2015薪酬改革：如何給公務員“漲工資”？

蘇海南+蔡如鵬

馬凱副總理在近日談機關事業單位養老金與企業并軌時，明確指出：養老保險制度改革與完善工資制度同步推進。這預示著近年來人們議論已久的公務員工資改革，即將與公務員養老保險并軌改革同步提上日程。

決策必須慎重

2014年，新一輪的公務員工資改革方案在之前幾年研究討論的基礎上，又進行了更深入的討論、修改，目前已基本成熟。如不出意外，2015年將在全國穩妥實行。

公務員工資改革方案一直都在深入細致地反復討論和修改，但始終沒有出臺，其中一個很重要的原因就是，社會公眾對公務員工資及其改革誤解較多、議論很大，擔心改革只是新一輪的增加工資，可能造成新的不公平。這是影響決策層對方案能否下決心的一個很重要因素。

當前公務員收入分配不夠透明，以及少數公務員貪腐，使得老百姓容易以偏概全，對公務員群體有很多情緒。在此背景下提公務員工資調整，負面反應當然會比較強烈。不少老百姓認為，凡是公務員工資收入都不低，又沒有參加社保，不繳社保費，退休后還能拿原工資的90%、95%，在職和退休兩頭不吃虧。因此，在公眾仍有這么多不滿、疑惑的背景下，匆忙決策并實施肯定是不妥的。新方案必須要體現設計的系統性、整體性、協同性，立足于標本兼治抓改革，注重追求共同富裕、縮小不合理的收入差距，而且要平衡多方面的工資分配關系。

搞公務員工資改革涉及到很多必要的條件，比如說養老金的并軌。如果在沒有研究并決策公務員養老保險制度與企業并軌的情況下，就單一安排公務員漲工資，很可能會帶來一系列連帶的問題。比如工資改革后，在職公務員的工資會有所提高，按之前的慣例，退休公務員的待遇應與之聯動，也應該相應地增加。如果這么做，那么退休公務員與企業退休人員的待遇落差，不但沒有縮小，還會進一步拉大，從而引起社會公眾更大的不滿。

2014年12月24日，馬凱副總理代表國務院向全國人大常委會作了關于公務員養老金并軌的報告。應該說，這是一個非常重大的改革。它既是廣義的收入分配體系改革的重要內容，也為公務員工資制度改革提供了一個必要條件。

與公務員工資改革密切相關的，還有人事制度、干部制度等改革。我們經常聽到老百姓議論，公務員到底需要多少人，是不是都人浮于事？如果這些方面還沒有一個大體清晰的說法，就匆忙搞公務員工資改革，出臺方案、定政策，也會帶來不少的制約，形成一個不好的導向。

好在新一屆黨中央、國務院部署實施的“八項規定”“反腐倡廉”、群眾路線教育，為公務員工資改革創造了一些有利的因素。如果這些都沒做的話，在少數公務員繼續貪腐，一些機關“門難進、臉難看、事難辦”的情況下，你搞工資改革，還給公務員加薪，那社會公眾是難以接受的。

事實上，公務員工資制度本身有好多問題很復雜。比如地區附加津貼，怎么才能既體現出東部發達地區與中西部地區的物價差別，同時又不至于因為地區間財政收入的差異，造成不同地區同職級的公務員收入差距過大。如何計算準確，確實是個難題。

公務員工資制度改革包括調整公務員工資結構、建立同職務與職級并行制度相匹配的工資待遇標準、清理整頓津貼補貼，建立對企業相當人員薪酬水平調查比較制度，建立健全地區附加津貼制度，適當提高基層公務員工資等多項內容，而且需要抓好多方面配套改革，包括對黨政機構改革、加快轉變政府職能、科學定編定員，改革養老保險制度等，這些因素都需要反復考慮，多方面的權衡，稍有一點疏漏，都有可能引發新的問題。因此，必須深入討論、反復衡量、慎重決策。

基本工資比重偏低

2013年2月，國務院批轉國家發改委、財政部、人社部《關于深化收入分配制度改革的若干意見》 ?（以下簡稱《意見》），對初次分配、二次分配、農民增收、規范分配秩序四大方面共制定了三十條基本政策，其中有兩條直接涉及公務員工資制度、養老保險制度改革，明確了這一輪公務員工資改革的主要任務是：調整結構、完善制度、健全機制、配套改革、理順關系。

要調整工資結構，提高基本工資比重，降低津貼補貼的比重，這是當前公務員工資分配中最明顯的問題。據統計，全國公務員職務工資、級別工資之和（俗稱基本工資）大約只占公務員全部工資的近30%，其余70%多為各種津補貼，這是極不合理的，根本違背工資分配的一般規律。

之所以出現這種狀況，一方面是國家安排的基本工資標準偏低，又多年沒有提高;另一方面是2006年公務員工資改革清理整頓津補貼時，因條件不成熟未把名目繁多的津補貼全部納入整頓范圍，不少地方還保留了所謂改革性津補貼以及某些其他津補貼，而在各地財政分灶吃飯條件下，近年來一些地方違反國家政策又自行安排提高了這些津補貼標準，從而造成津補貼比重過大。

公務員工資制度改革包括調整公務員工資結構、清理整頓津貼補貼，建立對企業相當人員薪酬水平調查比較制度，建立健全地區附加津貼制度等多項內容。圖/CFP

調整工資結構的過程，也是進一步清理整頓津補貼、規范分配秩序的過程，要開前門、正門，同時必須關后門、斜門，把各地所有津補貼等都納入整頓監管范圍。

完善工資制度包括建立同職務與職級并行制度相匹配的工資待遇標準，合理拉開職務工資、級別工資最高與最低標準的差距，以體現管理要素貢獻所應得報酬，同時還要建立健全地區附加津貼等項制度。

上世紀五六十年代，公務員實行職務等級工資制，行政十三級以上都是高干，其中有十三級的局長高干，也有十三級的馬夫高干，這馬夫雖不是司局長，但是跟隨毛主席爬雪山過草地的老紅軍，對革命積累貢獻大，資歷深，所以收入不低，社會地位也不低。今天，我們建立職務與職級并行的制度，就是要創造一個當官不當官都能夠按有關程序和要求分別晉升職級的雙通道制度，讓那些雖未當官但資歷長、積累貢獻多、承擔任務重、個人能力強的一般公務員，也能夠與當官的一樣晉升職級，領取與同職級當官者差不多的工資，從根本上改變目前那種機關內人人都去爭當官的舊格局，使官與非官各有自己的職業發展通道，都有自己的激勵機制。

職位與職級并行制度的推行，離不開與之緊密銜接的工資待遇。如果職級上去了，待遇上不去，那么并行就失去了意義;反之，如果與職級對應的待遇過高，比同職級當官的工資還多，那么又會導致大家不愿意當官，沒人承擔管理責任，都去混日子。所以，這個職級待遇如何定，直接關系到并行制度最終執行的效果。

此外，要科學合理安排職務、級別工資標準及其差距。國家主席的職務工資、級別工資月最高標準分別只有4000元左右，且與科員職務、級別工資標準的差距只有10倍多，低于計劃經濟時期國家主席職務工資相當于辦事員工資18倍多的差距，顯然不合理，應提高水平、拉開差距。

需要多部門齊心協力

健全工資運行機制則包括比較機制、決定機制和正常調整機制以及宏觀調控機制。其中，比較機制就是《公務員法》規定的對“企業相當人員工資水平調查比較”，將其“結果作為調整公務員工資水平的依據”的機制。這里，我認為企業相當人員就是指企業管理人員，因為這兩支隊伍的工作性質、勞動特點是基本相同的，具有可比性。

決定機制就是要明確公務員工資調整采取何種程序、由誰批準，比如明確目前由全國人大授權國務院依據調查比較結果決策，并研究今后是否應提交全國人大常委會審議。這些年，一些地方政府超出國家政策規定，由地方首長自行決定增加津補貼，自行安排漲工資，既不上報國務院，也不通過當地人大審議，很不嚴肅，引發很多問題。對此必須規定一套嚴格程序進行管理。

健全正常調整機制則是要改變目前工資調整無規律的狀況，使公務員工資水平隨國民經濟發展、比照追隨企業管理人員工資水平和物價變動等相應及時調整。這里，之所以不用“正常增長機制”，是鑒于目前我們的經濟發展面臨很大的不確定性，為此，好的情況下就往上漲，不好的情況下，也有可能要往下降。這在國際上都是通行的做法。

宏觀調控機制就是要將公務員全部收入納入國家監管范圍，對各地公務員的工資進行調控，堅決糾正違反國家規定的分配行為。

公務員工資配套改革分為幾個層次，一是公務員工資、福利、社保等制度的配套改革;二是與財政體制等的配套改革;三是完善公務員制度等方面的配套改革;四是與其他方面的配套改革。

作為一項復雜的系統工程，公務員工資改革的推進需要多個部門齊心協力、強化協同才能完成。各分管部門應加快制定初次分配、二次分配、農民增收、規范分配秩序各領域的具體政策并抓好落實。一句話，整個收入分配制度改革推進得越及時越到位，公務員工資改革的環境條件就越好，矛盾就不會聚焦。2014年，中央已就中央管理企業負責人薪酬改革問題作出了決策，接著又對機關事業單位養老金并軌做了決策，這都為公務員工資改革創造了有利條件。

財政部門要主動抓好財政分灶吃飯的配套改革，切實解決目前各地有錢的多發津補貼，無錢的少發津補貼甚至欠發部分工資的亂象;編制部門要抓緊研究明確全國以及各省市到底需要多少公務員，科學定編定員;特別是2015年要同步實行養老金并軌和工資制度改革，各有關主管部門必須把這兩方面的政策銜接好，并協同抓好實施。

抓好以上配套改革，既是保證公務員工資改革順利推進的充分必要條件，也是消除社會誤解、擔心的必要措施，必須作為工資改革的關鍵環節抓好落實。

因為公務員將實行個人繳納養老保險費，因此，在工資改革中必須適當投入改革增量，在此基礎上，還要理順多方面的分配關系。目前，在公務員內部的分配中，還存在不同地區或同城不同部門公務員不合理的工資差距，比如“同城不同待遇”，中央機關低于北京市，很多省級機關低于省會城市的市級機關，這個狀況很不合理。對于一個省內不同地區之間同級別的公務員，在剔除掉物價因素之后，如工資差距仍然過大的，應繼續削峰填谷，把過高的砍下去，把過低的補上來，以理順分配關系。

與此同時，還要協調處理好與事業單位工作人員、離退休人員的分配關系，防止引發新的矛盾。尤其是義務教育、公共醫療單位工作人員，在國外這些人員是列入廣義公務員范疇的，要統籌研究安排事業單位工作人員工資改革和工資調整問題。

如何走出歷次改革的怪圈

按照公務員法的規定，公務員漲工資是以企業相當人員薪酬水平及其變動作參考依據的。因此，公務員漲不漲工資、漲多少，都要參考企業相當人員也就是企業管理人員薪酬水平來決策，是一種比照追隨機制。這里，要對公務員工資有一個正確的定位。

按照國際慣例和新中國成立以來的通行做法，公務員工資水平大體處于社會平均收入偏上位置。按照中國人力資源和社會保障年鑒數據來看，目前公務員工資與國有企業平均工資比較稍低，與全部企業比高一些，但后一個差距比5年前明顯縮小了。

從這個角度比較看，適當提高一些公務員工資是有道理的。但這需要以清理整頓津貼補貼等為必要前提，即把制度外的轉為制度內的，把暗的轉成明的，在開了正門的同時一定要關上后門。因此，公務員工資調整必須以深化改革為充分必要條件，必須做到規范有序、公開透明。

改革開放以來，我國曾對公務員工資進行過三次改革，取得了很大的成績，但也暴露出一些問題，比較突出的就是歷次改革陷入了一個“剛改革有效果，過幾年回原狀”的怪圈，即每次改革都取得一定成績，但過幾年原有問題又基本重新出現。之所以存在這樣的怪圈，就是因為之前的工資改革缺乏系統性、整體性和協同性。

公務員工資制度是公務員整體制度中的一部分?，F在，我國已經進入全面深化改革的新階段，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等多方面都要深化改革，而且處于改革的攻堅階段，這其中，也包括了收入分配制度整體改革。在收入分配制度整體改革的進程中，當然也包括公務員工資制度的進一步改進和完善。

在這樣一個特定的歷史階段，如果我們還是頭疼醫頭，腳疼醫腳，那結果就是按下葫蘆起來瓢。因此，應當向公眾傳達這樣一種信息，公務員工資制度改革是整個收入分配制度整體改革的組成部分，中央和有關主管部門提公務員工資制度改革，是將其作為收入分配制度整體改革的組成部分來統籌考慮的，絕不會單獨搞公務員工資制度改革，別的人員、單位、方面的相關工資制度、收入分配辦法則不改革。

只要我們堅持標本兼治的思路，堅持系統性、整體性和協同性相結合的原則，就一定能夠走出“剛改革有效果，過幾年回原狀”的怪圈。

（口述者系中國勞動學會副會長，中國人力資源和社會保障部勞動工資研究所研究員、原所長）

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