“小官巨腐”現象的新制度經濟學分析
——以馬超群權力尋租為例

董少林 趙碧波

一、問題的提出

權力尋租作為一種發生在政府和私人之間的非生產性活動，并沒有給社會帶來新財富或增加新產品，只是掌權者憑借權力將一部分生產要素的產權屬性由國有產權轉變為私有產權。尋租理論是由西方公共選擇學派發展起來的，并作為一項非常重要的理論成果納入新制度經濟學框架中。與政治權力有機結合形成的“權力尋租”理論于20世紀80年代傳入我國，許多學者據此解釋腐敗的根源及其治理。*參見張家平：《基于制度經濟學角度的權力尋租現象分析》，《當代經濟》2014年第14期。但基于新制度經濟學主要理論來分析權力尋租行為的文獻相對較少。本文嘗試運用新制度經濟學的基本方法，來分析以馬超群為代表的“小官巨腐”現象，以充分揭示其帶來的危害、產生的原因及治理之策。

“小官巨腐”是指級別較低的國家公職人員，甚至是連官員都算不上的村官、股長，濫用公共權力，通過貪污、受賄等手段謀取巨額私利的行為。近幾年媒體報道了多起涉案金額上億元的“小官巨腐”案例，引發了人們的持續關注和深刻反思。這些“小官”官職雖小，但所從事的行業與群眾關系最為密切，危害巨大且不容忽視，易形成破窗效應和從眾效應。主要表現在：(1)破壞黨內的純潔性與公正性；(2)削弱政府的公信力；(3)威脅國家資財安全；(4)敗壞社會風氣；(5)疏遠黨群關系；(6)傷害群眾利益。

二、“小官巨腐”的尋租空間

小官權力尋租所涉及的領域非常廣，幾乎涉及所有行業和領域，而且手段也極其多樣。這里以馬超群案為例來進行剖析。馬超群是北戴河供水總公司原總經理、秦皇島市城市管理局原副調研員，據河北省紀委通報，他因涉嫌受賄、貪污、挪用公款被查處，在其家中搜出現金上億元、黃金37公斤、房產手續68套。一名北京市水務系統官員向新京報記者透露，馬超群的貪腐數額如此之大，最有可能是從自來水管道管線工程的檢修、建設等工程項目中非法牟利，“總經理是具體管業務的，給哪里供水，工程由誰做，總經理說了算。”*張永生：《秦皇島巨貪馬超群案正在偵查階段》，《新京報》，2014年11月14日。從新制度經濟學的視角來看，馬超群案例中所體現出來的權力尋租空間主要包括以下幾個方面。

1. 前提：地理位置優越

秦皇島憑借其擁有更清新的空氣、更優質的沙灘等獨特的地理位置優勢而成為北京居民首選的最佳沿海旅游城市，境內所轄北戴河區更是由于經常舉辦國家級重要會議而名聲大噪。北戴河新區最近幾年一直搞開發，有許多基礎設施建設和房產開發項目都在動工新建。目前擁有大中型賓館和休療養單位達280余家，先后建成一批英倫國際馬術俱樂部、華貿喜來登酒店等高端旅游項目，國際旅游度假中心等23個省重點旅游項目，此外還有在售的約50個高端旅游地產項目。*肖岳：《“小官巨貪”馬超群的水暴利》，《法人》2014年第12期。所有這些項目和樓盤建設過程中必須要做的就有鋪設管道、接通自來水等工作，至于是否接水、何時接水、是否正常供水等“水權”牢牢掌握在馬超群手里，成為其權力尋租的對象。如果哪個單位膽敢不給好處費，極有可能面臨馬超群的停水懲罰，從而給其生產經營帶來無法估量的損失。正是由于優越的地理位置所帶來的大量開發項目，為馬超群的權力尋租活動創造了無比巨大的空間。

2. 重點：供水招投標過程

為提高辦事效率，減少不必要的人、財、物等浪費，審批權確實有必要相對集中。但審批權若過度集中，就很可能會讓一些壟斷企業通過利益交換來換取更大的利益。特別是占有壟斷資源的城市公共事業企業的實際掌權人，憑借政府所賦予的具有特殊“造租”功能的壟斷經營權和其他特權，便可以坐擁豐厚“租金”。任何一個城市的日常供水管理工作一般是由供水企業承擔，這類企業名義上是服務性企業，看似“不起眼”，實則擁有很大的權力。供水招投標過程是在供水公司主導下進行的，具體過程一般為“施工單位確定→工程竣工驗收→用水企業付款→供水設施移交”。因為供水工程比較專業，所以最終還是由供水企業說了算。在此過程中，供水企業既充當“運動員”角色，又充當“裁判員” 角色。至于具體由哪個單位施工，完全由馬超群之類的掌權者一個人說了算。這樣一來，在此環節中就可能存在從施工單位索賄的可能。另外，如果工程未能通過驗收，供水企業作為驗收單位有權判定工程不得投入使用。這樣一來，施工企業為使項目盡快通過驗收，就不得不向供水企業主動“納貢”。可見，供水招投標過程所蘊藏的無限“商機”，成為馬超群權力尋租的重點對象。

3. 保障：項目方成本空間

馬超群的手中牢牢掌控著干預和鉗制項目方經濟活動的壟斷權力，加之其本人所開展的一系列設法獲取和維持壟斷利益的活動，展現了高超的創租、設租和權錢交易技巧，這就使得權力尋租不可避免。酒店業、房地產業等項目必須接受的現實，就是工程每一個環節都要與北戴河供水總公司(以下簡稱“北水公司”)打交道。眾所周知，工程的建設過程是有成本的，工期每耽誤一天，都會有相應的銀行貸款利息、人員工資等支出。在用水的剛性需求面前，項目方根本沒有與馬超群談判和討價還價的籌碼。只要馬超群提出的索賄條件低于項目方因停水致耽誤工期所帶來的損失，那他們就不會采取相應行動而是息事寧人，這就大大增強了馬超群權力尋租活動的勝算。譬如，馬超群多次以某酒店供水工程未能按時竣工相威脅，索求價值不菲的各種建材，以供自己建造別墅使用，同時還要求為他置辦一套北京房產。項目方之所以如此“聽話”，主要是因為馬超群卡住了項目方的“咽喉”，從而有力地保障了權力尋租行為得以順利進行。

4. 動機：極端利己主義

極端利己主義是以滿足個人利益為根本出發點，以經濟視角對待權力范圍內的任何問題，把個人利益和目標看得高于其他一切，以致于不惜損害公共利益和他人利益，引起權力尋租行為。*May Joshua，“Relational Desires and Empirical Evidence against Psychological Egoism”，European Journal of Philosophy，vol.19，no.3，2011.在極端利己主義思想的影響下，自北水公司2009年成立以來，因經營不善陸續虧損達3600萬，馬超群利用國家加大對基礎設施領域的財政補貼政策，不斷請求免繳故意拖欠的代征款和源水水費，給公共利益帶來極大危害。表1所展示的種種事例表明，馬超群在極端利己主義動機支配下，不放過任何權力尋租的機會。

表1 馬超群極端利己主義的種種事例

三、“小官巨腐”的根源探析

“小官”從事權力尋租導致大量公共資源的非生產性耗費。對其權力尋租的研究不能僅局限于政治學和法學領域，應該追溯表象背后所隱藏的深刻的新制度經濟學根源。

1. 規模經濟的特性

一般情況下，自然壟斷企業隨著生產規模的擴大，單位產品成本就會不斷降低，資源利用程度就更有效。*參見陳凱榮：《維持壟斷還是走向競爭？──自然壟斷行業分析的一個視角》，《當代經濟管理》2013年第4期。秦皇島市供水系統具有非常典型的自然壟斷特征，生產函數呈現出規模報酬遞增狀態，主要由首創水務和北水公司兩家供水企業壟斷。為避免“自殺式競爭”對供水系統造成嚴重破壞，秦皇島市有關政府部門出面對供水系統進行相應的規制，并賦予兩家供水企業在一定區域內的壟斷特權。權力尋租總是與政府行為相伴而生，一旦政府行為與市場力量相關聯，就有可能產生各種人為設定的瓶頸與限制，尋求額外報酬的相關利益主體便有可能利用壟斷特權開展尋租活動。與馬超群權力尋租案件關聯密切的是北水公司，它主要負責現有和將來納入城市規劃供水區域的居民用水、企事業單位和供水基礎設施建設等，其中最重要的就是國務院、中直機關等七大重點單位的供水，尤其以暑期供水為重點。馬超群正是利用了政府所賦予的壟斷特權操縱北戴河地區的供水市場，其結果勢必導致社會福利的嚴重損失。

2. 委托-代理問題

根據委托-代理理論，在自然壟斷領域，公眾為實現公共利益將公共資源配置權委托給官員行使，官員根據契約行使權力并取得相應的收益。委托和代理雙方都具有機會主義傾向，但由于信息不對稱，僅具有有限理性和有限計算能力。如果政府對官員的尋租行為懲罰力度輕或者置若罔聞，那就比較容易發生委托-代理問題。*參見王明琳、周生春：《控制性家族類型、雙重三層委托代理問題與企業價值》，《管理世界》2006年第8期。秦皇島市供水系統存在三級委托-代理關系。委托-代理關系Ⅰ反映秦皇島市民委托北水公司提供供水服務，委托-代理關系Ⅱ反映北水公司委托馬超群行使供水大權，委托-代理關系Ⅲ反映馬超群通過招投標委托施工方進行供水設施的施工。通過委托-代理關系Ⅰ和Ⅱ，馬超群受秦皇島市人民的委托，掌管著北水公司的供水大權，并掌握著更為豐富的信息優勢。但馬超群作為代理人違背委托人的意愿，做出損害公共效率和公眾利益的行為，從而最終也損害了北水公司的利益。因馬超群為謀取私利將“水權”明碼標價，與某些急欲承攬工程的施工方進行利益互換，從而將手中掌握的“水權”當成生意來經營，達到謀取非法收益的目的。在委托-代理關系Ⅲ中，當他認為施工方所出的租金達到他所認為的理想估價時，尋租活動就會發生。

3. 供水“特許經營權”

供水的經營模式在國際上比較普遍的做法，就是城市供水企業掌握著本轄區的供水“特許經營權”。其原因有兩個：一是由于城市供水管網建設具有投資規模大、成本在短時期內難以有效回收的特點；二是由于水資源作為一種基本公共資源，需要供水企業統一調度以實現科學配給，減少不必要的浪費。*參見楊輝：《對社會網絡視閾下權力尋租現象再研究》，《學術交流》2012年第9期。《秦皇島市城市供水管理辦法》授權市政府與城市供水企業之間簽訂供水協議，明確規定城市供水企業可以在特許經營周期和地域內，具有獨占性和排他性的生產、供應和銷售自來水等經營權。由此，北戴河及附近區縣任何一家單位若需用水都只能向北水公司申請，包括項目審批、建設、驗收中的每個環節。按常理，供水“特許經營權”本身具有內在缺陷，特許期內難免發生各種問題，因此需要實行政府規制，以有效預防和抑制權力尋租行為。但是，秦皇島市政府在制度設計上并沒有對這種“獨占性”和“排他性”權力進行有效監督和制約，致使“水權”牢牢地把持在馬超群手中，“水權”被濫用到了極致。

4. 監督機制缺陷

一些官員雖然行政級別不高，卻擁有管轄單位內一切事務的最終決定權，可自由調度配置單位內人、財、物等資源，而相應的監督機制沒有跟上。*參見Wu Yunna，et al.，“Quality self-control and co-supervision mechanism of construction agent in public investment project in China”，Habitat International，vol.36，no.10，2012.我國對官員的監督一直都是強調以權力制約權力的內部監督，很大程度上忽視了社會監督的功能和作用。在自我約束機制尚不完善、社會監督機制不夠健全的情況下，一些官員把握不住行使公共權力的正確方向，從而做出與公共利益相沖突的行為。馬超群利用權力操縱公共資源配置，明顯與公共利益相違背。從內部監督機制來說，上至主管單位城建局，下至公司各業務科室，均無法或不敢獲得真實可信的證據，導致對馬超群的權力尋租行為聽之任之。馬超群將弟弟和妻子調入秦皇島自來水系統，長期把持公司會計職位，把北水公司變成“家庭式”企業，尋租生態鏈越來越結實。從外部監督機制來說，所轄區域內各種企事業供水工程主要是由北水公司承接完成的，在缺乏競爭的同時，各級紀檢監察部門、新聞媒體及社會公眾等沒有建立起有效且嚴密的外部監督網絡，這就為馬超群的權力尋租行為提供了很大的空間。

5. 懲罰力度疲軟

目前我國針對權力尋租行為的相關法律和制度不夠健全，導致懲罰力度過于疲軟，大大降低了尋租者的風險和代價。*參見黃新華：《政府管制、公共企業與特許經營權競標——政府治理自然壟斷問題的政策選擇分析》，《東南學術》2006年第1期。同時，由于反腐機構在人事和經濟上缺乏獨立性，各部門之間普遍存在著“權力關系網”，減少了權力尋租行為被發現和受制裁的機會，在尋租失敗時也會得到各種護租力量的呵護和照顧。當一種公共制度的安排使得權力尋租者能夠以較低的成本獲得較大收益時，那么尋租者進行尋租行動的積極性必然會被激發起來。換言之，如果尋租行為受到政府當局嚴厲懲治的可能性僅是小概率事件，那么對于風險偏好的權力尋租者而言，也就相當于從事一項風險投資，這時尋租邊際成本不管多高也不太可能制止尋租行為。可以預見，短期內尋租者的最優選擇便是加大尋租力度，提高尋租邊際收益。正因為如此，長期把持供水“閘門”的馬超群，在豐厚的眼前利益的驅使下，個人的理性選擇便是進行權力尋租，苦心經營其權責范圍內的各種尋租空間，包括自來水經營、建設工程用水、供水設施建設等，將“清水”轉變為實實在在的“油水”。其最常慣用的尋租伎倆便是“不給錢不通水，給少了就斷水”，即便對中直部門用水單位也照收不誤。

四、“小官巨腐”的治理思路

新制度經濟學基于制度和規則的考量，為權力尋租的治理提供了一個獨特的視角，即注重制度、機制的作用來扼制權力尋租。

1. 推行干部輪崗制度

西方國家政府一般采取5年一輪換的方式來管理公務員，特殊崗位甚至3年一輪換，以此來規避因在某個部門長期掌權而出現的權力尋租行為。我國政府對壟斷企業的“一把手”也應實行類似的定期輪崗制度，使權力尋租分子不易構筑尋租利益鏈或關系利益網絡。因為在某一崗位上長期任職，有可能在工作中產生特權思想和優越感，也有可能在主觀上愿意被服務對象所俘獲，容易形成錯綜復雜的關系網。一旦各種內部和外部監督措施不到位，在市場經濟負面作用和個人私欲不斷膨脹的雙重影響之下，“一把手”有可能萌生以權謀私和權力尋租的想法，甚至犯下嚴重違規違紀案件。馬超群之所以能大肆進行權力尋租，就是因為他長期在關鍵崗位任職，自1997年以來，馬超群已在北戴河供水系統苦心經營整整17年。在這17年期間，馬超群編織了復雜且龐大的社會關系網絡，其家人也成為權力尋租利益鏈條的不可或缺的重要組成部分。

2. 理順產權運作機制

各經濟主體對租金的追求在于得到一種排他性權力，如果產權安排及結構有利于某些個人或利益集團，則必然是以損害其他利益集團為代價的。*參見錢津：《論公共產權構成的企業利益關系》，《中國工業經濟》2004年第6期。無效的產權安排或產權失靈，必然會導致某些個人或企業不斷追求壟斷、反對競爭和尋求特權。由于產權主體的虛設，北水公司內部無法形成與責、權、利相對應的激勵機制和約束機制，容易造成馬超群獨攬企業的經營權和控制權，讓個人意志在公司決策中得以完全體現。這方面的實例是，距離北水公司僅幾十米遠的長途汽車站就是因為沒有與馬超群談攏“條件”，至今一直沒有通上自來水。甚至連醫院和公安部門都曾被馬超群停過水。很顯然，馬超群將北水公司的公有產權視同為私有產權，儼然成為一個“水皇帝”，根本無視秦皇島市城市管理局的存在。為防止此類現象一再上演，最好的辦法就是通過產權制度創新，最終使經營者和所有者形成規范化、法制化的經濟利益關系，實現責、權、利的內在統一。

3. 建立防止租金耗散的機制

租金耗散理論(The Theory of Rent Dissipation)是當代產權經濟學的重要理論之一。該理論的核心是，本來有價值的資源或財產，當其產權界定不清時，公共資源就會成為相關利益主體的爭搶對象，并帶來社會利益的損失和財產經濟價值的降低。從另一個角度看，租金耗散實際上是一種社會成本，因為人們花費資源去競爭租金，除了得到租金之外，不產生其他任何價值。結合馬超群案件，建立防止租金耗散機制的有效途徑，主要是建立完善的招投標機制。對于北水公司來說，只要科學規范招投標運作規程和操作方式，就能夠減少設租者的尋租空間，增加尋租者的機會成本，從而減少供水資源配置中的總體租金規模。*參見董少林：《政府技術采購的權力尋租模型及規制措施》，《當代財經》2011年第1期。對于競標企業而言，只要產權安排得當，有價值的資源或財產便不會被競爭性使用，其租值亦不會下降，尋租活動也就不會無限制進行。這主要取決于尋租的邊際成本與邊際租金的對比結果，如果邊際租金低于邊際成本，那么尋租的總收益增加便會小于所付出的總成本增加；*參見楊騫：《行政壟斷租值耗散的理論與實證研究》，《中南財經政法大學學報》2009年第3期。這種情況下，競標企業與“一把手”合謀從事尋租活動顯然得不償失，故而不會選擇尋租。

4. 完善反腐舉報機制

在全媒體時代背景下，我國有必要建立一套完善的系統化、特色化、高效化的反腐舉報機制，充分發揮各種社會力量有序理性地參與反腐舉報活動。馬超群這次東窗事發主要有兩個導火索：一個是體制外的華貿喜來登大酒店經營者舉報。在建設過程中，喜來登酒店的內部供水系統需要與公共供水管網對接。馬超群一開始要100萬元好處費，但沒想到對方答應太爽快，隨即反悔，把價碼提高到300萬元，后見對方態度不太友好，便變本加厲把價碼漲到500萬元。喜來登方面幸好早有防備，對其索賄過程進行錄音，并向上級有關部門舉報。另一個是體制內的秦皇島市公用事業管理局局長馬壯的舉報。馬壯與馬超群之間是上下級關系，因自來水公司歸秦皇島市城管局管。馬壯曾試圖協調一些當地企業與北水公司的關系，但馬超群拒不配合，故而將其材料反映給上級主管部門。可見，扼制“小官巨腐”現象需要充分發揮體制內外各種投訴舉報渠道的作用，不僅有助于將權力曝曬在陽光下，以彌補體制內監管機制的缺失，而且有助于約束公用事業管理過程中的不合理行為，減少權力尋租活動滋生的空間。

5. 強化腐敗重罰機制

為保持反腐高壓態勢，對那些貪污受賄數額特別巨大的犯罪分子，必須施以政法上的重處(黨紀、政紀、法紀的處罰)和經濟上的重罰，雙管齊下以震懾權力尋租分子不敢為了高額預期收益而走向犯罪的深淵。經濟上重罰的尺度，應該使權力尋租的成本大于或等于權力尋租的純經濟收益，擠壓腐敗分子的尋租空間。馬超群憑借手中所掌握的水資源，大肆利用職務之便進行尋租交易活動，給國家財產帶來巨大損失。因此，國家要根治“小官巨腐”頑疾，必須將官員財產申報對象擴大到村級“小官”。對于房產、汽車等家庭財產在一定范圍內公開，并組織專門機構進行抽檢核查；對于那些遲延申報、申報不實、拒不申報的尋租分子，采取相應措施加以預警和懲治；*參見姚瑞平、劉祖云：《財產申報制度：現實困境及其路徑突破》，《南京社會科學》2013年第6期。對于財產或支出與其合法收入明顯不符，并且無法說明具體來源的，除將超出部分作為非法所得上繳國庫外，還要依紀依法追究其相應的刑事和經濟責任。