美國職業安全與健康監管借鑒

姚亮

美國職業安全與健康監管借鑒

姚亮

從風險管理和社會治理的角度，研究美國職業企業與健康管理的監管體制、監管方式、監管策略和監管措施。針對一些企業安全生產“不愿管、不會管、不能管”的問題，提出應當緊密圍繞企業安全生產主體責任，用好、用足政府的有限資源，完善法律、法規和標準，強化執法監管、引導激勵、服務保障和社會參與，通過源頭治理、系統治理、綜合治理、依法治理，推動廣大企業自覺加強安全管理，促進安全生產形勢持續穩定好轉，提升城市安全發展質量。

職業安全；企業；安全生產；監管

美國的職業安全與健康監管制度較為成熟，擁有完善的法律法規標準體系、合理的安全監察體系、多元化的激勵性安全計劃，社會化的技術和管理服務渠道，值得我們學習和借鑒。

一、美國職業安全與健康監管的基本情況

20世紀70年代以前，美國作業場所的安全事故不斷，每年有超過1.4萬名工人死亡、近250萬人致殘或受傷、約30萬人患職業病，工人的生命和健康受到極大傷害和威脅。1970年，美國國會通過了《職業安全與健康法》，其目的是盡最大可能保障工人在安全和健康的條件下開展工作。一年后，美國成立了隸屬于勞工部的職業安全與健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，簡稱OSHA）。該法案的出臺被認為是美國勞動和公共健康事業的一個里程碑。OSHA成立40多年來，在職業安全與健康領域取得了實質性進展：職業場所死亡率降低62%，職業傷害和疾病率減少42%，美國的職業安全與健康管理體系逐漸完善，有效地保護了職工安全和健康。

（一）監管體制

根據《職業安全與健康法》，美國職業安全與健康監管職能主要由聯邦政府承擔。聯邦政府幫助和鼓勵各州做出努力，更好地保證安全與健康的勞動條件，為職業安全與健康提供科學研究、信息資料和教育訓練，保障所有勞動者的安全和健康。該法賦予各州直接行使對本州職業安全與健康監察的自主權，各州可根據實際需要選擇執行。

在聯邦政府層次，國會認為要確保每個工人在安全和健康的條件下生產勞動，執行勞工部OSHA標準是最重要的手段。OSHA設有國家辦公室和區域辦公室，其中，國家辦公室包括合作和國家項目部、標準和指導部、科學技術和醫藥部、執行項目部、評估和分析部。按照行政區劃，在全國設置了10個區域辦公室，負責各區域職業安全與健康監察工作。在區域辦公室以下，還設有73個地區辦公室直接負責具體執行任務。區域辦公室及地區辦公室均為聯邦職業安全與健康監管局的派出機構。

在州政府層次，如果各州自己的安全計劃至少與聯邦的同樣有效時，經申請得到OSHA的批準，州可以選擇性執行該法案。目前，有24個州和2個海外屬地采取自主監察模式。有的州還根據實際情況，設立了更嚴格的監管標準。對于法案沒有規定的事項，優先適用州法規。聯邦與地方之間既相互配合又依法獨立履職，但也存在潛在問題：由于管制通常會增加企業成本，極端情況下甚至會抵消公司邊際收益，因此各州為吸引投資和保持工業活力，所制定的地方法規普遍比聯邦法規更加寬松，執行本地規定的州就有可能減輕管制。

（三）監管方式

美國國會本身不頒布職業安全和健康標準，它將這個權力交由OSHA行使，目的是為了發揮OSHA信息渠道廣泛優勢，制定和頒布既能反映技術專家意見又能反映政策專家意見的標準。OSHA制定和設立職業安全和健康標準，然后檢查工作場所是否遵守這些標準。該監管方式有如下特點：

注重標準制定和完善。《職業安全與健康法》通過授權，貫徹執行在該法基礎上發展起來的各項標準。OSHA可主動啟動標準制定程序，也可根據其他要求啟動標準制定程序。制定和修改標準已成為美國職業安全與健康工作的基礎和核心。現行OSHA標準分三大部分，包括工業、航運業和建筑業。隨著技術更新、管理改進，根據各個時期的不同要求，職業安全與健康標準也在不斷修訂和簡化。近年來，約有900多項安全標準，由于不再適用于保護工人的安全健康而予以廢除。

堅持實施突擊檢查。OSHA對工作場所的檢查必須是突擊進行的，禁止事先通知。檢查過程中，若違規事件發生，則簽署執行文件并進行經濟處罰。針對這些處罰，雇主可對職業安全和健康復查委員會提起訴訟，法院會對復查委員會的決定進行重審。通過檢查執法活動，對不符合法律法規、標準規范的事項，督促企業進行整改，從而降低工作場所危險。雇主面對突擊檢查壓力，不論是否受到檢查，都會主動減少工作場所的安全風險。

引導規范監察。為保障執法工作依法進行，OSHA專門設置兩項制衡制度。一是復查制度。任何收到職業安全與健康處罰傳票的人，如果質疑傳票或不滿處罰，都可以在規定的期限內，向職業安全與健康復查委員會申請復查。二是司法審查制度。任何人如果因為根據委員會復查發出的命令而受到不利影響或侵害時，均可在規定的期限，向當地上訴法院書面提出要求，重審復查委員會的決定，要求修改或廢除處罰決定。OSHA制定了《職業安全與健康監察參考手冊》，對檢查前程序、檢查程序、檢查檔案、檢查后續程序均有詳細規定。

處罰力度比較大。一旦安全健康監察員發現工作場所存在嚴重的職業安全與健康問題，就會按程序啟動處罰程序。處罰標準較嚴厲，包括經濟處罰和監禁。1990年，美國提高經濟處罰力度，對嚴重違規、違法企業的罰金從1000美元增加到7000美元，蓄意和重復違規、違法的罰金也從1000美元增加到7000美元。根據企業規模大小、雇主的信譽、業務規模、違例記錄等因素，可以減輕或加重處罰。

（四）監管策略和措施

OSHA的基本策略是協助雇主與勞工會減少職業傷病與死亡，可分為三個方面：一是強勢、公平與有效的執行；二是外展、教育與遵從協助；三是建立伙伴關系、結盟關系以及共同合作與自愿方案。聯邦政府勞工部及OSHA制定了多元化的激勵引導方案。

1.法規執行方案。主要包括：針對雇傭40人以上非營造業高傷亡事故工作場所，制訂工作場所重點檢查方案；針對高風險危害的行業與產業，制訂國家重點方案和地區、地方重點方案并加強計劃性執法檢查；針對一再忽視安全健康責任雇主，制訂加強執行方案并采取額外的行動加強執法；制訂檢舉人保護方案，保護受雇者能自由參與安全健康活動，禁止雇主將任何因參與活動的受雇者解雇，或以任何方式對行使法律賦予權利的受雇者進行報復或給予不公平待遇。通過這類方案，有針對性地加強執法監管，并且盡可能發揮雇員在參與執法監管方面的重要作用。

2.共同合作方案。承認和鼓勵企業自己的成功管理模式，支持和引導雇主努力改善職業安全與健康工作，共同預防工作場所發生死亡、傷病。這些方案包括：與雇主、工會、行業或職業協會以及培訓教育機構等結盟者簽訂正式協定，教育雇員、引導雇主及其雇員促進工作場所的安全與健康的結盟方案；OSHA、雇主、雇員一道努力發現安全和健康難題，起草并簽署合作協議來解決難題。根據不同情況，共同合作方案又包括戰略伙伴方案、自愿保護方案、挑戰方案、現場咨詢方案、OSHA安全和健康績效認可方案等類別，其目的都是為了提升企業安全管理水平、創建安全健康的工作場所、增強雇員的安全技能和知識，構建企業安全文化，最大限度地減少事故發生，降低人員傷亡和經濟損失。

3.教育訓練方案。包括外展訓練方案和蘇珊哈伍德訓練輔助方案。外展訓練方案是OSHA訓練勞工職業安全與健康基礎的主要方法，自愿參加，由OSHA訓練所有獲得授權的其他教育機構執行。完成一周訓練課程者，有資格教授10小時或30小時營造業或一般產業職業安全與健康標準。蘇珊哈伍德訓練輔助方案是依據《職業安全與健康法》授權辦理，目的是對雇員與雇主提供職業安全與健康訓練與教育，強調辨識、避免與減少工作場所中的危害因素。輔助對象是非營利性組織，由接受輔助單位對OSHA指定優先領域中的雇員與（或）雇主提供訓練或其他教育服務，輔助期限為12個月。

4.州職業安全與健康方案。只要是經過OSHA認可的州，皆有其各自的認可方案。《職業安全與健康法》第18條規定，鼓勵各州制定與執行職業安全與健康方案，經OSHA核準的方案執行費用可獲得聯邦政府50%補助。目前，共有22個州與屬地執行覆蓋私部門受雇者和公共部門受雇者的州方案，有4個州與屬地執行僅覆蓋公共部門受雇者的方案。

以上方案對職業安全與健康的持續發展發揮了重要作用，一方面通過強有力的執法檢查，解決“不愿管”的問題；另一方面通過政策扶持、資金資助、信息共享、技術和管理咨詢等引導和服務手段，解決“不會管”、“不能管”的問題。各類方案均有實施期限，到期后雙方可再續簽，以保持長期合作與發展，使企業不斷改進安全與健康管理，為實現減少職業傷害、疾病和零死亡的最終目標而持續努力。

二、美國職業安全與健康監管的啟示和借鑒

我國正處于市場經濟和社會轉型階段，安全生產監管不斷完善，但安全生產形勢仍沒有根本好轉。黨的十八大及十八屆三中、四中全會提出了“創新社會治理方式”、“依法治國、依法執政、依法行政”等新要求。借鑒美國職業安全與健康監管模式，我們在創新安全生產治理方式方面大有可為。

（一）完善制度，強化執行，充分發揮執法效應

進一步細化法律規定。充分利用深圳市現有的立法權，根據新修改的《安全生產法》，制定《深圳市安全生產監督管理條例》，細化完善執法監察制度，明確責任和程序，確保具有操作性。在法律賦予權限內，加大處罰力度，增加違法成本，倒逼企業加大安全投入。完善執法程序，保證執法檢查的法定性、突擊性和有效性，避免不作為、亂作為和選擇性執法。

建立完善地方標準。我國安全生產領域已有比較完備的國家標準和行業標準體系，但仍需要發揮地方標準的作用，彌補國家標準和行業標準的不足。深圳市人民代表大會常務委員會出臺的《關于加強深圳經濟特區標準建設若干問題的決定》，為地方標準制定提供了法制保障。當務之急，一是梳理和明確國家標準和行業標準，為執行提供便利；二是針對國家標準和行業標準沒有規定而又亟需明確的事項，抓緊出臺地方標準；三是對標準規定不適應深圳市實際情況的，要在國家標準、行業標準規定范圍內，制定和補充實施細則；四是建立標準評估機制，評估標準適用情況并及時修訂完善。

加強執法監管隊伍建設。一是建立監督檢查人員資格管理制度，不符合基本要求不能進入監督檢查隊伍；二是定期對監督檢查人員進行系統培訓，不斷提高隊伍政策法規水平和專業素養；三是明確執法監督人員職責，并加強內部考核。

改進執法方式。規范監管執法行為，通過執法團隊的執法監督檢查，對企業形成激勵和壓力，充分發揮監督檢查杠桿效應。一是改革檢查方式，由運動式的大檢查向常規性的突擊檢查轉變，做到計劃性檢查及與非計劃性檢查相結合，按優先緩急次序安排緊急危險檢查、事故或災難調查、投訴檢查、計劃性檢查；二是將風險評估融入日常檢查中，建立安全生產分類監管制度，對生產經營單位實施分類分級監察，利用信息化手段，在計劃性檢查中對高風險企業優先實施檢查；三是嚴格執法，規范執法程序和執法標準，減少執法隨意性。

（二）加強引導，多措并舉，調動企業積極性

開展績效認可計劃。建立一套認可的程序標準，由安全專業機構對安全生產管理較完善的企業，如實施職業安全與健康認證企業、嚴格執行法規和標準企業等，進行評估確認公布，并從政策角度給予適當肯定和鼓勵，引導更多企業完善內部安全管理。實行這一計劃的關鍵是政策傾斜和鼓勵，方式可以是免檢待遇，也可以是信譽或其他政策優惠，但必須適度。

開展安全咨詢計劃。政府通過資助安全專業機構，為有需要的中小企業提供安全咨詢服務，幫助企業了解發現工作場所的危險，建立簡便實效安全的管理制度。實行這一計劃的關鍵，一是企業自愿原則，咨詢服務完全保密，獨立于政府安全監督檢查之外，咨詢中發現的問題不與政府監督檢查發生任何關聯，以保護企業參加計劃的積極性；二是從制度設計上保證專業機構依法履職，確保良好的咨詢效果。

行業安全評估計劃。由各行業主管部門定期開展（如每兩到三年組織一次）行業安全風險評估，找出行業安全生產存在的較高風險，明確監督檢查重點。評估地方標準適應性，及時調整和修訂不完善的標準。針對存在的突出高風險，研究針對性措施并推廣應用，為企業提供安全技術支撐服務。

全面加強培訓計劃。一是在廣泛調研基礎上，突出危險行業、危險崗位崗前培訓等培訓計劃的制定，探索加強安全技能訓練；二是針對員工流動性大、企業開展安全培訓積極性不高的問題，探索社會化的培訓機制，將培訓工作交由社會專業機構承擔，考核工作委托政府部門認可的非營利機構負責；三是培訓費用應主要由企業承擔，政府給予適當補貼，員工象征性繳納一定費用，通過費用分擔機制推動培訓的良性循環；四是政府加大對員工培訓工作的監督檢查，推動企業落實安全培訓工作。

（三）加強培育，營造環境，推進社會廣泛參與

發揮協會、商會等非營利性組織的作用。支持相關行業協會、商會、職業協會等非營利性組織，依照相關法律法規和章程，積極開展安全生產領域的研究，為政府、企業提供咨詢服務，在協助政府制定安全生產政策、法規、標準，以及協助中小企業開展安全培訓、咨詢等方面，發揮自身優勢和作用。支持和引導社區自治組織加強安全社區建設，不斷夯實安全工作基礎。

積極培育安全生產社會化服務機構。通過政策引導、扶持，通過政府采購等形式提供資金、平臺支持，培育安全生產信息、技術、管理等方面的社會化營利性機構。加強行業監管和服務，引導他們依照法律法規和執業準則，接受企業的委托并提供專業化的服務。

發揮企業員工監督作用。美國的許多企業之所以不敢違法違規，除了政府的突擊檢查，企業員工隨時可以舉報企業的違法行為。OSHA規定舉報電話必須明文張貼在工作場所，并出臺了21個涉及保護舉報人權益的法規，并對惡意違規和重復違規的企業實施重罰，與其信譽制度掛鉤。我國新修改的《安全生產法》也強調了企業員工的批評、檢舉、控告的權利，但是實際操作中由于舉報查處機制設計不夠合理，舉報人十分擔心舉報信息暴露及事后的報復。為此，應當研究設計更加科學的舉報查處機制，充分保護舉報人的權益，讓企業員工真正發揮監督作用。

［1］吳偉.美國的職業安全與衛生監管［J］.社會科學，2006（4）.

［2］任國友.中美職業安全健康法對比［J］.中國安全科學學報，2009（7）.

［3］白文元.加強我國政府安全生產監管工作的建議［J］.安全與環境工程，2012（11）.

責任編輯：周修琦

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1673-5706（2015）01-0122-04

2014-11-24

姚亮，深圳市應急辦副主任。