深化黨的建設制度改革與國家治理現代化

邱浩航

深化黨的建設制度改革與國家治理現代化

邱浩航

推進國家治理體系和治理能力現代化和《深化黨的建設制度改革實施方案》的出臺，是關系到黨和國家命運的兩件大事，需要認真把握兩者的內在聯系，特別是要高度重視研究深化黨的建設制度改革對推動國家治理體系和治理能力現代化進程的重要意義：黨的組織制度設置科學、運轉協調是國家治理現代化的基礎，干部人事制度充滿活力、人才輩出是國家治理能力現代化的關鍵，基層黨組織健全鞏固、有效發揮作用是國家治理現代化的重要支撐。

黨的建設；制度改革；國家治理現代化；關系

中共中央政治局審議通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》，從深化黨的組織制度改革、干部人事制度改革、黨的基層組織建設制度改革、人才發展體制機制改革四個方面，分別提出了改革的主要任務和重點舉措，為今后一段時期黨的建設制度改革提出了總體目標和明確的要求。《實施方案》的審議通過和貫徹實施，將構建一個科學規范、運行有效的黨的建設制度體系，它不但對黨的自身建設產生巨大而深遠的影響，也將有力地推動國家治理體系和治理能力現代化的進程。

一、黨的組織制度設置科學、運轉協調是國家治理現代化的基礎

國家治理體系和治理能力的現代化，簡言之就是國家治理的現代化。黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總體目標，可見其在實現民族復興歷史進程中的重要作用。

在國家治理現代化方面，治理體系的現代化是基礎和前提條件，沒有治理體系的現代化，就不可能有國家治理的現代化。而治理體系的現代化又與黨的制度建設息息相關，因為黨是社會主義事業的領導核心，在國家治理體系起著主導作用。黨的制度建設，特別是組織制度建設不實現科學化、現代化，就難以適應國家治理體系現代化的需要。

其實，鄧小平早在1980年就提出了制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的著名論斷，他分析了我們黨的領導制度存在的五大弊端，即官僚主義、權力過分集中、家長制、干部領導職務終身制、形形色色的特權現象，并且進一步指出這些弊端多少都帶有封建主義色彩。很顯然，這些封建主義色彩的東西與國家治理現代化完全是格格不入的，不從根本上消除這些弊端，就沒有國家治理的現代化。事實上，當前黨的組織制度或者說整個黨的制度體系方面存在問題，比如一些制度規定不夠嚴密而且不能相互銜接、有些制度時效性不強且難以落實、有些制度容易在執行中走樣而沒有有效的約束機制、一些新情況新問題還沒有針對性的制度規范而造成制度的盲區、某些潛規則凌駕于制度之上造成制度疲軟甚至制度失效、整個制度體系運轉還不夠協調等諸多問題。

改革開放30多年來，我們黨始終都在積極推進組織制度建設的改革，鄧小平當年所提到的那些弊端，比如干部領導職務終身制的問題，已得到了較好的解決。但是也必須看到，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展、完善，如何保持黨的先進性和純潔性？如何做到決策的科學性、民主性？如何進一步規范權力的運行？如何加強黨與人民群眾的聯系？如何選拔和培養優秀的治國理政人才？如何以黨內民主來推進人民民主、從而實現黨的領導與勞動人民當家作主和依法治國的統一？這些問題仍然是制約推進國家治理現代化的主要障礙，需要我們在實踐中認真研究、積極尋找有效的解決辦法，使黨的組織制度設置更科學、運轉更協調、作用更有效，以更好地適應國家治理現代化的要求。正是基于這樣的歷史背景，《實施方案》提出要把嚴格黨內生活制度、完善黨委工作制度、完善黨的代表大會制度和黨內選舉制度，作為深化黨的組織制度改革的重點，其意義是不言而喻的。

從一般的意義上講，由過去的國家統治向國家治理的轉變，就意味著要更多地倡導和落實民主、平等、協商、參與、合作、分權、責任、法治等理念，從而提高社會管理的實效，降低管理的成本和風險。在黨的制度建設方面，黨的組織制度體系是否健全、運轉是否協調高效，應該主要體現在以下幾個方面：一是民主集中制的原則能夠得到切實的執行；二是黨員群眾的主體地位能得到真正的尊重；三是黨內決策的科學性、民主性能得到認真的規范；四是權力的運行能受到嚴格的約束；五是黨員干部隊伍的廉潔自律能得到充分的保證。不難看出，深化黨的組織制度改革，實現黨的組織制度設置的科學化，保證組織制度高效協調的運轉，從本質上說與現代國家治理所倡導的民主、平等、參與、協商、分權、責任、法治的原則是非常相似的。

黨的組織制度的核心是民主集中制。國家治理現代化的進程，必然會對黨內民主集中制的發展提出更高的要求。沒有民主就沒有社會主義，黨內民主是黨的生命，這些都充分說明發展黨內民主和人民民主的極端重要性。但是，作為一個有著13億多人口的大國，作為一個有著8000多萬黨員的大黨，為了維護國家的統一和穩定，為了捍衛黨的團結和戰斗力，我們不但需要有充分的民主，同樣也需要有必要的集中，任何以民主的借口來否認黨的領導地位、否認黨中央權威的做法都是非常錯誤的。要正確處理好民主與集中的關系，就必須制定嚴格的制度規范，一方面要通過健全黨內的民主生活機制，切實尊重黨員的主體地位，保障黨員的民主權利，拓寬黨內的民主渠道，加強黨員對黨內事務的了解和參與（特別是在黨內選舉方面）；另一方面要進一步落實黨代表大會的領導地位、發揮好黨代表大會決策作用和監督作用，要切實按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，進一步完善地方黨委的決策程序，嚴防“個人說了算”。同時，還要嚴格黨的紀律，保證黨的決議、決定的貫徹執行。而這一切，都有賴于嚴格黨內生活制度、完善黨委工作制度、完善黨的代表大會制度和黨內選舉制度。總之，只有通過深化黨的組織制度建設改革，使之能夠切實維護黨員的主體地位，能夠充分發揮黨代表大會的作用，能夠保證黨委決策的科學性、民主性，能夠有效遏制對權力的濫用，才能為國家治理體系的現代化提供基礎和保障。

二、干部人事制度充滿活力、人才輩出是國家治理能力現代化的關鍵

國家治理能力是運用國家制度管理社會事務的能力，其主體應該是多元的。但在中國，由于中國共產黨長期處于執政地位，因此國家治理能力首先就體現在黨的執政能力上，只有黨的執政能力現代化，才能實現國家治理能力的現代化。

中國共產黨的執政能力主要是指黨在執政過程中駕馭社會主義市場經濟的能力、發展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力，這些能力都和國家治理能力現代化有著緊密的聯系。舉例來說，如果無法駕馭市場經濟的發展，或是只能靠行政手段來管控，或是任憑市場周期性的起伏動蕩，那都會扼殺市場的活力，國家現代化也會喪失堅實的經濟基礎；如果不能有效地推進社會主義民主政治，黨委對政府工作干預過多，不善于發揮群眾組織和社會團體的作用，群眾參與社會事務管理的途徑狹窄，他們的意見和呼聲也得不到及時的呼應，人民當家作主的地位得不到切實保障，那也就根本談不上國家治理的現代化。

從現代政治學說的原理來講，治理能力現代化就是各個主體自我管理能力和執行國家制度能力的現代化。這些主體既包括執政黨，又包括黨員，因為黨的執政能力只能通過黨員特別是黨員領導干部的工作實踐才能體現出來。因此，影響黨執政能力的因素既有歷史原因，又有現實原因；既受制度的影響，又受干部素質的制約。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”，［1］毛澤東這句名言，十分準確地表明了干部素質的極端重要性。只有以提高黨的執政能力為重點，盡快把各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉。［2］

提高干部隊伍素質的途徑有多方面，包括加強對干部隊伍的培訓，嚴格對干部工作實績的考核和評價，及時選拔優秀干部充實到各級領導崗位等等。應該說，更具有決定性意義的就是如何改革干部考核、選拔機制，讓那些高素質的人才能夠脫穎而出。重視選拔具有卓越才能的優秀人才來治理國家，這是東方政治文化的一大特色。例如中國古代社會很早就建立了科舉取仕的制度，使得一批又一批士林精英，通過嚴格的考試進入國家的管理階層，為國家的繁榮穩定、社會的發展進步作出了重大貢獻，也是中華文明強盛不衰的重要原因，這一點，特別在盛唐時期體現得更為明顯。作為一個新型的現代化國家的執政黨，新加坡人民行動黨深受儒家思想的影響，也特別重視治國理政人才的素質，甚至不惜花費巨大的代價，多方吸引和選拔杰出人才，從而大大促進了國家治理現代化的進程，這些中外歷史經驗，都值得我們借鑒。

不管是對整體干部隊伍的培訓，還是對優秀干部的培養選拔，都必須依靠嚴格的制度來保障。應該說，改革開放以來干部管理制度改革的步伐是邁得很大的，特別是在破除干部職務終身制、大膽選拔年輕干部、實現干部隊伍“四化”、加強對黨員干部的培訓等方面，成績更加顯著。但是必須指出的是，當前干部隊伍中存在的許多問題，比如部分黨員干部的政治素質和業務能力無法適應形勢發展的需要、干部培訓的實際效果欠佳、領導干部缺乏監督意識、買官賣官的現象時有發生、干部考核往往流于形式（或是以票取人、或是以分取人、或是考察失真）、優秀人才難以脫穎而出，等等。這些問題的存在，或多或少地反映了當前干部管理體制方面的一些缺陷和弊端。而要解決這些弊端，也只能依靠深化干部人事制度的改革。

按照《實施方案》的要求，深化干部人事制度改革，重點是完善干部選拔任用、考核評價、教育培訓、管理監督、激勵保障等制度。圍繞實現國家治理能力現代化這個總目標，中央領導同志曾提出幾個“著力”，即“著力深化干部選拔任用制度改革，抓緊解決干部選拔任用中的新情況新問題，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，培養選拔黨和人民需要的好干部；著力深化干部管理制度改革，針對干部管理工作中的漏洞，扎緊制度的籠子；著力健全改進作風常態化制度，落實八項規定精神，持而不息解決‘四風問題’”。［3］可以相信，隨著干部管理體制改革的深化，將建立一整套嚴密細致、協調管用的干部管理制度，使干部隊伍始終充滿活力、清正廉潔，培養和吸引具有更多新理念、新知識、新方法的優秀人才，以應付各種新挑戰，實現國家治理能力的現代化。

三、基層黨組織健全鞏固、有效發揮作用是國家治理現代化的重要支撐

黨的基層組織在全社會的廣泛覆蓋，是中國政治體制的一大特色。基層黨組織機制的完善和作用的發揮，不但對貫徹執行黨的路線方針政策有著重要意義，而且也是實現國家治理現代化的有力支撐。國家治理所涉及的許多基礎性的工作都在基層，比如社區治理、鄉村治理、校園治理等等。基層社會治理的狀況如何，實際上也決定了國家治理現代化的水平。

按照黨章的要求，基層單位凡是有正式黨員三人以上的，都應成立黨的基層組織。這是因為，在中國特定政治結構和政黨制度下，建立和健全穩固的基層黨組織網絡，仍然是黨執政不可或缺的重要基礎。因此，如何有效地推進黨的基層組織建設制度改革，就不僅僅是關系到黨自身建設的問題，而是和整個國家治理體系緊密相聯系在一起，必須從戰略高度重視基層黨組織建設，使其真正成為國家治理現代化的重要支撐點。

新中國成立之后，我們黨曾迅速建立起以單位組織為主體、以黨的基層組織網絡為核心的社會組織體系，成為黨執政的基本組織資源，發揮著動員社會和整合社會的重要作用。但是隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的建立，我國社會結構發生了深刻變化，社會的多樣化和個體化發展給黨的基層組織網絡帶來重大影響，基層黨組織與社會組織、社區居民之間的互動關系日趨松懈，基層黨組織本身的組織結構、功能體系和政治作用都有所削弱，組織活力也出現了不同程度的衰退。基層黨組織的這些變化給黨的執政地位帶來十分不利的影響，一方面造成黨與群眾的隔離，黨的方針政策不容易迅速傳達給群眾，群眾的意見和呼聲也不能及時引起上級黨組織的重視，特別是官僚主義和腐敗現象的滋生蔓延，更損害了黨在人民群眾中的威信和形象；另一方面也削弱了黨對基層社會的引導和掌控能力，使一些社會矛盾不能在基層得到及時有效的化解，黨無法適應社會發展的變化，也無法擴大自身的階級基礎和群眾基礎。這些問題的出現，都嚴重制約了黨的執政能力的提升，使國家治理現代化失去堅實的社會基礎。

國家治理的重點在基層，治理好的關鍵又是必須依靠群眾。如何聯系群眾、如何發動群眾、如何組織和引導群眾？要做好這一系列工作，都離不開基層政府，也離不開基層黨組織。作為一個執政黨來說，執政能力的現代化在很大程度上取決于基層黨組織與民間社會的內在契合和良性互動。因此，《實施方案》強調深化黨的基層組織建設制度改革，重點是完善各領域基層黨組織建設制度、創建基層服務型黨組織、完善黨員隊伍建設制度，這些都對國家治理現代化具有重要意義。

深化黨的基層組織建設制度改革，除了要完善基層黨組織建設制度之外，最關鍵的還是要努力創建基層服務型黨組織，并按照服務型黨組織的要求，加強黨員隊伍的建設。“建設基層服務型黨組織，要堅持服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員”；“服務改革，就是貫徹落實中央關于全面深化改革的重大決策部署，做好宣傳引導、統一思想工作，協調處理改革涉及的群眾切身利益問題，組織動員廣大黨員和群眾理解改革、支持改革、參與改革，為推進改革貢獻力量”；“服務發展，就是深入貫徹落實科學發展觀，凝聚發展力量，營造發展環境，提供發展動力，促進經濟持續健康發展”；“服務民生，就是貫徹落實黨的惠民利民政策，為謀民生之利、解民生之憂創造條件，為解決群眾上學、看病、就業、養老、住房等實際困難提供服務，推動基層社會治理創新，主動化解社會矛盾，促進社會和諧穩定”。［4］很顯然，不管是服務改革好，還是服務發展、服務民生，從根本上說，這些事情也都是在國家治理現代化進程中需要著重解決好的大問題。基層黨組織能夠在這些方面真正發揮好自身的作用，就能有效地增進黨與人民群眾的密切聯系，就能吸引和動員廣大群眾積極參與到社會管理中來，就能把建設和諧社會的工作落到實處，從而扎扎實實地推進國家治理現代化的進程。

［1］毛澤東選集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1991：526.

［2］人民日報，2014-2-18，01版.

［3］劉云山.積極穩妥扎實深入推進黨的建設制度改革［DB/OL］.新華網：http：//news.xinhuanet. com/politics/2014-02/19/c_119412227.htm.

［4］中共中央辦公廳印發.關于加強基層服務型黨組織建設的意見［DB/OL］.求是網，http：//www.qstheory.cn/CPC/2014-05/29/c_1110907673.htm.

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2015）01-0005-04

2014-09-10

邱浩航，深圳市鹽田區委常委、組織部長、黨校校長。