公立醫院資產監管存在的問題及對策

秦瑤　呂暉

1武漢大學政治與公共管理學院，武漢，430072；2新鄉醫學院管理學院，新鄉，453003

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公立醫院資產監管存在的問題及對策

秦瑤1呂暉2

1武漢大學政治與公共管理學院，武漢，430072；2新鄉醫學院管理學院，新鄉，453003

摘要公立醫院資產是醫院提供醫療衛生服務，實現社會效益和經濟效益的重要保證。目前我國公立醫院資產監管存在監管體制混亂、監管工作不規范以及監管工作缺乏績效評價等問題，可以從重新定位公立醫院資產監管的主體，界定資產監管的內容和構建資產監管績效評價指標體系等方面著手，提高資產監管的效率和水平。

關鍵詞公立醫院； 資產； 監管； 績效評價

公立醫院資產是公立醫院占有、使用、依法確認為國家所有能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，是公立醫院賴以生存和發展的基礎[1]。隨著衛生事業的發展，公立醫院資產規模迅速擴大，根據《2013中國衛生統計年鑒》，截至2012年，我國公立醫院資產總額達到19977億元，在社會醫院總資產中占據絕對主體地位。從公立醫院資產的來源看，公立醫院的建設幾乎全部依賴國家各級政府的財政資金，而后期所需要的運轉資金絕大多數來源于醫院自身業務經營收入，政府財政撥款所占比例不足10%[2]。2009年新醫改方案明確提出醫院總體改革思路是改革醫院的管理體制、運行機制和監管體制，在新的醫改框架下，推進公立醫院改革，完善公立醫院資產監管和評價制度。但目前在公立醫院資產監管方面仍然存在一些不足。因公立醫院資產具有規模龐大、高度分散等特點，在其使用過程中容易出現資產閑置、數量不清、賬實不符等問題。公立醫院資產監管工作不到位，導致國有資產浪費甚至流失，阻礙公立醫院改革和衛生事業的發展。本文就公立醫院資產監管存在的問題進行分析，并針對問題提出了對策建議。

1 公立醫院資產監管存在的問題

1.1 監管體制混亂，監管主體缺位

全體人民作為公立醫院資產的終極所有者并不享有初始委托權和監督權，政府作為國有資產的代理人，理應對公立醫院資產的使用進行監管。但長期以來，政府集公立醫院出資人、管理者的角色于一身，并未履行出資人職責。雖然看起來衛生行政部門、財政部門等多個部門對公立醫院資產的使用進行監管，但實際上由于職責不清、權力交叉，又缺乏科學統一的監管協調機制，管理部門缺位、越位的現象時有發生。公立醫院作為非營利性的事業單位，其資產監管區別于國有企業，作為國有資產終極所有者代表的國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)并不享有對公立醫院的全部資產監管權力。在公立醫院內部，資產由各職能部門共同監管，監管主體混亂，監管水平參差不齊，“九龍治水”的監管模式存在一定的弊端。

1.2 監管工作不規范，監管力度不足

大多數醫院“重購置輕監管”，在資產購置時經過充分的可行性論證，有一套嚴格的購置管理程序，但資產監管體系不完善，缺乏專門的監管機構和嚴密的監管制度,對資產的監管往往流于形式。很多醫院“重有形輕無形”，認識不到位，將資產監管等同于固定資產監管，只重視實物形態的資產管理，而忽視對貨幣資產和無形資產的監管，導致資產監管的低效率。同時，有些醫院因為主管部門只重視衛生業務監督、監管人員人手不夠等原因，資產監管缺乏力度，監管混亂，賬實不符，造成國有資產金額不實。

1.3 資產監管與績效評價結合不充分

醫院雖有資產監管的考核評比制度，但缺乏具體的資產監管考核指標，因此資產監管的績效考評工作并未落到實處。且部分醫院在績效評價時忽視了公立醫院資產的社會效益，僅用經濟效益來衡量資產監管取得的實效，違背了公立醫院的社會效益目標。同時，績效評價缺乏反饋機制，弱化了績效評估的約束和激勵作用， 增大了績效評價實施的難度。

2 公立醫院資產監管應遵循的原則

2.1 以公益性與社會效益為中心的原則

公立醫院作為公益性醫療機構，它的首要職責是以病人為中心，滿足群眾的基本醫療需求，提高整體社會效益。公立醫院資產是醫院提供公益性服務和正常運營所占有的經濟資源，是影響醫院財務狀況的重要因素，因此，公立醫院資產監管應堅持以公益性與社會效益為中心的原則。醫院各部門應密切配合，促進資產的流動和共享，盤活醫院資產，避免資產浪費或閑置，減少醫院開支，合理控制醫療服務價格，提高資產利用效率，使有限的醫療資源提供最大的醫療衛生服務量。

2.2 資產增效保值的原則

安全性和保值增值是國有資產監管的重要目標，但公立醫院資產監管不能片面地追求保值增值的目標。一方面，公立醫院作為公益性醫療服務機構，承擔著盡可能多的為社會提供醫療產品和服務的職責，不能盲目追求經濟利益而忽視社會公益性，因此需要通過資產監管，推動資產合理配置，提高醫療衛生服務的數量和質量，履行防病治病、救死扶傷的義務；另一方面，公立醫院資產監管的目的還在于保證資產的安全完整，防止國有資產流失，因此要將資產的保管、使用、維修、折舊等情況列入監管的范圍。

2.3 資產監管與財務管理相結合的原則

從宏觀角度來講，公立醫院資產主要來源于國家財政撥款，因此公立醫院資產監管可以采取收支兩條線管理，將資產收入和支出分別納入國家的財政預算收入和預算支出。在醫院內部，資產監管是財務管理的重要組成部分，資產構建預算是部門預算的重要內容，將公立醫院資產的配置和處置納入資產預算管理，可以節約監管成本，提高監管效率。

2.4 資產監管與獎懲機制相結合的原則

獎懲機制對監管責任主體具有一定的激勵和約束作用，應獎優罰劣，對資產利用和管理較好的部門加以激勵和獎勵，對管理不善的部門應施以懲罰措施。獎懲本身不是目的，獎懲機制的最終目的是使資產監管工作得以真正落實。

3 完善公立醫院資產監管的對策

3.1 重新定位公立醫院資產監管的主體

長期以來，政府作為公立醫院的出資人和管理者，在醫療衛生市場上既充當運動員又充當裁判員的角色，對公立醫院資產的監管有限，在現行的運行模式上，公立醫院仍處于“管辦不分”的體制中，對政府形成了絕對的依附[3]。新醫改方案提出要積極探索政事分開、管辦分離的多種實現形式，強調進一步轉變政府職能，落實公立醫院的獨立法人地位。按照獨立法人的治理結構，建立獨立于出資者的自主管理結構，享有獨立的人事任免和資產監管權力，轉變政府職能，健全資產監管體系[4]。

3.1.1 實現“管辦分離”，改變政府的不作為狀態。建立獨立于政府部門的自主管理機構，可以由衛生、國資、審計部門抽調專業人員組成理事會，對公立醫院資產進行統籌管理。衛生行政部門與理事會各司其職，衛生行政部門負責業務指導和行政監督，理事會通過開展定期或不定期的資產清查與考核，行使資產監管職能。

3.1.2 在醫院內部成立獨立的資產監管部門，負責公立醫院資產的日常管理和監督。資產監管部門由院長或副院長牽頭，由財會、審計、紀檢監察部門抽調專業人員組成管理人員，統一行使監管職能，并形成相互協調、相互制約的工作機制。同時建立健全醫院內部會計監督制度，在資產監管部門內部設立總會計師，負責資產的評估和考核。公立醫院資產監管部門定期向理事會匯報監督檢查結果，并協助開展各項監督考核工作。

3.1.3 發揮社會監管的優勢，形成資產監管合力。社會監管可以節約監管的總成本，提高監管效率，社會公眾、新聞媒體的監督也應該成為公立醫院資產監管發展的方向。在全社會形成公眾自覺參與公立醫院資產監管的風氣，通過建立公立醫院資產信息網，讓公眾及時了解資產使用動態，提高資產監管的透明度。同時，資產監管部門應積極配合新聞媒體的監督，并對新聞媒體披露的問題進行追查并及時處理。

3.2 合理界定公立醫院資產監管的內容

2013年國家衛生計生委制定的《國家衛生計生委預算管理單位國有資產處置管理暫行辦法》明確規定：公立醫院國有資產處置的范圍包括流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等，對資產的處置方式包括無償調撥(劃轉)、對外捐贈、出售、出讓、轉讓、置換、報廢報損、貨幣性資產損失核銷等。因此，要對公立醫院資產實行“全方位、多層次”的動態監管，既要覆蓋各種性質的醫院資產，又要貫穿于資產購置、使用和處置的各個環節。

3.2.1 公立醫院資產監管的對象。公立醫院資產監管的對象包括固定資產、流動資產、無形資產和對外投資等。固定資產主要包括房屋建筑物、交通工具，以及醫院開展醫療活動所需用的設備、器械等。固定資產數額龐大，在公立醫院總資產中占有較高的比重，是公立醫院開展醫療衛生服務和正常運行的物質基礎。流動資產主要包括貨幣、資金、應收款項、藥品等，流動資產監管不力也會影響醫療服務活動和財務管理的正常進行。公立醫院的無形資產主要包括醫院的科研成果、技術專利、人才培養、醫院信譽等，是醫院資產中不可忽視的重要組成部分。因此，要改變公立醫院“重購置、輕監管”的傳統觀念，實現實物形態的資產監管與價值形態的資產監管相結合。

3.2.2 公立醫院資產監管的內容。對公立醫院資產的監管應貫穿于各類資產“從進入到退出”的各個環節。具體而言，公立醫院資產監管的內容主要有以下5個方面。①資產使用范圍監管。合理控制基建投入規模和專用設備配置，防止盲目投資。②程序監管。對資產審批、購置、轉移、報廢等程序進行監管，資產使用要登記，如資產發生轉移，應及時變更手續，做到賬實一致。③資產清查。對公立醫院資產進行徹底清查，全面了解資產盈虧情況。④內部審計監管。總會計師定期審計資產利用情況，提高資產利用效率。⑤信息化建設和責任追究。依托資產監管信息系統，實行資產責任人制度，嚴肅處理資產使用過程中出現的違法亂紀以及失職行為[5]。

3.3 科學構建公立醫院資產監管的績效評價指標體系

利用關鍵績效指標法(KPI)，選取能綜合說明資產監管的社會效益和經濟效益的指標，然后根據各指標的重要程度確定權重系數，一般通過德爾菲法和模糊數學法確定各權重指標[6]。

3.3.1 社會公益性。公立醫院資產監管績效評價體系建設的根本原則是突出社會公益性。績效評價指標體系中涉及到社會公益性的指標主要有醫療服務的數量，如公共衛生、醫療救治的開展執行情況；醫療服務的質量，如治愈率、好轉率；醫療衛生服務費用的合理性，如次均醫藥費用以及次均醫療費用中藥占比；醫療服務的效率，如住院病人的數量、門診診療人次數、手術人次；醫療服務提供均等化等[7]。

3.3.2 患者信任度。患者信任度主要包括患者滿意度和費用知情率，公立醫院的服務宗旨是為公眾服務，提高公眾的健康水平，因此患者滿意度是公立醫院資產監管績效評價的重要標準和最終歸宿。通過對患者信任度的測評，可以從公眾的視角發現公立醫院資產監管存在的問題，明確監管主體提高監管績效的突破方向。患者信任度主要通過公眾感知服務、感知費用來測量。

3.3.3 資產保障水平。資產保障水平主要分析公立醫院資產的安全完整性以及存量維持醫院正常運行、保證社會效益實現的能力，主要評估資產規模、結構是否合理，資產監管質量是否達到預期目標，醫院資產是否得到合理配置，安全程度是否得到保障，是否具備可持續發展能力。

3.3.4 資產運行效率。資產運行效率是衡量資產使用、保護和處置監管水平的重要指標，主要涉及到資產總量和結構、資產的利用率和閑置率、調劑使用率和共享率、資產維護情況和使用壽命等。

3.3.5 監管信息公示。信息公示是低成本高效率的監督途徑，將監管信息公示納入績效評價指標體系中，可以增強監管部門的責任主體意識和執行力度。通過定期將資產監管的指標信息、監管過程及結果和處理意見公布于眾，增強公眾知情權，有利于監管效率和水平的提高。

公立醫院資產的有效監管無疑是提高醫院管理水平、降低醫療成本、改善醫療服務質量、實現社會公益性的重要路徑。應進一步完善公立醫院資產監管模式，構建科學合理的績效評價體系，使資產監管逐漸走向制度化、規范化、標準化，最大限度地發揮公立醫院資產的社會效益和經濟效益，實現醫院的可持續發展。

參考文獻

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[6]朱詩慧，熊季霞.新醫改背景下我國公立醫院綜合績效評價的新思路[J].醫學與社會，2014，27(3):43-45.

[7]陳英耀, 倪明, 胡獻之，等. 公立醫療機構公益性評價指標篩選——基于德爾菲專家咨詢法[J]. 中國衛生政策研究, 2012, 5(1): 6-9.

Issues and Countermeasures of Assets Supervision of Public Hospitals

Qin Yao et al

SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration，WuhanUniversity,Wuhan, 430072

AbstractPublic hospital assets are the guarantee of public hospitals to provide health service and achieve social and economic benefits. The article analyzes the existing problems of assets supervision. For example, the regulatory system is confusing, the supervision is not standardized and performance evaluation is lacking. So, the article puts forward some suggestions to improve the assets supervision level, including redefine the personnel and contents of assets supervision and so on.

Key WordsPublic Hospital; Asset; Supervision; Performance Appraisal

(收稿日期2015-01-21;編輯程欣)

通訊作者：呂暉，lingyunlan@126.com。

基金項目：國家自然科學基金青年基金資助，編號為71103134；河南省教育廳人文社科項目“社會轉型期河南省公立醫院信用體系建設研究”，編號為2013-GH-043。

中圖分類號R197.3

文獻標識碼ADOI：10.13723/j.yxysh.2015.05.002