我國外來物種入侵防治立法研究

魯繼平

天津商務職業學院，天津300350

法律法規尋微

我國外來物種入侵防治立法研究

魯繼平

天津商務職業學院，天津300350

開展外來物種入侵防治立法不僅有利于扭轉我國外來物種入侵防治的嚴峻形勢，而且也有利于將許多行之有效的制度和措施上升為法律規范，從而有力地促進我國外來物種入侵防治工作的依法開展和依法行政。制定外來物種入侵防治法是落實黨中央、國務院有關文件要求的重要舉措，是實施可持續發展戰略的必然要求，是防治外來物種入侵最有效的手段之一。目前，我國對外來物種入侵防治工作高度重視，已積累了豐富的實踐經驗，同時又有可供參考、借鑒的國外立法經驗。因此，應在充分考慮現行法律規范的基礎上，盡快制定出臺我國外來物種入侵防治法，該法應由總則、引入、監測、防治、監督管理、法律責任和附則等內容構成，其中，在法律責任中既要規定行政責任、刑事責任，又要規定民事責任，并且要具體明確、切實可行。

外來物種；入侵防治；必要性；可行性；立法建議

一、我國外來物種入侵防治立法的必要性分析

就我國外來物種入侵防治立法來說，我國地方外來物種入侵防治立法已先行一步，但由于種種原因，時至今日，我國外來物種入侵防治法卻依然沒有出臺。那么，到底中國需不需要外來物種入侵防治法呢？經過仔細分析和研究，筆者認為在我國制定外來物種入侵防治法是非常必要的，其必要性主要體現在以下幾個方面：

（一）開展外來物種入侵防治立法是徹底扭轉目前我國外來物種入侵防治嚴峻形勢的迫切需要

我國南北跨緯度近50度、5個氣候帶，東西跨經度60度以上，多樣的生態條件和環境，使得大多數外來物種都可以在我國找到合適的棲息地。特別是隨著全球經濟一體化的迅速發展，發達的航空、鐵路、公路和海洋運輸也為外來物種的入侵提供了便利的條件。目前，我國外來物種入侵防治形勢嚴峻：一是入侵種類多。據新華網上海2014年11月30日電，最新調查顯示，目前我國外來入侵植物有515種。世界上最具威脅性的100種外來入侵物種中已有超過50種進入我國。二是我國外來入侵物種種類逐年增多。2003年1月10日，國家環保總局與中國科學院聯合發布了第一批在中國危害比較大的入侵物種共16種；2010年1月7日，環境保護部發布了第二批在中國危害比較大的入侵物種共19種。如前所述，最新調查顯示，2014年11月30日，我國僅外來入侵植物就有515種。三是蔓延速度快。外來物種入侵后，由于沒有天敵制約，其蔓延速度特別快。如加拿大一枝黃花，一株每年可形成2萬多粒種子。調查發現，我國各省份幾乎全部被外來入侵植物“攻陷”。四是外來物種入侵危害損失大。首先是外來物種入侵后破壞生態環境和生物多樣性。據湖南省現場調查，加拿大一枝黃花與豚草入侵地，其他生物蕩然無存。其次是威脅人類健康。福壽螺是人畜共患的寄生蟲病的中間宿主；豚草花粉是人類變態反應癥的主要致病源之一。第三是危害經濟發展。2009年，湖南省瀏陽市福壽螺爆發的稻田，僅兩個晚上，秧苗便所剩無幾，不得不重新播種。據新華網2015年1月25日發布的《瞭望》新聞周刊記者吳小康、劉彤、王政屈、凌燕撰寫的文章：目前，據初步估算，13種主要的農林入侵物種每年給我國造成的直接經濟損失高達574億元人民幣。造成上述情況的原因是多方面的，但其中外來物種入侵防治缺乏法律保障是一個重要的原因。

（二）我國現有的法律規定不能滿足外來物種入侵防治工作的實際需要

從總體上說，外來物種入侵的途徑主要是人為引進、沾粘在旅游者身上帶入和附著在包裝物、集裝箱、運輸工具等上帶入及隨風等自然傳播等。這些外來物種入侵的途徑大致可分為有意引入和無意引入兩大類。目前，雖然我國相關法律、法規對外來物種入侵防治已有了一些零星規定，但從我國立法的現狀來看，對于無意引入的外來物種的檢疫措施和制度已經依法建立并不斷完善，對于有意引入的外來物種的預防、監測、監督管理及外來物種入侵的風險評估、外來物種入侵的治理、生態環境的恢復重建等，法律、法規尚沒有作出系統、明確的規定，并且至今仍然沒有出臺一部外來物種入侵防治方面的綜合性法律，使得我國在外來物種入侵防治方面缺乏全面性、系統性、可操作性的規定，致使我國的外來物種入侵防治工作難以開展。

（三）開展外來物種入侵防治立法是落實中共中央、國務院有關文件要求的需要

《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1號）明確要求：“做好重大病蟲害防治工作，采取有效措施防治外來有害生物入侵。”由此可見，采取有效措施防治外來有害生物入侵是黨中央國務院的明確要求，而開展外來物種入侵防治立法顯然是防治外來有害生物入侵的首要措施，因此，開展外來物種入侵防治立法是落實中共中央、國務院有關文件要求的需要。

（四）開展外來物種入侵防治立法是依法行政的迫切需要

開展外來物種入侵防治工作，必須依法進行。目前，我國在外來物種入侵防治方面，不僅法律規范的數量少、零散、不具體，而且也不具有可操作性，致使行政機關因缺乏相應的法律依據而無法有效地開展外來物種入侵防治工作，從而嚴重影響了外來物種入侵防治工作的開展。由此可見，開展外來物種入侵防治立法是依法行政的迫切需要。

（五）開展外來物種入侵防治立法是實施可持續發展戰略的必然要求

可持續發展戰略不僅主張發展，而且更重要的是強調發展的可持續性。但從現實生活來看，人們在發展經濟時，由于種種原因，往往不注意防治外來物種入侵，影響了發展的可持續性。究其原因，與我國外來物種入侵防治的法律規范少且非常零散、未能充分體現可持續發展原則有很大的關系。因此，為了規范人們的行為，使人們的行為符合可持續發展戰略的要求，就有必要以立法的形式來告訴人們應該做什么，不應該做什么，從而做到發展的可持續性，并且這類立法是越早越好，因為實踐證明，外來物種一旦入侵，要治理恢復是非常困難的，有的甚至根本無法再恢復。因此，實施可持續發展戰略不僅要求我們開展外來物種入侵防治立法，而且該立法越早越好。

（六）許多行之有效的制度和措施亟需外來物種入侵防治立法使其上升為法律規范

到目前為止，我國的外來物種入侵防治工作已取得了很大的成績，廣大人民群眾在長期的實踐中積累了十分豐富的經驗，總結出了許多行之有效的外來物種入侵防治的制度和措施，這些制度和措施亟需以法律、法規條文的形式固定下來，以國家強制力來保障其實施。因此，為了早日發揮這些行之有效的制度和措施的效能，我們必須抓緊進行外來物種入侵防治的立法工作。

（七）從國外的經驗來看，制定外來物種入侵防治法是防治外來物種入侵最有效的手段之一

放眼世界各國，美國、新西蘭、澳大利亞和日本是遭受外來物種入侵相對嚴重的國家，都曾飽受外來物種入侵之苦。后來，美國于1990年通過了《非本土水生有害物種預防和控制法》，1996年又出臺了《國家入侵物種法》；日本為防治外來物種入侵，2004年6月頒布了《關于防止特定外來生物致生態系統損害的法律》，對引入、飼養、運輸外來物種等行為，做了詳細的規定。美國、日本等在外來物種管理方面的立法舉措是其防治外來物種入侵取得成效的關鍵和重要經驗。因此，從美國、日本等的經驗來看，制定外來物種入侵防治法是防治外來物種入侵最有效的手段之一。

二、我國外來物種入侵防治立法的可行性分析

制定我國外來物種入侵防治法的可行性，是指制定這部法律的基本條件是否已經具備。筆者認為，目前制定我國外來物種入侵防治法的各項準備工作和條件已經相對成熟。它具體體現在以下四個方面：

（一）我國已有多年外來物種入侵防治工作的寶貴實踐

雖然我國至今還沒有出臺一部專門的外來物種入侵防治法，但事實上我國早就開始了外來物種入侵防治的實踐。我國廣大人民群眾在長期的實踐活動中總結出了許多行之有效的外來物種入侵防治方面的制度、措施和辦法。就外來物種入侵防治立法工作來說，這些制度、措施、辦法及我國多年外來物種入侵防治工作實踐積累的成功經驗，是我國外來物種入侵防治法的立法條件基本成熟的一個具體體現。

（二）我國在外來物種入侵防治立法方面已經積累了豐富的經驗

在我國外來物種入侵防治立法方面，我國地方外來物種入侵防治立法已先行一步，如自2011年10月1日起施行的《湖南省外來物種管理條例》。雖然我國外來物種入侵防治地方立法略顯粗糙，但地方立法畢竟有了具體的制度設計，且不乏亮點，所有這些外來物種入侵防治方面的地方性法規和地方政府規章的實施，都為我們制定我國外來物種入侵防治法提供了實驗性經驗和大量的不可多得的素材。所有這些都可以作為國家層面外來物種入侵防治立法的有益借鑒。此外，我國已先后制定并頒布了許多有關保護和改善生活環境與生態環境、防治污染與其他公害的法律、法規和規章，這些立法活動也積累了不少經驗，這些經驗也可供我們在制定我國外來物種入侵防治法時進行參考和借鑒。

（三）美國、日本等在外來物種入侵防治方面的立法經驗可供我們參考、借鑒

目前，世界上有許多國家都在其法律、法規中對外來物種入侵防治作出了明確規定，有的還制定并頒布了專門的外來物種入侵防治法，如：美國于1990年通過了 《非本土水生有害物種預防和控制法》，1996年又出臺了《國家入侵物種法》；日本為防治外來物種入侵，于2004年6月頒布了《關于防止特定外來生物致生態系統損害的法律》，他們在外來物種入侵防治方面積累了豐富的立法經驗，這些經驗可供我們在立法時參考和借鑒。

（四）國家對外來物種入侵防治工作十分重視

《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1號）明確要求：“做好重大病蟲害防治工作，采取有效措施防治外來有害生物入侵。”經國務院批準由國務院辦公廳于2008年7月10日印發的的《農業部主要職責內設機構和人員編制規定》明確規定：牽頭管理外來物種是農業部的主要職責之一，農業部內設機構科技教育司（外來物種管理辦公室）承辦外來物種管理的相關工作。由此可見，國家對外來物種入侵防治工作是十分重視的。所有這些都是我們抓緊制定外來物種入侵防治法的良好支撐條件，我們應當適時而動。

綜上所述，在我國制定外來物種入侵防治法不僅是十分必要的，而且也是完全可行的。

三、對我國外來物種入侵防治立法的設想和建議

筆者將我國外來物種入侵防治法定位為國家一般法律，并將我國外來物種入侵防治法作為農業法和環境保護法的一個重要組成部分，那么，今后制定我國外來物種入侵防治法就應當圍繞這個定位來進行。具體來說，筆者對制定我國外來物種入侵防治法提出如下設想和建議：

首先，以科學發展觀為指導，以防治外來物種入侵為直接目的，將我國廣大人民群眾在長期的實踐活動中總結出來的許多行之有效的防治外來物種入侵的制度、措施和辦法上升為法律規范，盡快制定出一部專門的外來物種入侵防治法。

其次，我們在制定我國外來物種入侵防治法時，應當充分考慮我國現行法律、法規和規章中有關外來物種入侵防治的法律規范，并注意與它們的銜接，避免與之產生矛盾或沖突。

再次，在基本內容方面，這部法律應由總則、引入、監測、防治、監督管理、法律責任、附則共七章構成，其主要內容包括：1.外來物種的定義即外來物種是指在我國境內沒有天然分布而經自然力或人力作用出現在我國境內的物種。2.外來物種入侵防治的方針及原則即應當遵循預防為主、綜合防治的方針，堅持審慎引進、嚴密監控、公眾參與、及時清除的原則。3.外來物種入侵防治所需的經費應當納入各級人民政府財政預算并逐年增加投入。4.我國外來物種入侵防治法的執法主體是各級農業行政主管部門等部門。5.我國外來物種入侵防治方面的法律制度和措施主要有：一是引入，實行外來物種分類管理制度、外來物種名錄制度、外來物種風險評估制度和許可備案批準制度等。二是監測，包括對外來物種的日常監測、重點監測和長期跟蹤監測等，任何單位和個人發現疑似外來物種的，應當及時報告，外來物種入侵信息由省級以上農業行政主管部門等部門對外發布等。三是防治，包括未經許可、備案或者批準，任何單位和個人不得引入、生產、經營、丟棄、向野外釋放外來物種制度，農業行政主管部門等部門組織開展外來物種入侵防治工作制度，應急預案啟動制度，本行政區域內的土地、水域的所有人和使用人應當采取措施清除外來有害物種制度，生態系統恢復重建制度等。四是外來物種入侵防治現場監督檢查制度和撤銷許可備案制度。6.違反我國外來物種入侵防治法的規定所應承擔的法律責任等。

第四，我國外來物種入侵防治法在結構上，應當將所要調整的社會關系或者所要解決的問題的同類性及相關性作為該法劃分章的基礎。在此需要強調指出的是：根據我國地方外來物種入侵防治立法的經驗，我國外來物種入侵防治法的法律責任部分，應當單獨設章，集中規定，既要規定行政責任、刑事責任，又要規定民事責任，并且我國外來物種入侵防治法對法律責任的規定應當具體明確、切實可行。

最后，由于制定我國外來物種入侵防治法涉及的部門比較多，且與廣大人民群眾特別是廣大農民的切身利益有關。因此，我們在制定外來物種入侵防治法時，應努力做好部門協調工作和廣大人民群眾意見的收集整理工作。

[1]渠燁.預防外來物種入侵的立法對策[J].環境保護科學，2011，（3）.

[2]胡傳朋，梁婷.論我國防治外來物種入侵的法律對策[J].法制與社會，2011，（14）.

[3]劉欣慶，李景明，孫玉芳.防治外來物種入侵立法研究[J].農業科技管理，2012，（6）.

[4]李湘濤.防治外來物種入侵亟待專門立法[J].科技智囊，2012，（11）.

[5]劉文燕，荊華.防治外來物種入侵的立法對策研究[J].法制與社會，2014，（2）.

責任編輯：王遠陳巖

A Legislative Research on Prevention and Control of Alien Species Invasion

LU Ji-ping
（Tianjin College of Commerce,Tianjin 300350）

To reverse the grave situation of alien species invasion in China,we should make a legislative research on prevention and control of the invasion.It will help transform some effective rules and measures into legal norms,thus promoting the administrative work according to law in this respect. One of the most effective measures to control invasion of alien species is to formulate Law on Prevention and Control of Alien Species Invasion(hereafter referred to as the Law).It is not only an important initiative to implement the relevant documents issued by the Party Central Committee and the State Council but also a necessary requirement of sustainable development.Chinese government is now paying high attention to the prevention and control of alien species invasion.In view of our plenty practices and other countries’experiences,we should as soon as possible enact the Law on the basis of the existing law and regulations.The author suggest the Law be composed of General Provisions, Foreword,Survey,Prevention&Control,Supervision&Administration,LegalLiabilitiesand Supplementary Provisions.In the Legal Liabilities not only administrative and criminal liabilities should be stipulated,feasible civil liabilities should also be clearly defined.

alien species;prevention and control of invasion;necessity;feasibility;advice on legislation

D922.68

A

2095－5537（2015）06－00079－04

2015-10-26

魯繼平（1967—），男，漢族，湖北省荊州市人，天津商務職業學院公共課教學部主任，副教授。研究方向：環境法學、法理學。