養老金并軌：特權終結？

韓永

人社部數據顯示，2013年，養老保險個人賬戶的空賬已經達到了3.1萬億元，占當年財政收入的24%。

多年久推不前的養老金并軌，似乎在一夜間變了天。

當這一消息在12月23日發布時，此事已經走到了最后一個程序：尋求立法機關支持。當日，國務院副總理馬凱就這一議題向全國人大常委會作報告，報告的題目是《關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況》。其中提到，我國將推進機關事業單位養老保險制度改革，“建立與城鎮職工統一的養老保險制度”。

此前，這一報告的內容已在國務院常務會議和中央政治局常委會上獲得通過。這意味著，距離結束養老金雙軌制，只差最后一個表決。

空賬兇猛

此時，中國的基本養老保險，正處于需要變革卻不能的困境中，亟須找到一個出口。而養老金并軌，正好成為這樣一個出口。

中國養老保險最大的一個困境，是養老金不足。針對這一問題，在過去兩年，曾經出現過兩輪爭論：先是2012年年中，由中銀國際首席經濟學家曹遠征和德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿牽頭的研究團隊聯合發布報告稱，到2013年，中國養老金的缺口將達到18.3萬億元。隨后，2012年6月18日，《人民日報》刊文稱“養老金不會缺口18.3萬億元，空賬沒有太大問題”，稱到2011年末，基本養老保險基金累計結存1.94萬億元。

到了2013年，先是人社部部長尹蔚民在兩會上表示養老金“不存在缺口”，“累計結余2.3萬多億元”。接著，全國社保基金理事會黨組書記戴相龍在博鰲論壇上建議，通過加大國有資產劃撥社保的力度和擇機考慮延長退休年齡等辦法，來彌補社保和養老金缺口。

后來人們發現，這兩方的說法根本是“雞同鴨講”，采用的是兩套不同的計算標準：人社部的標準是把統籌賬戶和個人賬戶的錢加起來，再加上各級政府的補貼，這樣算下來，就得出了養老金尚有結余的結論;而另一方則沒有算入個人賬戶，也沒有算入財政補貼。因為前者的法定用途是為繳費者個人積累，屬于個人財產范疇，而不是收上來后付于他人。而如果將財政補貼也納入養老金收入，則養老金就永遠也不存在缺口的問題，只是將養老金的缺口轉化成了財政負擔。

從1997年開始，中國的企業職工，正式從之前的以企業承擔退休費為主的養老體系，進入以企業和個人分擔為特征的社會保險體系。該體系以社會統籌賬戶為主，以個人賬戶為輔，企業繳納工資總額的20%進入社會統籌賬戶（在2005年之前是其中的17%進入這個賬戶），個人繳納工資總額的8%進入個人賬戶（2005年之前，是個人繳納的8%加上企業繳納的3%進入這個賬戶）。社會統籌實行現收現付制，也就是將繳來的錢馬上發給退休者;個人賬戶則實行積累制，即將個人的交費積累起來，等退休后發放。

作為改革的成本，對那些在改革前參加工作、改革后退休的人（專業術語為“中人”），其工作過的年限視為已經繳納養老金，也就是說，這些人這一期間的個人賬戶雖是空賬，但這些人在退休后也可以足額領取養老金，在統籌賬戶存在支付缺口的情況下，其個人賬戶中的不足部分，就通過侵蝕后人所交的個人賬戶來實現，致使個人賬戶步入“后人補足前人”的惡性循環。制度設計中意在為個人積累的個人賬戶，客觀上充當了“為他人做嫁衣”的角色。

中國社科院的一份調查報告顯示，截至2011年，中國個人賬戶空賬額達到2.2萬億元，而當年個人賬戶應有規模約為3.32萬億元，空賬率達到了66%。而此時距離個人賬戶空賬額首次突破1萬億元，只有4年。

個人賬戶設計的原意，本為激勵職工為個人積累而繳費，并促進企業繳費，但在個人賬戶被侵占的現實下，其對養老保險的信賴與預期均大大降低，這必然會抑制其繳費的動力。而繳費基數的減少，又會進一步加大社會統籌的缺口，從而陷入更大規模侵占個人賬戶的惡性循環。人社部數據顯示，2013年，養老保險個人賬戶的空賬已經達到了3.1萬億元，占當年財政收入的24%。

道德詰問

除了對個人賬戶的侵占，社會養老保險對財政補貼的依賴也在增強。人社部2014年4月份公布的一份公報顯示，2013年，各級財政對養老保險的補貼為3019億元，占當年財政收入的2.4%。而在2011年，這個數字為2272億元;2012年，該數字為2648億元。2012和2013年增長速度分別為16%和14%。

在這些平均的數字下面，還掩藏了一些困難省份的真實壓力。以退休人員比例較高的遼寧省為例，2010年，該省各級財政共補貼企業養老保險213.1億元，占當年財政收入的10%。

與個人賬戶空賬的趨勢一樣，財政補貼占比的趨勢也在上揚。由曹遠征和馬駿領銜的研究團隊預測，如果不發生任何改革，在愈演愈烈的老齡化趨勢沖擊下，對養老保險的財政補貼將會造成更大的負擔。到2050年，養老金缺口將達到當年財政支出的20%以上。而一些養老壓力較大的省份，這一比例將達到更加驚人的地步。

為了應對日益迫近的老齡化問題，對養老保險進行改革成為共識。

戴相龍在2013年提及的國有資產劃撥和延長退休年齡，是當下討論最多的兩個改革路徑。但無論哪一條路徑，都會面臨一個道德性詰問：政府在這一問題上尚未以公平的面目示人，己所不欲，何以施于人？

這個問題，就是政府機關的工作人員，至今沒有加入職工養老體系，而是享受著“退休前不交費，退休后多拿錢”的特權。以甘肅省為例，2014年，該省機關事業單位職工退休水平為月平均3227元，企業職工則只有2065元，前者是后者的1.56倍。

與此相關，當2008年中央決定將事業單位人員并入職工養老體系時，招來了強烈的反對，隨后在5省市開展的試點也以失敗告終。一位北京高校教授告訴《中國新聞周刊》，招致反對的一個重要的理由，就是有失公平。“事業單位和機關一樣，承擔的也是公共服務的職能。原來都是機關事業單位綁在一起。現在財政沒錢了，就把我們給切出去了，憑什么呀！”與1997年被切出去的企業不同，事業單位里多是專業技術人員，知識分子也比較多，這些人一方面公平意識比較強，另一方面也自視甚高，起碼不低于公務員。“不能把機關和事業單位一個當成親兒子，一個當成養子，這不對，理念就不對。”

公平問題成為橫亙在養老改革面前的一道障礙，無論是事業單位改革，還是國有資產劃入，還是延遲退休，都在盯著政府機關的養老。在這樣的背景下，基本養老保險的統一勢在必行。

坐實做空？

但養老保險要實現真正的統一，還需要良好的制度設計。

南開大學社會建設與管理研究院院長關信平告訴《中國新聞周刊》，在統一之前，職工養老保險制度首先要做一個選擇：對于個人賬戶，是堅持現有的“坐實”政策，還是改成“做空”？

關信平的這一說法，是基于個人賬戶的一個現實：制度上，個人賬戶要求坐實，但實際上，該賬戶存在著大量的空賬。“現在是既沒有坐實，也沒有確定要做空。先要確定這個，因為這是兩種不同的制度安排。”

關信平的觀點是：如果要坐實，就要保證這筆資金的保值增值，不能像現在這樣只放在銀行里，收益率還趕不上通貨膨脹率。而要保值增值，就要改變現有的運營模式，不再由政府來管，而是把這筆錢交給市場來做，由一些有資質的金融機構負責運營這筆資金。個人可以在這些機構中進行選擇，市場風險由機構和個人共同承擔。政府只負責對市場監管，市場的盈虧與其沒有關系。

按照現有的規定，各級政府管理的基本養老保險基金，只能用于購買國債或存入銀行。若按協定存款利率計，過去十多年，每年收益率不到2%，遠遠落后于每年3%～5%的通脹率。而據戴相龍2013年的介紹，由投資渠道較寬的全國社保基金理事會管理的近萬億元全國社保基金，十多年來的年均收益率為8.4%，高出前者6.9個百分點。

關信平提供的另外一種選擇，是個人賬戶還可以讓政府來管，但把它做空，就是不再把8%放在個人賬戶里，而是現收現付，收上來就直接付給退休人員，賬戶里只留有一定數額的儲備金。“也就是做成名義個人賬戶。個人通過記賬來證明自己交了多少錢，將來根據交錢的額度來領取養老金。這樣政府就沒了保值增值的壓力。”

2014年12月28日，在“中國社科院社會保障國際論壇2014暨《中國養老金發展報告2014》發布式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會”上，財政部長樓繼偉說，坐實個人賬戶已經無法持續，名義個人賬戶可以成為下一步完善養老保險個人賬戶的模式。對于無法坐實的理由，樓繼偉給出了兩條：一是代際成本無法化解，二是道德風險無法控制。前者似指在1997年的改革中，由于政府沒有承擔改革成本，致使這一代繳費者的個人賬戶，不得不用來支付上一代退休人的養老金;后者則指在現實中客觀存在的采取各種手段漏保和騙保行為。

養老金統一要解決的另一個制度設計，是如何減少來自機關事業單位的阻力。這需要考慮兩方面的因素，一是8%的個人繳費如何解決;二是如何處理并入后職工養老保險與原來退休金額之間的差距。首都經貿大學社會保障研究中心主任呂學靜告訴《中國新聞周刊》，制度設計的一個原則是：在改革之初，不能讓改革對象投入增加、收入減少，也就是不能讓這些人吃虧。

受訪者大多認為，個人繳費這一塊，可以參照1997年的做法，視同其已經工作的年限已經繳費，但不能像1997年一樣，個人不出錢，企業、政府也不管，致使個人賬戶是空賬，必須得有人認這個賬，也就是承擔這個改革的成本，大多數受訪者認為，這個責任應該政府來承擔。就算是名義個人賬戶，政府也應該認這個賬。

政府機關的工作人員，至今沒有加入職工養老體系，而是享受著“退休前不交費，退休后多拿錢”的特權。圖/CFP

而對于尚未繳費的年份，則通過調升個人工資，并且讓上漲的幅度足以覆蓋個人繳費的部分。這樣，8%的個人賬戶這一塊，就不至于成為個人的負擔。

而對于統一后職工養老保險與此前退休金之間的差距，受訪者則一致認為應通過年金的方式予以補充。一位受訪專家告訴《中國新聞周刊》，年金此前曾存在于央企和部分國有企業，在事業單位改革的時候，曾有人提及模仿其做法，設計事業單位的年金，但終未見下文。

呂學靜說，需要設計的制度還有很多，但如果光從負擔上考慮，好像有點繞不出這個怪圈，從理念上則能看得更加清楚。“從理念上說，應該先把基本養老這一塊政府的責任講清楚，就是說基本養老這一塊，政府是有責任的，而補充養老這一塊，就是個人和單位分擔。這樣厘清楚，接下來就好辦了。”