反腐大格局與官員獨董出局

劉婷婷?阿雨

一紙威力強勁的清理令

每逢佳節必禁令，公務員的會員卡、消費卡、年節吃請近乎全被取消;集中通報違反中央八項規定精神的典型問題，虎蠅同打讓一批官員應聲落馬……在這種背景之下，官員獨立董事的“黑色一刻”終于來臨。

在中國石油公司的五名非執行獨立董事中，三人曾是部級或副部級干部，包括原國家石油和化學工業局局長李勇武、原國家稅務總局副局長崔俊慧、原中國證監會主席劉鴻儒。但在2014年5月22日召開年度股東大會時，新一屆董事會候選人名單中，已看不到這三位擔任公司獨立董事的前任官員名字。

2014年5月底，上市公司川投能源發布公告，曾擔任四川省人民政府副省長等職的獨立董事鄒廣嚴書面請辭。之前，擔任赤天化獨立董事、任職于貴州貴安新區某城投公司的王某，更是創造了獨立董事任期之最：2014年5月19日剛剛就任，5月27日便去職，在任時間僅九天。

僅5月27日一天，就有信邦制藥、貴繩股份、山東鋼鐵、天成控股等上市公司的七名獨立董事扎堆辭職，這些人均分屬黨政機關、教育機構職級干部。多事之秋的5月份，證監會前主席周道炯離職光大銀行、統戰部前副部長尤蘭田辭去民生銀行獨董、國家稅務總局前副局長許善達離職招商銀行……而這些官員的離任，并沒有因此畫上“官員獨董”離任潮的終止符。

6月21日，中國中鐵刊登公告稱，同意非執行董事韓修國不再作為第三屆董事會非執行董事候選人。韓修國身為十一屆全國政協委員，1998年1月至2001年9月任甘肅省副省長，2001年9月至2009年3月任國有重點大型企業監事會主席，2011年1月27日起擔任中國中鐵董事。

就在韓修國辭職前九天，原國家能源投資公司總經理、黨組書記王文澤（副部長級），原國務院稽查特派員（副部長級）車書劍辭去了中國建筑獨董職務。6月12日，中國建筑刊登獨立董事辭職公告稱，根據黨政領導干部在企業兼職（任職）的有關文件要求，王文澤和車書劍先生辭去公司獨立董事及董事會專門委員會相關職務。

2014年7月，寶鈦股份刊登公告，錢桂敬因個人原因，申請辭去公司第五屆董事會獨立董事職務，一并辭去公司第五屆董事會薪酬與考核委員會委員（主任）、提名委員會委員職務。錢桂敬為中國輕工業聯合會常務副會長，此前曾任國務院國有重點大型企業監事會主席（副部長級），2009年3月不再擔任國有重點大型企業監事會主席。

據年報顯示，錢桂敬的任職期限為2011年9月15日至2014年9月14日。距任職期滿還有兩個月之久，他卻突然提出辭職。寶鈦股份對此解釋為“個人原因”，但個中深意卻令人深思。

審視擔任上市公司獨立董事，無疑是一件“美差”，無須投入太多精力，卻能收獲頗豐，為何這些官員們要選擇離任呢？是2013年10月中組部頒布的18號文件——《關于進一步規范黨政領導干部在企業兼職（任職）問題的意見》。

根據這份《意見》，黨政領導干部退（離）休三年后可以兼任企業獨立董事、獨立監事或外部董事，退（離）休三年內可以到本人原任職務管轄的地區和業務范圍以外的企業兼任企業獨立董事、獨立監事或外部董事，但均不得取酬，兼職不得超過一個，年齡不得超過70周歲。按規定經批準在企業兼職的黨政領導干部，所兼任職務實行任期制的，連任不得超過兩屆。

這份文件的一個關鍵詞，就是“均不得取酬”這五個字。對于那些離退休官員，兼職、擔任獨立董事，說到底還是為了多掙一份報酬，既然是干了活也是義務勞動，還不如頤養天年、含飴弄孫來得實在。

“嚴苛”是18號文件的第二個關鍵詞。在新政下黯然褪色的，不光是官員獨董。高校和行業協會領導也紛紛從獨董位上辭職。教育部要求北大、清華等直屬高校的校級領導，不得在企業中兼職，一些行業協會也參照執行，校長（院長）獨董、會長獨董由此大量辭職。

盡管早在2004年，中組部就下發《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》，在全國范圍內對領導干部在企業兼職行為進行大規模清理。對于官員獨董的問題，財政部和證監會曾進行規范。2011年12月，財政部印發《關于規范財政部工作人員在企業兼職行為的暫行辦法》，規定財政部副處級以上干部均不可在外兼職或擔任獨董職務;已擔任獨董職務的，須在暫行辦法施行之日起兩個月內辭去職務。

但令人遺憾的是，官員在企業兼職行為仍有增無減，甚至愈演愈烈。究其原因，還是在執行力度上失之于軟。但這次《意見》的發布，卻是要來真的了。清華大學戰略新興產業研究中心主任吳金希也指出，隨著中組部的持續發力，以及《意見》的深入執行，“獨董離職潮”在相當一段時間內還將持續上演。

可以作為印證的，是一場更大范圍的中央集中“清理行動”。就在2014年5月底，中組部有關負責人表示，對黨政領導干部在企業兼職的集中規范清理工作，已基本告一段落，共清理黨政領導干部在企業兼職40700多人次;對省部級干部在企業兼職更從嚴把握，共清理229人次。目前大部分干部已辦理完免職手續，不在企業兼職。

在強大壓力下，那些堅持不退的官員，不僅很容易受到黨紀處罰，更有可能引起反腐機構的關注，被秋后算賬。綜合考量，官員“隱退江湖”才是最好選擇。

內有乾坤的“政商旋轉門”

所謂“政商旋轉門”，是對離退休官員擔任上市公司獨立董事的生動比喻。手握權力的官員從所在位置上退下來，搖身一變為獨立董事，帶來諸多弊病，甚至被譏諷為腐敗溫床。

現實中，不乏保監會的退休高官在保險公司任職，央行退休官員跑去金融企業任職，管石油的部門官員退休后則去油企任職的現象。這些離開公職的大小官員，之所以再度出山，是為了實現“權力期權”。

在位期間，這些官員為企業提供不正當便利，卻沒有當場索取金錢等利益，但作為交換的是，等自己退休后再在該企業任職，這就相當于一種“預約受賄”。官員大量擔任獨董的現象，一度令輿論嘆息。

官員“兼職成風”，也有一定土壤。一些地方把公職人員參與第二職業，當成地方經濟的重要推手。某地有關負責人就曾明確指出，“鼓勵公職人員以自己的合法收入、資產財產，參股入股或投資興辦國家法律法規明令禁止外的非公有制企業……允許公職人員在完成本職工作的前提下，八小時以外從事與職權無關的第二職業。”如此更混淆了權力的邊界，也反映了一種不正常的官場文化。

再看上市公司的獨立董事，被指是投入產出比最高的職位。每年只需開幾次會、簽幾個名，可謂零風險、超輕松、大收益。有數據顯示，大部分獨董的年薪都集中在10萬～20萬元之間，有的甚至高達87萬元。而獨董薪資最終將由投資者買單。這意味著當初打著維護中小投資者利益旗號而設立的制度，最終卻成為中小投資者的負擔。

由于2004年中小板開閘和2009年推出創業板，這兩個節點成為上市企業數量大幅增長之肇始，而按照每家上市公司平均三個獨董計算，就是一個可觀數字。

據2013年年報統計顯示，曾在黨政機關或者公檢法系統有過任職經歷的“官員獨董”共901人，加上一人兼任多家公司獨董的情況，一共1101人次。這些官員獨董，分布在816家上市公司中，平均每2.3家上市公司，就有一人次的官員獨董。

針對領導干部擔任獨董時領取報酬的問題，中國人民大學商法研究所所長劉俊海如此評價：“有些領導干部對公司貢獻很大，津貼卻沒那么多。但在公眾眼中，領導干部擔任獨董有瓜田李下的嫌疑，獨董津貼是向公眾披露的，公眾就會覺得領導干部是在用公權力的余熱獲得個人高薪。”

對于追逐經濟利益的企業而言，之所以舍得花錢投入，主要是看重離職官員無與倫比的“影響力”。一位溫州前官員便直言不諱，企業之所以聘任他們，不過是為了“發揮我們的‘四余：余熱、余權、余威、余網。”一語道破玄機。

然而，這種“權力磁場”在嚴重干擾市場秩序之余，何嘗不是另一種腐敗形式？2007年4月，上海市土地學會會長殷國元、房地產行業協會會長陳士杰相繼被查。他們都曾是市政府主管房地產部門的高官，退休后又擔任與房地產相關的行業協會或學會負責人，在許多房地產項目中扮演中介腐敗角色。

在退休官員擔任獨董的企業中，不乏有問題的企業。比如，此前深陷“污染門”的紫金礦業，便有來自北京和省里的前領導干部“加塞”，包括擔任公司獨立董事的原地礦部前總工程師、中國地質科學院院長陳毓川，擔任公司獨立董事的福建省資產評估中心原主任、福建省國有資產管理局局長、福建省財政廳副廳長林永經。福建省上杭縣政界多位退休領導干部在紫金礦業任閑職，而且領著十幾萬元到幾十萬元不等的年薪。紫金礦業監事會主席林水清此前為上杭縣縣委常委、統戰部部長;監事林新喜曾任上杭縣紀委副書記、常委。

事實上，離職官員擔任上市公司的獨立董事，已違反了國家法律。

《公務員法》雖有“公務員退休后，享受國家規定的退休金和其他待遇，國家為其生活和健康提供必要的服務和幫助，鼓勵發揮個人專長，參與社會發展”之規定，但第102條明確規定，“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動”。

有學者將中國的獨立董事之路劃分為“花瓶”、“民工”、“探子”、“共存”四個階段，最開始是找幾個知名人士來做形象展示，其后廉價賺取外快，財務顧問可收到幾十萬元薪酬，獨董只有幾萬元津貼;再后來證監會突然發現獨董作用，不斷培訓獨董，設立獨董條例，要求獨董堅決站在證監會立場上;最后要求獨董，必須是公司的董事，必須和公司共存亡，承擔“作為責任”，也必須承擔“不作為的責任”。

這種劃分法雖然有些偏頗，但也有幾分形似。大批官員涌入，意味著“共存”階段的到來。有上市企業曾稱提名官員獨董，一則出于疏通政商關系需要，另外則為方便管理。官員所具有的官場特質，適合做一個共存者，這也是官員獨董現象盛行的重要緣由。

亟待“開刀”的獨董制度

所謂“獨立董事”又稱外部董事，是不在公司內部任職、不參與具體事務、沒有公司股票，卻為公司出謀劃策的人。西方國家之所以改進董事會制度，設立獨立董事，就是為了讓其代表中小股東和公司整體利益，防范董事會被大股東和高層管理者所掌控。

之前，立法者對此項制度設計的目的，是為了讓“權力磁場”消磁，讓“權力期權”失效，進而消除腐敗的空間。但“直接相關”規定，卻讓法律被虛化，“政商旋轉門”問題難以得到消除。

2001年，證監會頒布《關于在獨立董事制度的指導意見》，明確提出上市公司應建立獨董制度，并提出了建立獨董制度的時間表。根據該意見的要求，董事會成員中應當至少包括1/3的獨董，其中至少包括一名具有高級職稱或注冊會計師資格的專業人士。2006年修訂的《公司法》第123條規定，上市公司設獨董，具體辦法由國務院規定，獨董制度由此獲得了國家立法支持。

獨立董事制度被引入我國上市公司，初衷是制衡高管損害股東利益，而這種制度實行之初，也的確產生了積極的效果。

但從官員獨立董事離任潮就不難看出，上市公司獨董制度還存在一些“硬傷”和“軟肋”。首當其沖的，便是“成分不當”問題。本來，獨立性和專業性，是獨立董事必須具有的兩大特征。在獨董制度實行較早、效果也較好的西方國家，出任獨董的大多數為有豐富管理經驗的企業家，以及有過多年執業經歷的注冊會計師和注冊律師。官員充當獨董，在獨立性和專業性上便受到了沖擊。

在高度分散的股權結構之下，獨董扮演著監督公司“內部人”、保護中小股東利益的角色。問題是，中國的上市公司并沒有實現股權的高度多元與分散，因此“資本多數決”仍是主流。

特別是在國有公司中，大股東擁有強勢話語權，獨董也就具有一定依附性。國際上普遍要求，獨立董事人數達到董事會一半以上，而中國只要求達到三分之一，即使獨立董事全部反對，一項決議也仍有可能被大股東強行通過。

現實中，獨董職位主要由三類人士擔任：一是高校學者，特別是管理學院和法學院教授;二是會計師和律師;三是在職或退休政府官員、所在行業協會負責人。對于公司大股東而言，官員擔任獨董，是不錯的選擇。截至2013年9月，在深滬兩市5760名獨立董事中，2590人具備從政背景，比例高達44.9%。

據《投資者報》調查統計，截至2009年末，全部A股上市公司中有768家聘請了前政府官員甚至現任官員作為公司高管，前官員總數達到1599人。在A股3萬多名高管中，其比例達到5%。在市值排前50的A股上市公司中，有34位政府退休高官任獨立董事，副部級以上官員大約在11人左右。而在目前中國上市企業當中，“中字頭”央企上市公司中，幾乎都不會缺少前任高級官員的身影。

獨董由董事會提名，而董事長、大股東多以自身利益出發選聘獨董，選出來的獨董按照大股東的利益在說話，很難體現出應有的價值。

現實中，“官員獨董”們熟諳規則，鮮有獨立聘請審計機構的記錄，幾乎沒有投過反對票，缺席會議、未見述職的情況卻頗為多見，委托投票、電話參會等表述則更多。實際上，這是一個不聲不響的群體，因而被媒體描述為悶頭發財。有媒體統計過，在上市公司的數萬次投票中，反對票總計僅47次。一些有責任心的獨董投反對票，或者獨立聘請審計行為，當做罕見事例，成為媒體爭相報道的對象。

截至2014年4月28日，已公布的7244名獨董共領取約4.75億元薪酬;6950名獨董獲取的薪酬從1000元到100.5萬元不等，差距高達1000倍。部分重點行業的獨董，領著高額薪酬，部分企業獨董平均年薪竟達到30萬元以上。更令人不解的是虧損大型企業的獨董薪酬，2013年年報出現虧損的中海集運，其獨董的年薪卻高達15萬元。

在“花瓶獨董、一人多職、董而不獨、官員獨董”等怪象下，我國上市公司也是丑聞不斷。而令人瞠目結舌的丑聞背后，一個不容忽視的事實便是：所涉獨立董事集體失語，在公司決策上形同虛設。

比如，原董事長宋林被查的華潤集團，旗下華潤電力等上市公司，多名前官員長期占據著獨董職務。“污點官員”熊必琳曾任西王食品公司的獨董，而該公司被財政部、證監會點名“內部控制存在重大缺陷”，大股東多次侵占上市公司資金，因而被責令整改。

當然，也有愿意管事、有所作為的獨立董事，但結果往往是寸步難行、出師未捷。2004年8月3日，在伊利股份的年度首次臨時股東大會上，俞伯偉被罷免獨董職務，而俞某也成為因維護“獨立性”被上市公司罷免的獨董第一人。

有些原想有所作為的獨董，失望之下，甚至選擇了主動辭職。面對現實情況的窘迫與無奈，零點研究咨詢集團董事長袁岳也不無感慨：只要獨董是大股東提名的基本格局不變，獨董又以名人忙人和學者專家為主，“花瓶”地位就很難改變。

“獨”字的具象化和制度化

如何才能切實增強獨立董事的獨立性和專業性？目前看，盡管中組部18號文件已彰顯威力，但還不能將劃清官商界限的希望，完全寄托在一紙紅頭文件上。事實上，這波獨董離任潮，也還有一些“例外情況”。

比如，在中國西電、寶鈦股份、中原高速的最新獨董名單中，國家糧食儲備局原副局長李俊玲、國有重點大型企業監事會原主席錢桂敬、河南省交通廳原副廳長張全林仍然沒有出列，特別是張全林，退休兩年內即赴中原高速兼職至今。

而且，有一些退休官員“退而不休”，為擔任獨董采取了規避性的策略。比如，轉任行業協會，再去擔任獨董;或成為學者，再轉任獨董;甚至有人百般拖延，面對新規遲遲不退。

其實，更穩固、長久的舉措，必須運行在法治的軌道上。具體到離退休官員擔任獨立董事問題上，應當對《公務員法》、《公司法》進行修訂，將18號文件的具體要求寫入國家法律，積極借鑒國外經驗，通過立法形式全面禁止任何官員涉足企業活動，使之成為全體官員不可逾越和觸碰的法律紅線。

在目前已經發布的規范中，三年“冷卻”期備受矚目。不過，這一禁止期依然留下了很大的空間。因為這只是約束官員不到原本管轄領域兼職，而只要非本職領域，便不存在時間禁令。曾任國家審計署人事教育司教育處處長、審計局局長、政法審計局局長的張大維，2007年5月剛剛退休，2008年1月成為華誼兄弟傳媒公司的獨立董事，之后他連任兩屆，2014年3月底才剛屆滿。然而，這并不違規。

另一個爭議是，官員退休后繼續在人大、政協任職，同時兼任獨立董事。他們仍在部分行使國家管理的職能，卻又被看成“已經辭去公職”，不受相關規定限制。

作為公司治理制度的應有之義，獨立董事本應在《公司法》中規定，但該法僅在第122條規定“上市公司應當設立獨立董事”，除此之外再無著墨之處。

目前的獨董運作，其依據更多依靠證監會所頒發的《指導意見》。我國曾經多次嘗試，要以立法形式來替代證監會頒布的文本，但各方遲遲沒有能夠達成共識，立法也一拖再拖。

更糟糕的還在后頭。據報道，推動2014年《公司法》修訂的中國人民大學商法研究所所長劉俊海表示，今年最新的修訂草案中，對“獨立董事”制度仍沒有變動。對《公司法》修改草案，證監會系統也沒有提出針對獨董制度的修改意見。

除了對《公務員法》、《公司法》作出修繕，我們還需對官員進行法規約束，構建黨政官員任職跟蹤、規范和監督機制，真正在官商之間筑起一道堅固的制度鴻溝。

隨著官員獨立董事的徹底退出，專業人士的比重將得到明顯提升。但在業界看來，這只是前期工程。下一步，還需從提名制度、薪酬機制等入手，通過評價評估、問責禁入等制度的建立，強化獨立董事的權利與責任，真正確保他們的“獨立性”。

要讓獨立董事制度發揮威力，建章立制還有很大余地。如美國的獨立董事制度，伴隨的是集團訴訟制度和獨立董事的對償制度，使得獨立董事不敢不認真監督公司的運轉，否則將來要承擔相應責任。

中國獨立董事制度，也應充分吸收和借鑒先進的經驗。比如，為獨立董事設立考核評價制度、薪酬不能由所在公司直接發放，成立具有行會性質的中國獨立董事公會、向上市公司董事會差額推薦選任獨董，實施股東表決回避制度，試點獨董激勵薪酬，設兼職數量上限等。

更為具體化的革新期待，還有獨董提名辦法。學者建議，應有較為詳細的規定規范獨董提名，如成立獨董提名委員會，保證小股東的參與度，甚至徹底由小股東來實現提名。也有學者認為，應對小股東的界定更大眾化，確定為持股不足0.1%的股東。

此外，還應加大對違規獨董的懲處力度。2001年，中國曾出現首例獨立董事受罰后訴證監會案例。在之前的“鄭百文事件”中，不拿薪酬的獨立董事陸家豪，因不作為而受到罰款10萬元懲處。經訴訟后，法院最終支持了證監會的懲處決定。這一度被解讀為監管單位向市場傳達嚴肅獨董制度的信號。但在之后的幾家上市企業連續造假案中，多名獨立董事最初被處罰款3萬元懲戒，但經復議后被取消懲戒。

重回到官員獨董離任潮問題上，這固然是件好事，但真正要讓獨立董事發揮應有作用，推動市場經濟健康發展，依然任重而道遠，還需要付出更多的努力。

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com