深圳四大新區比較研究

韓曉潔

深圳四大新區是自2007年起經深圳市政府批準在關外地區陸續成立的四個行政區劃，先后成立龍華、光明、坪山、大鵬。四大新區的成立和建設是深圳市對于行政管理體制的重大探索和創新，是深圳經濟特區實現“特區一體化”的重要步驟。從四大新區目前的經濟發展趨勢看，各區普遍呈現出經濟快速增長的特點，但是不同新區之間的經濟發展績效卻存在明顯的差距，比如2012年龍華新區的GDP是大鵬新區的四倍還多，相當于坪山、大鵬、光明三個新區的GDP總和。本文希望從經濟資源稟賦、功能定位以及經濟發展績效三個方面對四大新區的經濟發展差異性進行描述，從而更好地認識新區發展差異情況以及原因。

一、四大新區的創新特征

四大新區是深圳市政府對行政區劃改革的嶄新探索，它有別于我國現行的“大而全，小而全”的行政區劃設計，通過市政府直接授權的方式，深圳四大新區在行使必要行政管理職能的前提下還體現了招商引資、產業布局等經濟功能區的作用，是一種結合了行政區和功能區兩方面特征的行政區劃創新形態。四大新區的創新特征體現在以下三個方面：

（一）管理模式高效化

四大新區實行“一級政府，三級管理”的高效運行體制，一級政府指市政府，三級管理是由市政府和作為派出機構的新區和派出機關的街道辦事處所形成的。與傳統行政區不同，新區除人大、政協、檢察院、法院工作繼續由各所屬行政區負責，GDP仍計入原來所在的大區外，其他區一級的行政職能全部由新區承擔，行使區一級行政權。在財政及人事上，新區有相對獨立的區一級權力。根據《深圳市綜合配套改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）的規定，四大新區在“探索城市行政區劃及管理體制改革”應該“適當調整行政區劃，推進行政層級改革試點，縮短管理鏈條，提高行政效率，實現一級政府三級管理，創新現代城市管理模式，提高城市精細化管理水平”。根據深圳市人民政府2007年第171號令，從光明新區開始，各新區設立了“新區管理委員會”（以下簡稱新區管委會）和作為市委派出機構的新區工作委員會，二者合署辦公。

（二）機構設立精簡化

新區設置機構實行“大部制”的設置方法，體現了“大部制”的精神，注重提供城市設計、規劃等公共服務等，每一個局（辦）都承擔了多種職能。光明新區管委會成立之初僅設“六辦、兩中心”，即管委會辦公室、紀檢監察辦公室、人力資源辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、城市建設和管理辦公室機關、后勤服務中心、土地開發中心。如果將六個內設辦公室中主要從事內部管理的“紀檢監察辦公室”、“人力資源辦公室”和綜合協調的“管委會辦公室”除外，實際上進行社會、經濟管理的機構只剩下三個，即經濟發展辦公室、社會事務辦公室和城市建設和管理辦公室。坪山新區管理委員會下轄九個局辦，即綜合辦公室、紀檢監察局、組織人事局、經濟服務局、發展和財政局、社會管理局、公共事業局、城市建設局、城市管理局。龍華和大鵬也沿用了這樣的機構布局。

（三）功能定位差異化

四大新區在產業布局過程中根據各自的發展狀況獨立布局，在市場配置機制條件下逐漸形成符合各區自己產業發展優勢的產業功能區。由于四大新區在地理區位、產業基礎、資源稟賦等方面都存在巨大差異，因此深圳市政府在制定各區產業發展規劃時強調了各區產業功能的差異化。從目前發展狀況看四大新區在產業功能上已經有了明確的定位：

光明新區定位為深圳重要的城市副中心和高新產業的配套服務區，是商業、商務服務、居住及配套等多種功能復合的生態綜合發展區。坪山新區作為深圳東部先進制造業主體，定位為“深圳跨越與轉型發展的先行區、戰略性新興產業和自主創新基地輻射粵東重要的生產型服務中心”。龍華新區以區位優勢為先導，定位為緊鄰福田C B D的副中心，目標是建設成為全市現代化標桿城區。大鵬新區以環境資源為主導，定位為世界級濱海生態旅游度假區。

二、四大新區橫向比較分析

深圳四大新區是四個結構精簡、運行模式高效且產業功能各異的創新型行政區劃，四個新區在地理區位、自然資源、功能定位等初始條件上都具有各自鮮明的特點。

（一）區位優勢比較

光明新區位于深圳西北部，屬于寶安區行政管轄內，東至觀瀾，西接松崗，南抵石巖，北臨東莞市黃江鎮，下轄公明、光明兩個街道，轄區總面積156.1平方公里，戶籍人口4.2萬，常住人口約100萬①。距離寶安國際機場、蛇口港區和大鏟灣港區約25分鐘車程，規劃中的深圳軌道交通6號線直達新區。龍大高速公路橫貫東西，并與南光高速、機荷高速公路、梅觀高速公路、廣深高速公路相連，與福田中心區、東莞等珠三角主要城市中心形成便捷高效的“半小時生活圈”。

坪山新區位于深圳市東北部，屬于龍崗區行政管轄內，是深圳市東部主要工業基地。新區東接惠陽市，西近鹽田港及平湖鐵坪山，南臨大鵬半島，北接龍崗區。下轄坪山、坑梓兩街道辦事處和大工業區在內，轄區總面積168平方公里，戶籍人口3萬，常住人口約60萬。距鹽田港、平湖鐵路編組站、大亞灣港等交通樞紐約30～40公里，并有深汕公路、深汕高速公路、橫坪公路、坪西一級路經過區域內，深圳鐵路東站將設在坪山，為坪山新區的開發建設提供了良好的對外交通條件。

龍華新區位于深圳市中北部，屬于寶安區行政管轄內，是距中心區最近的新區，區位優勢得天獨厚。新區東臨龍崗，西接寶安、南山、光明，南連福田，北至東莞。下轄觀瀾、大浪、龍華、民治等4個辦事處，總面積175.58平方公里，戶籍人口12.1萬，常住人口138.4萬人。距離福田中心區約15分鐘車程、距離寶安國際機場約30分鐘車程，轄區的深圳北站是華南地區當前建設占地面積最大、建筑面積最多、具有口岸功能的特大型綜合交通樞紐。乘坐廣深港鐵路客運專線20分鐘可抵達香港九龍、35分鐘抵達廣州、4小時抵達武漢。龍大高速公路、機荷高速公路、梅觀高速公路、福龍快速路、布龍路、地鐵4、5、6號線穿過轄區，與香港、東莞、廣州等珠三角主要城市中心形成便捷的“半小時生活圈”。

大鵬新區位于深圳東南部，屬于龍崗區行政管轄內，三面環海，具備獨特的區位優勢。新區東臨大亞灣，與惠州接壤，西抱大鵬灣，遙望香港新界，下轄南澳、葵涌、大鵬三個辦事處，戶籍人口4.7萬，常住人口約18萬，總面積607平方公里，其中陸域面積302平方公里，約占深圳市六分之一，海域面積305平方公里，約占深圳市四分之一，擁有獨特的山海風光、旅游資源、豐富的人文資源、明顯的區位優勢和巨大的發展潛力。

比較可知，除大鵬新區地處沿海,包含部分海域面積外，其他三區的面積基本相當,可供開發的土地面積并不富裕，土地資源優勢并不突出。其中龍華新區距離深圳市中心區最近，產業帶動及生活設施配套發展優勢明顯，光明新區交通狀況良好，坪山新區地處東北，對外交通在進一步改善中，但是臨近鹽田港成為發展的一大優勢。

（二）預算支出比較

新區發展初期，區內生活配套設施不齊備，產業發展不完善，需要深圳市政府給予各項政策性支持及資金扶持。以政府每年財政預算給各新區的支出數為例，②對政府扶持力度做一粗略分析；而各區因為成立先后及客觀條件的差別，政府給予投入支持的資本費用也有所差別，通過數據也可以對深圳市政府對四區的扶持力度大小做一分析。

以2013年深圳市預算支出對各區投入進行對比可見，對龍華新區的支出數82.3億元超過了其他三區的總和70.3億元。通過這一對比可知：龍華新區因為區位優勢，目前的產業發展良好，在四區發展中處于龍頭地位；其他各區從面積及人口等方面與龍華的區別并不是很大，所以具有很大的發展空間。

對光明、坪山四年來預算支出數進行排列，可見兩條呈上升趨勢的折線，但是增長的幅度不大。要將四大新區作為深圳特區的發展新動力源和增長極，在初期加大政府支持力度是有必要的，在年度預算中，可以考慮在非常時期打破“收支平衡”的預算原則，在新區財政收入未能大幅提高的情況下，由市政補貼，增加投入，支持新區產業建設和配套設施完善。

以2013年為例對四區的預算支出和深圳市預算支出總數進行比較，可清晰看到四區的預算支出總數占到全市的比例微乎其微，只有8.42%，而四區的總面積達到791.86平方公里，占到全市陸地面積1952.8平方公里③的40.56%。

（三）經濟發展績效比較

從GDP和產業結構兩個方面對四個新區的經濟發展績效進行橫向比較。以2012年的數據為例，第一產業比重在各新區中所占比例均非常小，不超過0.2%；目前占到各區GDP主要部分的仍然為第二產業，也就是新區仍處于產業的起步階段，在這個階段，怎樣引導產業健康發展，從粗放型到集約型，從第二產業占絕大多數到第三產業逐漸發展，是當下研究的課題。各新區的三產比例基本一致，也暴露了新區起步過程中存在嚴重的同質化傾向。

而從2012年的各新區GDP數據來看，各區發展不均衡情況已經出現，龍華區領跑的優勢更多來自新區成立前的積累，新區的發展在GDP上的反應還需要繼續追蹤。

（四）社會發展績效比較

四大新區在社會發展方面也存在較大差異，本文選擇從醫療資源和教育資源兩個方面對四大新區當前的社會發展狀況進行比較。

1.教育資源比較

光明新區發展五年，教育資源初具規模，區內現有省一級學校（幼兒園）九家，市省一級學校（幼兒園）九家，區一級學校（幼兒園）14家，新區采取與南山區結對開展百校幫扶活動，設立民辦教育與學前教育發展專項資金等方式，多方面促進教育資源的發展，區內教育文化事業發展良好。坪山新區現有幼兒園14所，公辦小學九所，民辦小學五所，初中三所，高中一所。注重學前教育，依托深圳電大坪山學院和兩所成校開展職業技能與成教培訓，構建終身學習體系。龍華新區現有幼兒園102所，小學36所，初中26所，高中五所。積極探索發展高等教育和職業教育，鼓勵企業舉辦特色學院，提出到2015年構建現代終身教育體系，成人教育、社區教育、家庭教育覆蓋面達90%以上。加快教育國際化發展，高標準建設10所國際化學校。大鵬新區已建成八所小學、三所中學、一處青少年活動中心

2.醫療資源比較

光明新區的衛生資源以三家綜合性醫院為主體，三甲醫院僅公明醫院一家。36個社康中心為網點，12家民營門診部為補充，深化服務，加強監管，穩步提升衛生服務的水平。坪山新區有公立醫院兩所，民營醫院一所，無三甲醫院。門診部（診所）38家，社康中心30家，其中政府舉辦醫療單位從業人員974人，衛生技術人員773名，（助理）執業醫師336人，編制床位295張。與“十五”末期2005年相比，醫療從業人員增加了141.1%，衛生技術人員增加了153.44%，（助理）執業醫師增加了205.5%。龍華新區人口數為全深圳第三，但是醫療資源極度緊張，全區共有綜合醫院兩所，即觀瀾人民醫院和龍華新區人民醫院，沒有三甲醫院。新區提出到2015年實現全區病床總數4600張，社康中心55個的戰略目標。大鵬新區現有三所醫院，無三甲醫院，有三座敬老設施。

3.存在問題

四大新區教育資源發展不均衡，職業教育發展薄弱。新區從各自的基礎出發，對于優先發展教育做出相關安排，教育資源發展總體態勢良好。但是各新區發展不均衡，龍華基礎較好，人口眾多，而大鵬新區則基本上處于停滯狀態。同時，各新區的職業教育力量均薄弱，因而怎樣提高新區職業教育的發展，均衡各區教育資源是當務之急。

醫療投入嚴重不足，機構建設滯后經濟社會發展。2009年坪山與光明兩大新區的醫療設備購置財政投入1399萬元和2777萬元，與關內四區的投入額度相差懸殊（關內四區的總投入額度為24575萬元）。坪山新區自籌的比例高達85.4%，對于醫療條件的改善形成了巨大的制約。

醫療資源嚴重不足，不能滿足居民需求。各個新區都存在醫療資源不足的問題。以坪山新區為例，坪山街道和坑梓街道經濟發展迅速，人口增長較快，人口密集點不斷增加，但醫療衛生機構近幾年來基本停滯，造成坪山和坑梓地區居民及外來務工人員看病難問題日益突出，現有醫療資源與轄區60萬服務人口的醫療需求存在巨大差距。

三、結論與建議

（一）通過上述比較，得出以下結論

四大新區區位優勢各有特點，區域之間存在一定的差距，但差距并不明顯。四大新區的面積相當，除大鵬新區有臨海特點外，其他三個新區在地理區位方面比較接近，都是在關外區域建立起來的。四大新區可供開發的土地存量不同，但總的來說都已經不多。在交通、公用設施、文化設施等方面，距離中心區較近的龍華新區具有一定的優勢，其他三區的狀況基本相當。

四大新區的財政支出與經濟發展狀況的匹配性較強，區域之間的差異性較為明顯。四大新區的財政支出結構與GDP結構十分相近，財政支出占用優勢的區域在GDP水平上也占優勢。龍華新區是新區中財政支出與經濟發展水平最高的區域，財政支出總額與GDP總額都相當于其他三區的總和。光明和坪山新區的水平較為接近，大鵬新區的財政支出與GDP水平在新區中最低。對四大新區而言政府在推動經濟發展過程中起到了重要的作用，財政支出越多的區域經濟發展速度越快。但政府財政在新區經濟發展狀況平衡方面起到的作用還并不明顯。

四大新區的產業結構同質化現象嚴重。目前四大新區的產業結構比較相近，第二產業是主要產業，在各區的比例都維持在70%左右，第三產業占到了剩余的30%。雖然各區在建立時都進行了不同的功能定位，但目前產業結構還不能體現功能定位差異化的特點。坪山和龍華新區明確將第二產業作為戰略發展產業，光明和大鵬新區把服務業作為未來發展的重點。事實上新區設立主要是作為原關內各區產業轉移的承載地，從長期的趨勢來看，產業結構的多元化和層次化是整個深圳乃至全國未來產業轉型升級的主要方向，今后政府要投入更多的人力物力支持各區特色產業的發展，幫助各區形成功能互補、特色突出的產業集群，實現各區產業發展的功能定位。

四大新區當前的社會發展水平與經濟發展水平相當，公共資源不能滿足社會需求而急需改善。新區的社會發展水平受經濟發展水平的制約，經濟發展水平越高的區域社會發展越有優勢。同時我們發現四大新區都存在著教育資源和醫療資源短缺的問題，區內現有的醫療教育資源距離社會需求有相當的差距。在發展經濟學看來，不同區域間的經濟發展出現一定程度上的差異是可以接受的，因為由于區域與區域的初始稟賦不同，發展歷程不同，甚至發展機遇不同，最終都會引起經濟發展績效的不同，但是存在于區域間的社會發展水平差異必須得到有效的控制和平衡，因為社會發展水平的趨同或趨異不僅僅是經濟問題，也關系到整個社會公平正義實現的社會問題，每個社會人都有公平享有社會發展成果的權利，對于新區目前出現的公共資源短缺的問題，應引起重視，要盡早盡快優先解決，沒有完善的社會公共資源供給，實現地區的經濟穩定可持續增長就沒有保障。縮小新區之間，新區與其他區之間的社會發展水平差距，是特區實現一體化的首要目標。

（二）對未來新區建設與發展的建議

一是厘清政府機關、新區管委會及街道辦事處、社區工作站間的分工定位，避免新區管理“泛行政化”和“行政資源浪費”兩種趨勢。新區機構設置根據“大部制”原則，進行了精簡高效的安排，取得了較好的效果。隨著新區的進一步運行，出現了兩個需要解決的問題，一是高度精干的綜合性職能部門設置與上一級政府和職能部門之間的匹配協作問題，二是新區職能部門與下一層級在職能劃分和力量配置上的合理差異化問題。只有順利解決了上述兩方面的問題，新區在以后的發展中才能夠在運轉上更加順暢，更加有效率，才能夠為深圳新的行政管理體制機制的創新和改革提供新的經驗和素材。

二是發揮政府的宏觀調控職能，科學調整產業布局，避免產業趨同形成惡性競爭及資源浪費，避免初期的粗放型不均衡發展形成歷史欠賬，真正實現各新區的功能定位和產業繁榮。

深圳市政府對于新區的指導要有前瞻性，在新區發展初期，要給予政策上的大力支持，將嚴格把控和有效扶持結合起來，切實解決實際問題。對于新區領導班子的考核不能簡單地用GDP數字來衡量，要綜合各項工作，科學設置考核指標，將已經出現的產業趨同和粗放型不均衡發展苗頭及時遏制，避免改革開放初期的先發展再治理模式重演。政府要正確分析新區所處的發展階段，適當增加在初期階段的宏觀調控力度，發揮集中力量辦大事的優勢，為各新區的產業發展搭建多方面創新的平臺，深化產學研融合，打破高校和企業之間成果及人才轉換的僵化制度，促進產業創新的核心競爭力發展。

三是加大基礎性投入及社會配套資源建設，避免產業推進急功近利，要將四大新區有計劃有步驟地建設成宜居宜業的城市副中心。四大新區的成立，并不是以建設工業基地或園區為目的，而是在原特區內已經出現土地資源匱乏、人口密度過大、發展空間不足等問題的前提下，在中央擴大特區范圍的政策支持下，尋找新的城市發展空間和增長極。

注釋：

①此處及文中其他人口數據均來自于各區2012年度管委會工作報告。

②因為各新區管委會屬市政府派出機構，按《預算法》有關規定，年度財政預算收支單列，與本級財政預算一并提請市人民代表大會審議批準。

③2000年深圳市土地利用現狀變更調查報告。

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