáng)制性規(guī)定的可再生能源發(fā)電配額。綠色證書(shū)機(jī)制作為一種激勵(lì)機(jī)制，建立了一個(gè)靈活的方式，體現(xiàn)了市場(chǎng)積極有效的一面，可以迫使市場(chǎng)參與者以更低的成本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，同時(shí)又加以約束。

對(duì)比于招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，綠色證書(shū)機(jī)制直接將發(fā)電商置于證書(shū)的許多買(mǎi)賣(mài)者的競(jìng)爭(zhēng)者中。每個(gè)發(fā)電商不得不執(zhí)行最低成本的可再生能源發(fā)電，以此來(lái)維持在綠色證書(shū)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力。對(duì)發(fā)電商形成一個(gè)持久的競(jìng)爭(zhēng)壓力，這種方法理論上可以刺激技術(shù)進(jìn)步，從而使發(fā)電成本更快地逐步降低，并且理論上顯示出動(dòng)態(tài)效率的優(yōu)勢(shì)。

然而從邏輯上講，競(jìng)爭(zhēng)越多，候選競(jìng)爭(zhēng)者的風(fēng)險(xiǎn)越大，可能產(chǎn)生與追求目標(biāo)相悖的效果。確實(shí)，投資者必須面對(duì)電力市場(chǎng)上價(jià)格的變化和證書(shū)市場(chǎng)上的波動(dòng)，雙重風(fēng)險(xiǎn)的后果是銀行強(qiáng)征風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼，并轉(zhuǎn)移到高利率的貸款上，從而更多地轉(zhuǎn)到發(fā)電成本上。因此可以觀(guān)測(cè)到，那些采用綠色證書(shū)機(jī)制的國(guó)家（比利時(shí)、英國(guó)、意大利）比采用擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)的國(guó)家，地方政府對(duì)風(fēng)電的支持成本均偏高。

事實(shí)上，證書(shū)機(jī)制應(yīng)用在所有歐盟國(guó)家的風(fēng)電市場(chǎng)上。這種情況允許分離量化目標(biāo)和國(guó)家的發(fā)電量，也就可安置能源豐富而開(kāi)發(fā)成本不高的國(guó)家或地區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)可再生能源發(fā)電。

由于以上原因，歐盟委員會(huì)更偏愛(ài)開(kāi)展可交換的發(fā)電配額機(jī)制的研究，這樣可以在歐洲范圍內(nèi)以有效成本開(kāi)發(fā)可再生能源：“在分布式發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)中，優(yōu)先采用可交換配額機(jī)制”。人們普遍認(rèn)為，這種機(jī)制與電力統(tǒng)一市場(chǎng)目標(biāo)是相符的，是比擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)更經(jīng)濟(jì)有效的一種方式。

從理論上分析，綠色證書(shū)機(jī)制從經(jīng)濟(jì)效益角度上談與電力市場(chǎng)的融合，在發(fā)電商和技術(shù)革新之間引入競(jìng)爭(zhēng)，以更低的成本優(yōu)先開(kāi)發(fā)潛力資源等，顯示了有利特點(diǎn)。因此，吸引某些歐洲國(guó)家選擇這種手段來(lái)支持可再生能源的發(fā)展，如英國(guó)、意大利、比利時(shí)、波蘭和瑞典。然而以現(xiàn)在的經(jīng)驗(yàn)還不能全面證明這個(gè)機(jī)制的理論意義。

從新增容量的發(fā)展角度來(lái)看，擔(dān)保購(gòu)買(mǎi)價(jià)方式清晰地顯示了最大的效率，但當(dāng)可再生能源滲透率變得很大時(shí)，這種方式不能融入電力市場(chǎng)將成為問(wèn)題的根源，而被西班牙采用的補(bǔ)貼機(jī)制可以融入電力市場(chǎng)，將會(huì)成為長(zhǎng)期有利的選擇方式。

4 結(jié) 論

可再生能源發(fā)電為緩解能源危機(jī)、環(huán)境污染和全球變暖等問(wèn)題帶來(lái)了新的解決方案。歐洲各國(guó)結(jié)合本國(guó)國(guó)情，制定出適合自己的可再生能源發(fā)電激勵(lì)政策，從而推動(dòng)其可再生能源發(fā)電的發(fā)展。通過(guò)分析歐洲各國(guó)的可再生能源激勵(lì)措施，為我國(guó)的可再生能源發(fā)展提供啟發(fā)和借鑒作用。

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