城市管理應與國際先進城市對接

孫小林

2014年最后一天辭舊迎新之際，在上海外灘發生的群體性踩踏悲劇令舉世震驚。上海的城市管理，尤其是應急體系在中國大陸地區算得上最好的，為何還發生如此悲劇？

關于這場踩踏事件的原因和責任盡管眾說紛紜，但通過調查，可得出初步的結論：上海有相對較為完善的應急管理體系，也有相對較為完善的應急管理執行體系，但卻缺乏科學決策程序，同時長官意志較強，導致了對非官方活動的失控。

眾所周知，上海曾成功舉辦了2010年的世博會。既然連世博那么大客流量的情況下都能確保萬無一失，對付外灘這點客流似乎是沒有任何問題的。應急體系有了，執行體系也有了，但問題卻出在“心防”懈怠了，一旦官方認為這不是個大問題，所有的應急體系、執行體系都會處于“降級”“休息”狀態，并不會處于高度緊張的待命狀態。

官方認為由于取消了跨年燈光秀，人流量會下降，因此不太可能出問題，從而放松了警惕。警方承認，由于當天人流密集，23時30分發現客流異常增多時，民警未能及時進入核心區域，直至慘劇發生。

通過我們初步調查研究，暴露出以下幾方面問題：

一、是誰在外灘不舉辦跨年燈光秀后下令降低了安保級別，依據是什么？

二、是誰決定取消往年都進行的交通管制？

三、為何取消了跨年燈光秀卻沒有大規模告知公眾，外界不甚清楚已取消該活動？

四、即使降低了人流預期，但以防萬一，為何核心區沒有布置大量警力？

五、媒體報道的外灘踩踏事件當天，在附近豪華餐館吃飯的官員有無分管安全的人員？

從這五個問題中可以看到一個具有中國特色的決策體系：一旦管理人員認為這個事情不是大事了（這很大程度上很可能缺乏科學決策依據），相應的應急管理等機制就會放慢或者放松運轉。所以此次問題的發生很大程度上在于最終決策依賴于領導，領導的防范心理一旦懈怠，則容易出問題。

中國人民公安大學安全管理資深專家張弘曾通過多年研究得出一個判斷：如果以一國之力或一個地區之力來舉辦一個特大型的活動，出事的可能性反而小。政府作為主辦方會高度重視，長時間準備，比如2008北京奧運會、2010上海世博會。從近些年發生的類似事故看，往往是非政府主辦的、民間性的一些活動，如燈會、展覽會和一些體育賽事，容易發生這樣的事故，例如北京密云燈會踩踏事故，杭州西湖煙花大會煙花竄入看臺燒傷百人，太原迎澤公園踩踏事件等。

因此，城市管理能力不是問題，政府一些部門的麻痹大意成了問題，背后則是責任意識和決策科學化、及時化。若官員知道這個責任承擔不起后，沒有誰會懈怠，許多悲劇都會避免。美國紐約時代廣場的跨年活動每次都有幾千名警察到崗，除防范措施到位外，責任意識顯然是最重要的因素。

如何科學決策是另一個重大問題。假設決策分析人員得出一個結論：即使取消燈光秀，外灘游客仍然會和往年差不多，并將這個報告呈給領導參考，領導會敢不重視？

目前尚不清楚是相關領導認為取消燈光秀后人流不會那么大，還是分析人員得出的這個結論，這有待于權威的官方調查。但有一點可以基本肯定：我們現在的決策“主觀色彩”較強，定性分析很多，定量分析很少。加之領導對科學決策的成果是否采納也缺乏操作程序，導致城市應急領域事故頻生，悲劇一旦發生，其后果也極為嚴重。

外灘踩踏事故暴露出諸多問題，提高城市管理軟實力勢在必行，不能只重視城市的“面子”，建設摩天大樓固然重要，但諸如完善的下水道系統，合理的應急體系等軟件建設更為重要，因為這體現了一個城市核心價值和競爭力。

一個成功舉辦世博會的城市，一個中國城市管理水平的標桿城市，為何沒能防范一踩踏事故？城市的現代化，除了高樓大廈、便捷交通等硬件外，我們不能不關注管理軟件和管理意識的短板。

我國的城市化速度太快，導致很多領域跟不上，這方面該補的課必須要補上。城市管理者不能沾沾自喜于已取得的建設成績，而應和國際先進城市的管理體系對接，學習其成功的管理經驗，建立起一個良好的科學分析、預測、決策體系。

城市，讓生活更美好。

（作者系識局智庫研究員）