淺論新建鐵路招投標管理與控制

顏廷祥

(中鐵工程設計咨詢集團有限公司，北京　100055)

A Brief Discussion of the Management and Control of Newly-build Railway Bidding and Tendering

YAN Tingxiang

淺論新建鐵路招投標管理與控制

顏廷祥

(中鐵工程設計咨詢集團有限公司，北京100055)

A Brief Discussion of the Management and Control of Newly-build Railway Bidding and Tendering

YAN Tingxiang

摘要大量工程實踐證明，恰當的招投標方式可以有效地控制項目的投資、工期及質量。介紹當前鐵路工程建設特點和發展現狀，從設計階段、施工階段的招投標管理與控制入手，分析存在的一些問題， 并對存在的問題提出相應的對策。

關鍵詞鐵路招投標管理存在問題控制措施

鐵路工程是國家重要的基本建設項目，投資、工期、質量、安全、環保等的管理和控制至關重要。實踐證明，引進市場機制和競爭機制實行工程招投標，擇優選擇工程承包公司、設計單位、施工單位和材料設備供應公司，推行公平、公正、公開競爭，是降低鐵路工程造價、縮短建設工期、保證工程質量的有效措施。結合當前鐵路工程建設特點和發展現狀，從設計階段、施工階段的招投標管理與控制入手，分析鐵路工程建設招投標存在的一些問題， 并對存在的問題提出相應的對策。

1設計階段的招投標管理與控制

設計招投標制度在我國相關法律中已有明確規定，《招標投標法》第三條規定，“在中華人民共和國境內進行的大型基礎設施項目的勘察、設計、施工、管理必須進行招標。”原鐵道部也在1985年頒布了《鐵路工程勘測設計招標實施辦法》，提倡“對鐵路工程勘測設計實行招投標制度， 逐漸改變過去單純依靠行政手段下達設計任務的辦法”，鐵路工程設計采用招投標制度是工程設計程序自身的需求。鐵路工程設計按階段劃分為: 可行性研究、初步設計、施工圖設計等。出于投資控制的需要， 每個階段有不同的設計深度和要求， 而設計需求的不同為設計招投標制度提供了可能。因此， 《招投標法》規定， 可以對勘測、設計、施工等各個階段分別或整體招標。

1.1　設計階段存在的問題

(1)設計招標模式

目前，鐵路工程基本上采用設計總招標、設計總承包的模式，業主一般在可行性研究階段就開展招標活動。這個階段充分體現了招投標的優點， 即設計院為承攬到設計任務，精心進行方案優化和概算優化，但設計單位一旦中標就意味著取得了整個工程的設計任務。由于缺乏監督和競爭，往往對其后幾個階段的設計不夠重視， 造成設計產品質量的缺陷， 增加了施工期間項目控制的難度。

同時，由于沒有實施分階段招標， 鐵路工程采用的是限價設計，即用初步設計階段的總概算作為控制總投資的額度。因為在技術設計和施工設計階段沒有招標，無法橫向比較投標人的報價和方案，建設單位只能按初步設計的水平來確定、控制造價標準。

(2)市場開放程度

鑒于鐵路工程設計前期勘測任務的特殊性，鐵路工程設計市場比施工市場更為保守和封閉。盡管《鐵路工程勘測設計招標實施辦法》提倡開放市場和引入競爭力量，但路外的勘測設計單位很少拿到新建鐵路的設計任務。

(3)鐵路工程設計單位數量

目前，具備鐵路工程勘察設計甲(Ⅰ)級資質的勘察設計院只有6家， 路內外其他小型設計公司，由于受自身實力和有關制度的約束， 無法參與大中型鐵路項目的設計任務。這種模式造成了鐵路設計行業的區域性壟斷， 直接結果是設計單位缺乏引入先進技術和管理手段的動力。

1.2　設計階段的控制措施

(1)分階段設計招標

長期以來，鐵路建設單位認為項目控制的關鍵在施工階段，對工程設計沒有實行分階段招標。沒有競爭單位的參照，也就缺乏證明設計質量優劣的直接依據。因此，必須首先扭轉重施工、輕設計的思想。

采取分階段招標后，設計單位為了中標，在每一階段都需要尋找最優的細部方案和施工措施，這樣建設單位可有效控制項目的施工質量。同時，在分階段設計中，初步設計基本解決了工程建設的規模、產品方案、結構形式和建筑標準及使用功能等問題，形成了設計概算，確定了投資的最高限額。施工圖設計完成后，編制形成施工圖預算，可準確計算出工程造價，實現對建設項目投資的有效控制，保證對國家有限資源的合理利用。

(2)資質控制制度

積極推行設計資質控制制度，即只要獲得資質的路外設計單位就允許進入鐵路市場，在平等、競爭、開放的環境下競標，形成活躍的競爭機制，為擇優選擇提供基礎。

(3)設計方案競選制度

設計方案競選的操作過程與設計招投標程序基本一致，其顯著特點是在招投標過程中確定中標單位后，中標單位以中選方案為基礎，吸收和綜合其他參選方案的優點和精華部分，彌補設計中不足的地方，使設計更加完善。

規范鐵路工程的全過程設計，實行分階段招標，將工程設計質量、工程經濟效益與設計單位的利益直接掛鉤，是鐵路工程設計發展的方向。

2施工階段的招投標管理與控制

國際上工程項目的建設方法已經非常成熟，通常有業主委托制、業主代理制、設計施工總承包等方式。設計施工總承包是承包商根據業主提供的開發項目可行性研究報告要求，完成項目的勘察設計、材料設備采購、建筑施工等全部內容，達到投產運營的程度。這種模式在國內應用的還比較少，鐵路工程還沒有先例，但對施工總承包這種方式已經有過嘗試。實施工程總承包，業主不再劃分標段，招標中只選擇一位總承包商，負責從破土動工到竣工投產的全部建筑安裝工程。總承包商根據需要，將非主體工程發包給分承包商。鐵路工程與其他行業項目不同，考核指標除經濟效益還有社會效益或政治需要，所以鐵路工程對做好“三大控制”有更高的要求。

2.1　施工階段存在的問題

目前，在鐵路工程招標中，招標人往往把標段劃得很小，把應該整體發包的工程劃分成很多標段發包，這樣導致的直接結果是招標成本高，中標單位多，有意或無意地造成了平均主義，使招標失去了原本的意義。項目部的合理管理跨度與其資源配置有關，而且存在最小項目部的標準，即無論工程任務大小，應該設置項目部的最小規模。如果標段太小，管理不飽和，形成閑置，就會造成資源的浪費。同時，由于各標段承包商之間沒有經濟合同關系，彼此獨立，無法實現資源互補。

因此，招標投標交易中肢解工程的做法會造成資源的不合理配置和浪費，將最小經濟范圍再行分解就會得不償失。鐵路工程項目標段細分化，表面上看分散了建設單位的施工風險，實際上增加了建設單位管理的跨度，使得建設單位無法深層次、科學地實施管理。

由于現今基本建設管理體制不完全以“項目”為中心，還存在一些陪標現象，使招投標無法做到完全公開、公平、公正。有的企業中標后，直接轉包或違法分包給其他單位，從中收取管理費，以包代管，而對工程質量、安全不負責任。這種轉包的現象，使得一些資質不夠、沒有施工經驗的企業進入施工現場，給質量安全埋下隱患。

2.2　施工階段的控制措施

(1)施工總承包管理模式

實踐證明，施工總承包是一種適合我國國情的工程承包管理模式。首先，建設項目的業主既不是工程技術專家、也不是工程管理專家， 采取這種方式，便于業主充分利用承包商在施工和管理方面雄厚的經濟技術實力，達到降低工程造價的目的，避免承擔各種施工技術和施工管理上的風險。同時，實施工程總承包，承包商就可以根據工程任務量，合理設計管理機構和管理范圍。另外，總包商可以對整個標段工程的進度控制實行動態掌握、整體協調、優化配置。

(2)培養大型承包商

未來的市場是國際化市場，實施工程施工總承包能為國內大型承包公司提供一個發展壯大的舞臺。2001年7月頒布實施的《建筑業企業資質管理規定》[建設部令87號]規定，“建筑業企業資質分為施工總承包、專業承包和勞務分包三個序列。獲得施工總承包資質的企業， 可以對工程實施施工總承包或者對主體工程實行施工承包。”施工總承包商能充分發揮其管理能力，專業承包商則能體現其技術優勢，最終實現資源互補。同時，這種層次性結構和管理方式在某種程度上可以避免總承包商與專業承包商在同一水平惡性競爭，從而保護彼此的利益。鐵路工程應該以此為指導，積極發展大型鐵路工程總承包商，應對國際承包商的挑戰。

(3)強化監督責任追究制度

《招標投標法》第7條中規定：“招標投標活動當事人應當接受依法實施的監督”。在招投標工作中，應對招標負責人實行其對工程質量的終身負責制。加強招標投標活動的監督管理，采取新的評標方法，減少串標行為。針對當前建筑市場當中的“轉包”現象，監理工程師應當充分發揮監理職能，從質和量的兩個方面加以分析，確定中標人是否存在轉包現象。強化行政責任追究制度，加強部門協作，加大對違法違規行為的處罰力度。

3結論

目前，我國鐵路建設招投標市場仍存在許多問題，隨著法制建設和市場經濟的不斷完善，招投標市場將會逐漸走上規范化、法制化軌道。

參考文獻

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中圖分類號：F530.31

文獻標識碼：B

文章編號：1672-7479(2015)02-0114-02

作者簡介：顏廷祥(1970—)，男，1993年畢業于西南交通大學鐵道工程專業，工學學士，高級工程師。

收稿日期：2015-01-07