事業單位人力資源向人力資本轉變探索

羅光潔

胡錦濤同志在黨的十八大報告中明確指出，要推進事業單位分類改革。這是黨中央在新形勢下提出的一項重要改革任務。事業單位聚集了國家進行社會主義現代化建設所需要的各方面人才，因此，事業單位的人才隊伍建設至關重要。但由于諸多歷史和現實的因素造成或帶來目前我國事業單位的一系列弊端及問題，從而阻礙和影響了事業單位的發展及其高素質人才隊伍的建設。因此，事業單位的改革勢在必行，然而這項改革既然是一個龐大而復雜的系統工程，就不可避免地面臨理論、實踐等諸多方面的難題。同時，改革會觸及各方面的利益，影響利益分配格局的調整，人們長期形成的傳統的思維定勢也亟待更新。*參見陶學榮、楊靜：《事業單位改革的路徑探析》，《襄樊職業技術學院學報》2008年第4期。因此，如何順應時代發展的步伐，不斷推進事業單位的人事制度改革，促進事業單位的人力資源轉化為人力資本，是當前實施改革中不容忽視與亟待解決的重大課題。為了使事業單位的人事管理更加規范、科學，事業單位工作人員的合法權益得到保障，建設起事業單位高素質的人才隊伍，國務院于2014年頒布實施了新的《事業單位人事管理條例》，明確指出了國家對事業單位工作人員實行分級分類管理的指導思想，涉及崗位設置、招聘、考核與培訓、獎勵與處分、工資福利與社會保險、人事爭議處理及法律責任等方面的內容，為今后事業單位的人力資源管理工作提供了重要依據，并指明了方向。

一、事業單位及其人力資源管理的重要性與作用界定

1. 事業單位是提供公共產品與公共服務的重要部門

近年來，隨著政府部門公共管理職能的不斷增強，公共事務越來越受到社會的廣泛關注，公共管理和公共服務的重要性也日益顯現。就世界各國的情況來看，社會組織體系中主要由兩大部分提供公共服務：一是以政府行政部門為主的國家公共管理體系；二是一些以提供公共產品或準公共產品為主的公益性組織，有的國家也將其稱為非營利性機構或第三部門。

同時，與時代不斷進步、經濟社會不斷發展相適應，人民的生活質量和水平也日益得到提高，事業單位在人們日常生活中的作用不斷增強。根據馬斯洛的需要層次理論，人們的各類需求由低到高依次可分為生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我實現需要等五個層次，這五個層次呈正三角形分布態勢，隨著人們生活水平的不斷提高而實現由低到高的不斷升級。基于經濟學的人類需求無限的基本假定，必然帶來舊的需求不斷滿足，新的需求不斷產生的更迭過程，即在人們的吃穿住行等基本的生存需要得到滿足以后，勢必會產生對教育文化、醫療衛生等公共產品和服務這一關乎人類安全與自我實現的更高層次的需求。

加之，伴隨著全球性公共管理改革浪潮中“小政府、大社會”改革目標與方向的確立、改革進程的加快，事業單位在公共管理領域中的地位越顯重要，其職能范圍也不斷擴大。這集中體現在，除了履行傳統職能外，還要承擔派生職能，即政府改革過程中轉移出來的職能。因而，除了政府行政部門以外，事業單位必然成為為公眾提供公共產品與公共服務的重要部門。*參見查競春：《深圳市全面深化事業單位改革的做法與啟示》，《宏觀經濟研究》2006年第12期。

2. 事業單位的工作性質及特點決定了其人力資源管理的重要性

人事管理(企業稱之為人力資源管理)作為配置人力資源的主要方式，對包括企業、公共組織在內的所有組織都是至關重要的，是組織生存與發展的基礎前提與制度保障。而作為個體的人又是其組織的生命線、核心及其發揮作用的中堅力量。具有良好素質的優秀員工隊伍對于任何組織皆至關重要，是組織成長壯大不可或缺的有生力量。這就決定了任何形式的管理都必須強調以人為中心的人本管理。因此，科學而有效的人事管理制度是事業單位發展的基礎保障，也是其作用能否發揮的決定性因素。從某種意義來說，與企業相比較而言，人事管理在事業單位中更具有其特殊性和重要作用。

3. 事業單位人力資源管理更強調人力資本的作用

從世界各國的現實情況來看，事業單位的職能主要包括教育和衛生兩個大的方面。其具有以下兩個特點：

一是這類組織通過公共服務的形式提供公共產品，比如學校教師的教學活動和醫療機構醫生的醫務活動等。與生產性企業所生產的實物產品相比，事業單位提供的公共服務產品無論在數量上還是質量上，都存在著極大的差異性。這表現為這些產品在數量上往往難以量化，而且質量上也存在一定的隱蔽性，比如有些質量問題需要經過一段時間才會逐漸顯露出來。因此，事業單位工作人員的勞動積極性與職業責任感很大程度上就決定了其所提供的服務質量。好的人才所提供的公共服務不僅會給服務對象帶來益處，而且也會讓全社會受益。反之，受害的也不僅是個人，而會影響到全社會。

二是事業單位所提供的服務型產品決定了其工作人員必須是高人力資本的擁有者，也就是智力勞動者。作為智力勞動者必須經過長期的人力資本投資才能使其自身獲得勝任工作所需的能力和素質，這些能力素質的獲得既需要接受過高等教育，又需要在“干中學”，通過工作不斷進行學習與知識更新，不斷地進行人力資本投資。因此，對智力勞動者的管理就要采取不同于體力勞動者的管理模式，需要從其勞動的特點與差異性出發，設計與建立更加科學合理的人事管理制度。針對智力勞動本身具有更多創造性與自主性的特點，就要創造和營造出適合勞動者最大限度地發揮其聰明才智的更加廣闊的發展空間。

由此可見，以上兩個特點決定了在事業單位的各項管理中人力資源管理制度具有特殊而又重要的意義，如果這項制度不能很好地根據其勞動自身具有的特性結合其需求，勢必會影響到事業單位勞動者工作積極性的發揮與創造性的增長。自我國實施經濟、政治體制改革以來，雖然在不同程度上進行了事業單位人事管理制度上的一些變革，但由于沒有充分認識事業單位自身的特殊性，更沒有將其特點突出出來，而是盲目模仿與照抄照搬企業人力資源管理制度，由此帶來的一些負面影響和消極作用影響了事業單位人力資源作用的發揮與人力資源的資本化程度。

二、事業單位人力資源向人力資本轉變的重要性

“人力資本”的概念首次出現于美國經濟學家沃爾什1935年出版的《人力資本觀》一書，隨后又由現代人力資本理論的創始人舒爾茨與貝克爾等人將人力資本理論加以深化和推廣。而“人力資源”一詞則是由當代著名的管理學家彼得·德魯克(Peter Drucker)在1954年所著的《管理的實踐》一書中首次提出并加以界定。人力資本與人力資源是兩個內涵及范疇皆不同的概念。人力資源是指一定時間、一定空間以及一定地域內為創造社會物質財富和精神財富而投入到生產過程中的具有勞動能力的人口總和。而人力資本則是人們經過長期投資而形成的存在于勞動者本身，并能為其帶來價值增殖的智力、知識、才能及體能的總和，即能帶來價值增殖的各方面能力素質的總和。人力資源并不等于人力資本，同理，豐富的人力資源并不等于高存量的人力資本，但兩者存在密切聯系，相輔相承，雖存在差異，但可互相轉化。人力資源是人力資本的前提和基礎，而人力資本是人力資源的轉化和提升。人力資源通過長期不斷的投資，可轉化為人力資本。潛在的人力資源通過生產勞動而轉化為現實的人力資源，從而使自身具有的知識與能力真正轉變成能帶來價值增殖的人力資本。因此，人力資源是人力資本在生產過程中體現其資本的本質特征的載體，而人力資本又是人力資源作用提升與實現的本質要求。

目前我國事業單位具有豐富的人力資源， 126萬多個事業單位的從業人員達到4000余萬人。這是一個龐大而豐富的人力資源寶庫，若能在改革中建立與社會主義市場經濟體制相適應的人力資源管理體系，將有利于事業單位公益服務功能的發揮，從而為社會主義現代化建設和全面建成小康社會作出積極的貢獻。然而我國事業單位豐富的人力資源并不意味著高的人力資本，其資本化程度遠遠低于世界先進水平。雖然從整體上看，事業單位人力資源受教育程度較高，但就當前社會對創新發展的要求而言，事業單位人力資源還難以滿足現代經濟和現代科技對創造和創新的要求。因此，需要通過不斷改革，使我國事業單位的豐富的人力資源能夠轉化為強大的人力資本存量，從而使事業單位真正成為推動我國經濟社會發展的重要力量。

三、我國事業單位人力資源管理的制度瓶頸

由于受戰爭年代單一管理方式的長期影響，我國事業單位傳統的管理方式具有計劃性和單一性的特點，其原因是：因為當時的“事”是非常時期的非常態的，而 “人”是較為穩定的，所以這種管理方式自然僅局限于黨的內部管理，也就是對“人”即干部而不是對“事”的管理。現今事業單位改革的一個重要而關鍵的方向就是要改革這種以“人”為基礎的單一管理方式，著重以“事”為中心進行科學分類，從而明確事業單位的社會功能，形成“基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正”的公益服務體系。*參見查競春：《深圳市全面深化事業單位改革的做法與啟示》，《宏觀經濟研究》2006年第12期。

1998年國家實行機構改革后，隨著相應的經濟體制、政治體制改革的深入，在科教文體衛等各個領域的管理體制改革均已取得了一些實質性的進展。結合事業單位的現狀，根據建設社會主義市場經濟體制的需要，國家又在2000年年初全面啟動了事業單位人事制度改革，這項改革的基本思路是“脫鉤、分類、放權、搞活”，重點是推行聘用制度和崗位管理制度。經過多年的改革，我國事業單位已見成效，主要體現在國家財政負擔減輕，各類人員的積極性和創造性充分調動起來，促進了優秀人才成長，隊伍建設加快，事業單位的活力和自我發展能力得到增強。

但與此同時，改革后還存在許多深層次的矛盾和問題，這集中體現在人事管理的各個環節中：用人機制缺乏靈活性，如尚未真正建立起能進能出、能上能下的用人機制；人才流動機制不健全，如尚未破除阻礙和影響人才順暢流動的體制壁壘、身份障礙；招聘制度不完善，如仍然不同程度地存在招聘中的各種歧視現象；激勵機制不健全，缺乏完善的激勵人才的獎懲制度和工資福利制度；*參見吳江：《為集聚人才營造法制環境》，《中國組織人事報》2014年5月26日。人才評價考核體系不夠科學合理，如職稱晉升制度、績效考核制度不盡科學全面；人才的合法權益得不到充分保障，如人事爭議處理依據不夠明確。更有甚者，事業單位至今無論在人事制度改革方面，還是在人事管理方面均缺乏完整而充分的自主權，由此使人事制度的創新能力嚴重削弱，從而在一定程度上導致了事業單位人事制度缺乏活力，影響了符合各類事業單位特點的人事管理制度的建立，使得人事管理各個環節的改革存在一定的滯后性，遠遠不能滿足現有經濟發展對公共服務供給水平、供給能力與供給效率的現實需求。這也是當前事業單位人力資源有效轉化為人力資本的制度瓶頸。

四、促進事業單位人力資源向人力資本轉化的對策

1. 結合差異，突出特性，分類改革

事業單位除了所具有的共性以外，不同類型的事業單位還具有自身的一些特性。在我國近年開始的事業單位改革中，根據不同類型事業單位的特點與差異，在確保其公益性的共性基礎之上，將事業單位區分為公益一類和公益二類，以此決定國家財政的支持力度和人力資源管理制度的選擇。對于公益一類事業單位，人力資源管理制度的設計重心放在鼓勵員工的長期穩定性上，即為使員工全身心投入工作，從人員的招聘、工資制度的設計、績效的考核等方面都必須緊緊圍繞鼓勵員工長期專心從事某一專業領域工作而展開，如中小學教師。相對于中小學教師，對大學教師的科學研究能力和知識創新能力的要求更多、更高，要創造性地開展工作，多出成果。這就要求無論從招聘，還是從績效、工資等方面的制度設計和人力資源管理上，都需要以激勵為中心，以最大限度地激發教師的創造力，也才能充分展示出此類事業單位的生命力所在。

2. 促進人才資源的合理流動與優化配置

我國的事業單位集中和聚集了大批的科教、文衛、體育、新聞等公益事業所需的優秀人才。因此，在這些部門建立什么樣的用人制度確實是關系人才強國戰略實施成敗*參見吳江：《為集聚人才營造法制環境》，《中國組織人事報》2014年5月26日。的頭等大事。建立靈活高效、有利于人才資源合理流動與優化配置的用人制度就是要健全聘用制度和崗位管理制度，打破用人過程中的體制壁壘和身份障礙，由固定用人制轉變為合同用人制，由身份管理制*參見胡仙芝：《深化事業單位人事制度改革 促進社會事業科學發展——專訪人力資源和社會保障部副部長王曉初》，《行政管理改革》2010第10期。轉變為崗位管理制。將競爭機制引入到人才的使用中，進一步將機制轉換為人員能進能出、職務能上能下的人才競爭機制，讓人人都有一種競爭的壓力感與危機感，從而變壓力為動力，變危機為機遇。實行用人單位與人才雙向選擇的資源配置與優化方式，使人員流動出口暢通無阻，拓寬人員正常退出渠道，采取多種渠道、多種形式安置未聘人員，切實做好未聘人員的安置工作，確保單位乃至社會的穩定。為促進人才的合理流動，創造人才公開平等的競爭發展環境，必須改變一些傳統做法，諸如人事檔案、編制指標、戶籍身份等，以市場機制為基礎和導向，通過改革進一步打破地域、單位、部門和身份界限，有效整合和配置人才資源，以凝聚優秀人才，充分調動事業單位各類人才的積極性和創造性。*參見胡仙芝：《深化事業單位人事制度改革 促進社會事業科學發展——專訪人力資源和社會保障部副部長王曉初》，《行政管理改革》2010第10期。

此外還應看到，由于比較利益的存在與驅動，人力資源流動遵循這樣一個規律：人力資源由比較利益低的地方或部門向比較利益高的地方或部門進行單向流動，這直接表現為由落后地區流向發達地區，由此導致落后地區的人力資本大量流失，而發達地區的人力資本更加集中，從而使落后地區和發達地區之間由于人力資本差異*參見李俊霞：《我國人力資源向人力資本轉化的問題及對策分析》，《經濟問題》2004第11期。所帶來的經濟發展差距更加擴大，反過來，這種差距又成為推動人力資源單向流動的強大動力，形成一種人力資源區域配置的惡性循環。因此，在鼓勵人才流動的同時，還應建立相應制度留住和吸引優秀人才。當然，應當是通過鼓勵的方式，而非強制的方式，即通過建立更為完善的獎勵制度、特別津貼制度，給予優秀人才優厚的待遇，解決優秀人才的后顧之憂，讓落后地區的人才留得下，同時還可以吸引發達地區的高素質人才向落后地區流動。

3. 確定人力資源的類型和適應的崗位，提高人力資本利用率

人才作為第一資源，是事業單位實施有效管理的最重要因素。從總體上看，事業單位人力資源的類型主要有行政管理型、專業技術型和工勤服務型三大類，工作崗位大多是知識型、智力型、技術型，都有特定需求和技術要求。應根據事業單位的發展戰略和工作任務，科學合理地設置崗位，堅持按需設崗、因事定責，使人崗相適，用當其時、人盡其才、才盡其用。

具體而言，應當根據事業單位人員的能力進行重新認識和配置，尤其要注意部分人員的能力不能適應現在崗位和部分人員的能力超出現在崗位的情形。在科學評估事業單位人員能力的情況下，再在較大范圍內對相關人員的崗位進行調整，不必拘泥于一個單位之內。例如，針對一個縣的中小學教育系統人員，一方面可以在一個學校內對不同類型的人員進行崗位調整，但另一方面更應該在整個縣域范圍對不同學校的師資進行調整。此外，崗位的調整還應是動態的，不能一調定終身。實際上，不同的人才在工作中其素質會隨著在職學習和工作鍛煉而得到提升，相反，部分人員則可能在工作中不思進取而越來越不適應其現有的崗位，針對類似情形自然應該根據其能力的變化對其崗位作出調整。

4. 建立促進人才成長的激勵考核機制，最大限度地為人才創新創業創造條件

要結合政府宏觀管理職能與單位用人自主權，進一步規范公開招聘與競聘上崗的具體做法和基本程序；針對事業單位特點，健全以考核結果決定人員崗位調整、工資額度、合同解除、續聘等為核心的考核制度；充分發揮獎懲在人事管理中的激勵和約束作用，建立促進人才健康成長的獎懲制度；制定勞動者的收入報酬與崗位職責、工作業績和實際貢獻的聯系機制，建立與專業人才業績密切相關的工資福利和社會保障制度，增強工資分配的激勵作用與功能。通過一系列的激勵制度與手段，樹立以人為本和人才優先的科學理念，努力營造良好的制度環境來凝聚人才和激勵人才，展示充滿活力和具有國際競爭力的人才制度優勢。*參見吳江：《為集聚人才營造法制環境》，《中國組織人事報》2014年5月26日。

5. 建立人力資源的培訓、選拔任用和儲備機制

首先，培訓是前提和基礎。根據事業單位不同崗位的需求和績效考核的結果，積極制定并實施以能力建設為中心的人員素質與技能培訓計劃，增強人才對服務價值的認同，多層次、多渠道開辟人才培訓和教育的途徑、方式，增強培訓內容的實用性與科學性，增加關鍵性崗位的人力資源開發投入力度，將事業單位真正造就成一個集拔尖人才多和整體素質高等多種優勢為一體的優秀團隊。其次，人員選拔任用的關鍵是人-崗匹配。要建立人-崗匹配的三級分析體系，即“知崗、知人、匹配”：根據崗位特性，進行科學的分析；整合評估結果，進行個體特性分析；按照崗位勝任力要求，進行人和崗位適合度分析。對照人-崗匹配的三級分析結果，把合適的人員選拔任用到合適的工作崗位上去。最后，進行人才儲備的長遠規劃。建立良好的人才儲備機制，能使職工隊伍始終充滿生機。事業單位的人才儲備工作應從以下三個方面進行：一是選拔，即好中選優，從現有的人才隊伍內部選拔優秀人才；二是引進，從外部適時按需引進高級人才；三是吸收加培養，通過舉行職業發展講座，吸收高等院校優秀應屆畢業生，經過有目的、有針對性的培訓充實到各個崗位。

6. 保障人才的合法權益，為人力資源向人力資本的轉化提供制度保障

長期以來，事業單位工作人員的合法權益得不到有效保障，侵權現象、不公正待遇以及各種歧視問題時有發生，人事爭議不能得到合法有效的解決，嚴重挫傷了職工安心干事業的積極性，同時也給管理上帶來了許多困擾。通過多種形式充分保障人才的合法權益，將有利于糾正用人上的腐敗現象和不正之風，維護人力資源管理的公平公正，形成事業單位人人皆可成才的良好環境。*參見吳江：《為集聚人才營造法制環境》，《中國組織人事報》2014年5月26日。具體而言，應從三個方面著手：一是建立事業單位保險制度。規范事業單位的各類保險，凡是事業單位新進人員一律參加基本養老保險、失業保險、醫療保險等。二是完善事業單位人員考核和辭職、辭退辦法，實行流動補助金、辭職辭退補償金等，以疏通事業單位人員出口。三是加快人事爭議仲裁法規和隊伍建設，使事業單位人事爭議仲裁有章可循、有法可依，不斷提高人事仲裁隊伍的素質，確保事業單位及其人員的利益不受侵害。*參見陶學榮、楊靜：《事業單位改革的路徑探析》，《襄樊職業技術學院學報》2008年第4期。

總之，推進事業單位人力資源向人力資本轉化是一個系統工程，正如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所指出的，應當推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。建立事業單位法人治理結構，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。*參見朱之鑫：《全面正確履行政府職能》，《求是》2013年第22期。