淺論公共危機視角下的政府形象管理

王 嶺

自進入21世紀以來，自然災害、戰爭危機、金融危機、社會危機等各種類型的危機隨時以意想不到的方式發生。隨著我國已進入改革開放發展的關鍵轉折期，經濟的加速發展由于受到人口、資源、環境等社會資源較為緊缺的瓶頸制約，機制運行過程中的不少矛盾逐漸增多、政策執行落實中的利益沖突開始凸顯，容易造成社會失序、經濟失調、心理失衡等問題。許多事實證明，我國已經開始步入公共危機的頻發和高發期，各種社會事件劇烈沖擊著公眾心理，影響社會秩序的穩定，甚至造成經濟社會發展的滯后和倒退。

一、公共危機管理及政府形象管理的相關定義

（一）公共危機管理

“危機”在《現代漢語詞典》中的解釋是“嚴重困難的關頭或危險的禍根”，從中文字面上看，“危機”中既包含“危”——危險和危難，同時也包含了“機”——機遇和轉機。在我國關于危機管理的立法中沒有直接使用“危機”或“危機管理”的概念，2007年頒布的《突發事件應對法》中相類似的法律概念是“突發事件”或“突發事件應對”，因此需要對危機和突發事件的概念作出進一步的闡釋：危機與突發事件都是對發展演變過程的同一事件的一種描述，只是強調的側面和描述的角度有所不同，危機強調和描述事物發展演進所形成的狀態，而事件則強調和描述事物發展演進的行為過程。危機與突發事件通常是相聯系的，因此，突發事件往往是危機的代名詞。

公共危機是危機的類型之一，所謂公共危機，是指涉及“公共”領域、事關公共利益和社會利益的危機。相對于一般危機，其影響的時空范圍是全局性的，破壞性更強，危害程度也更大。公共危機具有以下特點：一是突發性；二是不確定性；三是破壞性；四是雙重性。

公共危機管理是通過管理的主體、管理的實質、管理的目標等方面體現出來，具體來說，其管理的內涵包括以下幾個方面：第一，公共危機管理的核心領導主體是政府。由于公共危機的“公共”性質，在我國現行政治體制當中，政府在公共危機管理中處于領導核心地位，承擔具體的組織協調和執行任務。第二，公共危機管理的實質是提前預防和化解危機。公共危機管理是針對公共危機在事前、事中和事后所采取的一系列措施和行為。第三，公共危機管理的目標是維護社會正常秩序。公共危機管理中采取的一系列防范、控制的措施會因處在危機的不同階段和危機的不同類型而有所不同。

（二）政府形象管理

政府形象是指公眾對政府的執政行為、管理活動、整體素質、精神風貌的認知和評價而形成的對政府的整體印象和看法的整合。政府形象由兩個方面構成：一是政府自身在履行職責過程中所表現出來的本體狀態和客觀存在，包括政府的施政理念、政策措施等，這是公眾對其評價和認知的客觀基礎，是公眾個體頭腦中對于政府的碎片的、主觀的印象，具有易變性，容易受到集體意識尤其是社會輿論的影響而改變。二是經過社會輿論的加工、引導和調控，個體印象上升為公眾對政府客觀的、系統的群體印象，構成穩定的政府形象。理想化的政府形象應是建立在完善的政府表現和行為基礎之上，并且運用了富有成效的傳播手段和溝通措施，使社會公眾形成對政府客觀真實的總體看法和評價。

政府形象具有如下特征：第一，穩定性與易變性的統一。政府的執政理念是經過長期以來形成和積累的，執政行為和整體素質在短時間內是比較穩定的，不會發生太大的改變，因而具有相對的穩定性；但由于心理學上的“首因效應”、“近因效應”，人們對政府形象的認知和評價受到主觀因素的影響，又相對易變，是一個動態的過程。第二，整體性與層級性的統一。政府本身是一個整體與層級管理的體系，政府形象由這個系統的各個層級單位的子形象構成，由于各級政府的外在行為表現側重點不同，其形象特點既是整體評價的特點，也會呈現層級性的差異。第三，易損性與難修復統一。政府形象是“易碎品”，政府的各個組成部分的負面表現如果沒有得到妥善處置，就會從局部形象危機轉化成整個政府的形象危機，在一定的持續時間內引起公眾的反感和情緒對立，使政府形象難以修復。

二、政府形象管理在公共危機中的作用

（一）公共危機對政府形象的影響

公共危機對政府形象的負面影響表現在兩個方面：

第一，政府形象在危機情境中被“放大”。在常態下，政府形象是相對穩定和緩慢演變的，使人們對于政府形象形成了特定的心理評價和心理依賴。在危機情境中，與常態下的靜止的參照系相比，政府形象被“放大”，各因素之間的平衡被打破，在平時看來某些細小的行政瑕疵在危機情況下都有可能成為公眾廣泛關注甚至成為群起攻擊的對象。

第二，政府形象在危機情境中具有易損性。在危機情境中，公眾的知覺會變得相對敏感和焦慮，受心理學上的“近因效應”影響，對政府最近的執政能力和危機處置的表現關注度更高，受“暈輪效應”的影響，政府在某一方面表現不佳可能會殃及公眾對政府形象的總體的認知和評價，政府對危機的不當處置行為和表現會引起公眾的強烈情緒反應，政府形象容易受到損毀。

公共危機對政府形象正面影響的表現：

第一，政府危機處置得當會贏得公眾的理解和支持，提升美譽度。如果政府在危機中憑借頑強的意志頂住種種壓力，采取積極有效的應對措施，降低了危機造成的損失，滿足了公眾的利益訴求，必然能夠在公眾中贏得口碑，從而鞏固其威望和信譽。

第二，危機沖擊政府原有的價值體系和傳統組織架構，為重建新的價值體系和組織基礎帶來新的發展契機。危機會暴露出政府管理中的一些深層次的矛盾和問題，促動政府改變以往的管理體制和管理方式，借勢突破禁錮的利益束縛，使之更加貼近現代公共管理理念，更加符合公眾的期待和要求，以新的治理方式促進政府新形象的確立。

（二）政府形象管理在公共危機中的作用

良好政府形象有利于增加危機決策認同感。危機決策需要得到公眾認同才能取得實際效果。如果政府在公眾心目中的形象不佳，公眾就會對其危機決策持觀望、動搖的態度，一個有效的處置決策就難以形成。如果政府在公眾心目中具有良好的形象，公眾就會對政府處置危機保持信任態度和合理期待，認同和支持其對危機處置的決策，提高政策執行的效率，降低政策執行的成本，達到政令暢通的效果。

良好政府形象有利于動員民眾共同參與危機治理。號召力是一種政府資源，擁有良好形象的政府能夠激發公眾共同應對危機的信心和決心。要提高政府的施政效率，需要政府、公眾與社會組織的密切配合和聯合行動，又由于公眾參與公共危機治理所具有的多元性、互助性和監督性的特點，是政府主導作用下的重要補充，可以通過有效的社會監督和倡議，令政府有更佳的決策及施政素質，

良好政府形象有利于優化輿論環境。公共危機的突發性使其具有極高的新聞價值，政府的一舉一動均受到媒體高度關注。如果政府在危機中存在決策錯誤、行為拖延、不擅溝通等情況，社會輿論就會朝向不利于政府的方向發展。反之，如果政府在危機中重視媒介公關和信息溝通，則有助于引起媒體和公眾的共鳴，引導輿論朝著有利的方向發展，為有效開展危機治理工作營造良好的輿論氛圍。

三、當前公共危機下政府形象管理存在問題及原因

（一）危機管理缺乏以人為本理念，政府形象管理意識淡薄

由于政府職能轉變不到位，權力缺乏有效制衡，一些官員“官本位”思想濃厚，不愿接受媒體和民眾的監督。受GDP政績觀的影響，部分政府官員重視經濟發展的成績，而對社會管理矛盾的認識與準備不足，危機防范意識差。常態下政府形象的傳播所采取的手段延續了傳統的平面化、美化式的手段，在危機中往往會被公眾視為掩蓋矛盾、轉移視線，甚至是會被過激地視為“愚民”行為，激起了公民對其執政行為的懷疑和否定。

（二）政府履行責任缺失，導致公信力下降

政府公信力是社會民眾對政府信譽的一種主觀認知和價值評判。隨著新公共管理理論與治理理論的興起和發展，傳統的政府管理模式受到較大沖擊。當前，公眾對政府缺乏信任已經成為各國普遍存在的治理危機。在長期的執政實踐過程中，由于各種原因，各級政府對危機事件的應對這一環節往往估計不足、重視不夠，處置方法也不得當。政府在公共危機事件中長期失語、缺乏活力，在這一過程中還制造出大量的官話、套話，于是公眾不再相信政府說的話，政府的公信力逐漸被消解，政府的公信力體系也被這種新的變化所逐步解構，尤其是在基層實踐中更是如此。

（三）信息公開力度不足，公眾知情權遭漠視

在市場經濟體制下倡導的自由、平等和獨立等理念的引導下，人們的主體意識被激發，公眾的聲音與意見越來越成為公共輿論事件的發生、發展與擴散蔓延的最主要因素。長期以來信息傳遞以單向發布為主的做法，帶來公眾對政府公信力的更多誤解和挑戰。對于公共危機中政府形象的傳播規律和策略有較大的欠缺，對運用“早報事實，慎報原因和結論”等原則把握不夠，引發公眾猜疑和否定引發傳言和質疑。

（四）管理體制相對滯后，危機處置反應滯后

由于我國政治體制的改革相對滯后，政府的執政理念、管理方式、行政效能等都不能完全適應經濟發展的轉變。政府對公共危機管理的理論研究、制度設計和對策措施上還準備不足，在危機發生時往往反應滯后，處置失效，使一般危機發展擴散成為公共危機事件。因一種危機的蔓延和傳導造成其他危機的并發，使公共危機的發生具有了很強的連鎖效應，造成政府形象管理的嚴重危機。

四、公共危機中政府形象管理的對策措施

（一）樹立政府危機公關人本理念，建立人本型政府

危機意識是公共危機管理的起點，危機意識要求政府作為公共危機管理的主體必須堅持“以人為本”和“公眾利益至上”的價值理念。生命價值與公共利益如何兼顧，這是非常值得重視與研究的危機應對的新變化、新課題。這種變化，正在顛覆傳統危機處置中優先恢復秩序、保障國家經濟運行的做法，具體的表現就是公眾和輿論首要關注的是事件當事人生命的價值與尊嚴。在突發公共危機事件的處置中必須考慮和順應這些新趨勢，要主動思考與嘗試，在政府危機公關中，建構一個可以兼顧公共利益與公眾個人利益的公共空間，最大化贏得公眾的信任和支持，以此提升政府公信力。

（二）加強危機管理責任體系建設，建立責任型政府

完備的危機應急管理體系是及時有效處置公共危機的保障，這既是提升政府危機管理能力的需要，也是建設責任型、法治型政府的必然要求。在法制體系建設上，我國目前已初步搭建了以《突發事件應對法》為龍頭法的公共危機應對法制框架，但《突發事件應對法》由于發布實施時間較早，對新時期的危機治理機制體制沒有得到充分的體現，內容不夠具體、細化，尚需擴充完善與《突發事件應對法》配套的其他公共危機應對法律規范，健全公共危機應對法律規范體系；健全專門的公共危機管理機構。我國的危機管理多數依靠已有的行政機構，危機發生時從政府各部門抽調具有相應專業背景的人員組成臨時小組，這種臨時機構的弊端就是各部門之間缺乏良性互動、對整體事件把握經驗不足、決策不力、處置緩慢。新一輪政府機構改革中，應當設立專門的公共危機管理機構，負責公共危機事件應對處置的綜合協調。各級政府要重視公共危機決策智囊機構建設。保持各類危機決策、參謀、咨詢組織體系的獨立，制定多種決策方案供決策者選擇，以提高危機決策和應對的有效性和針對性。

（三）保證信息溝通管理公開透明，建立陽光型政府

長期以來，危機和災難新聞一直被當作新聞報道的“禁區”，即使是報道災難，也盡量避開災難本身，突出抗災救災中的好人好事和突出人物，把危機事件中向社會公開人員傷亡和財產損失、對事件中的不正之風和丑惡現象進行揭露和批評、對造成事件的原因以及有關責任人的追究等一律視為“負面報道”，擔心因為暴露這些社會生活的“陰暗面”而產生“負面影響”，這是對信息傳播的一種片面、錯誤的理解。危機事件造成的損失以及產生事件的原因和責任是一種客觀存在，如果視而不見、閉口不談，采取隱報或不報的態度，或者避重就輕、文過飾非，既不能化解危機，也起不到正面宣傳的作用；而相反，那些敢于暴露危機中的問題和矛盾，及時反映危機事件的真相，開展有效的輿論監督和批評與自我批評，才能真正有助于化解危機。因此，公共危機事件發生后，政府需要迅速建立順暢、權威的信息溝通渠道：一是全面收集信息，準確研判形勢，及時告訴公眾真相，提高信息公開透明度；二是尊重公眾的知情權，完善新聞發言人制度，及時發布信息，讓群眾知曉真實情況，消解社會恐慌。

（四）提高政府危機決策處置能力，建立效能型政府

政府需要建立統一領導組織和協調系統，增強領導與指揮系統的協調與組織功能，充分調動一切人力、物力和財力用于應對突發公共事件。首先，注重危機決策前的準備。政府預先建立和完善相應的機構、制度、法規和體制，在情報收集、信息預測、資源利用及權利行使等方面做好應急準備，以應付可能出現的公共危機。其次，注重信息交流溝通。現代社會沖突型決策日益增多，共同參與策略決策人員之間要利用多種信息傳播技術，開展多向、互動的信息交流，使決策實現雙贏或多贏的效果。第三，注重科學決策的效率。決策者要對危機的總體形勢和實質問題有準確的評估和判斷，考慮整個決策系統對環境的敏感性，增強對多變性的環境因素的反應能力，增強決策方案對危機的預見和防范。第四，提高決策的技術含量。在信息化和全球化社會，決策者應增加決策方法的技術性與藝術性，由線性向互動和系統的方向轉變，通過案例模擬、情景分析、應急演練等方法積累經驗、吸取教訓，增強決策應對能力。