珠江水系東江流域上下游生態補償機制

崔樹彬，李 杰，嚴 黎

(珠江水利委員會珠江水利科學研究院,廣東廣州 510611)

珠江水系東江流域上下游生態補償機制

崔樹彬，李 杰，嚴 黎

(珠江水利委員會珠江水利科學研究院,廣東廣州 510611)

劃分了基于水資源分配方案的東江流域生態補償主體和客體,計算了流域水資源價值、生態系統服務價值和保護與改善費用,以及基于水資源價值的生態補償費用和標準；探討了東江流域生態補償的機制和體制,建議采取基于水資源價值的下游補償上游模式,以及與國家現行政策、機制相結合；在資金管理和運作方面,建議成立東江流域生態補償基金委員會,由基金委負責資金管理和項目立項、評估、審核及實施過程的監督和驗收。

水資源價值；生態系統服務價值與保護費用；水資源分配；上下游補償機制；東江流域

東江流域及供水區總人口3 100多萬人,GDP總量3萬多億元,人均GDP將近10萬元。然而,上游地區人口貧困,人均GDP總量僅為下游地區的1/6～1/28(表1)。東江流域水資源主要供給香港、深圳、東莞、廣州等經濟發達地區,而這些城市的用水大戶有的不在東江流域(以三角洲頂點——石龍以上的流域面積計算)。東江上游稀土等礦藏資源豐富,社會經濟發展中產生的生態危害和水資源影響比較顯著,而下游用水戶對水質、水量的保障要求愈來愈高；引起國內不少研究機構相關人員對東江流域生態補償問題的關注。

在國家層面,國務院參事室、國家發改委、環保部、水利部等單位,都先后調查和研究過東江流域的生態補償問題。在省、市層面,江西省、廣東省的相關部門和相關的市級機構,以及香港特區政府的有關部門等都先后進行過接洽和協商。但迄今尚未形成一致意見。為此,筆者采用基于水資源價值與保護費用的計算方法,確定東江流域生態系統服務價值的補償標準和機制,為東江流域建立基于水資源價值和生態與環境保護費用的生態補償方法提供決策參考。東江流域社會經濟與水資源利用指標見表1。

表1 東江流域各城市主要社會經濟指標與水資源利用狀況

1 補償主體與客體的區分及相關數據計算

為了便于分析和計算,筆者將本地可開發利用的水資源不能滿足本地用水要求的城市定義為補償主體；將本地可開發利用的水資源,在滿足本地用水后,仍有多余并可以貢獻給下游使用的城市,定義為客體或受償地區。其中,本地可開采利用的水資源以全流域水資源分配方案確定的可采系數(約34%)為依據；本地的用水要求以經過國家或省區政府批復的東江流域水資源分配方案[1]為標準。由此可以計算出流域內各地區的可貢獻水量和需補償水量,并由此確定可貢獻水量的地區為接受補償的地區,即客體地區；需補償水量的地區為主體地區,即貢獻補償費用的地區。利用水資源可開采量與流域水資源分配方案確定的東江流域補償與受償地區及其關系,結果見表2。

表2 東江水資源可利用量與分配方案確定的補償與受償地區

從表2可見,贛州、河源、韶關、梅州、惠州為生態補償機制的受償地區,東莞、深圳、廣州、香港為生態補償機制的補償地區。從受償地區可貢獻的水資源量看,贛州市和河源市是主要地區,兩市可貢獻的水資源量分別占總貢獻水量的17.88%和67.68%,合計為85.56%；從資金補償地區需補償的水量看,東莞、深圳、廣州、香港均為重要地區,需補償的水量分別為18.42億m3、13.48億m3、13.62億m3和11.00億m3,占比分別為32.59%、23.84%、24.10%、19.47%。但實際上,水資源問題比較復雜,有傳統的用水戶和新用水戶之分,有水資源的使用河岸與非使用河岸權問題,有流域內客戶與流域外客戶的使用權區分,以及大陸用戶與香港特別行政區用戶之間的不同等。此外,惠州市的計算成果看上去有可貢獻的水量,但實際上惠州市的多余水量已經通過另外的途徑貢獻給了深圳市。因此,本文計算結果僅作為參考,尚不能作為實施補償或分攤的依據。

2 生態系統服務價值及保護與改善費用

2.1 生態系統服務價值

生態系統服務價值,也叫影子價格。國際上通常的做法是調查收集各地的研究成果,用統計分析法計算出不同類型生態系統的效益值,然后結合研究區的生態系統狀況,分析計算出相應的服務價值。1997年,Costanza等[2]將全球生態系統類型劃分為海洋、森林、草原、濕地、水面、荒漠、農田、城市等16個大類26個小類；生態系統服務功能劃分為氣候調節、水調控、水土流失控制、物質循環、污染凈化、文化娛樂價值等17種功能,并逐項估計了全球生態系統的服務價值。謝高地等[3]針對國內的生態系統狀況,通過對200位生態學者進行問卷調查,制定了我國生態系統生態服務價值當量表。筆者結合全國2007年糧食單價和東江流域生態系統狀況,計算了該流域以縣域為單元的生態系統服務價值,并給出市域單元的占比,結果見表3。

表3 東江流域生態系統服務價值計算成果[4]萬元/a

由表3可見,東江流域生態系統的總服務價值約為409.7億元/a,其中贛州、河源、韶關、梅州、惠州的占比分別為14.46%、54.90%、5.05%、1.11%和24.48%；在生態系統分類服務價值中,森林最高為83.21%,其次為農田和水域,分別為9.77%和5.63%,草地和荒漠的價值很低。

生態系統服務功能包含:氣體調節、氣候調節、水源涵養、土壤形成與保護、廢物處理與凈化、生物多樣性保護、食物生產、原材料生產和娛樂文化等,各部分功能的價值占比見表4。由表4可以得出不同類型生態系統在涵養水源和凈化水質(即廢物的處理與凈化)方面的價值占比分別為:森林20.64%,草地29.12%、農田32.42%、水域53.71%、荒漠9.53%。與表3中的分類生態系統服務價值相乘后,可以得出東江流域生態系統服務于水源涵養和水質凈化的價值為97.4億元,約占流域生態系統總價值量的23.77%。東江流域生態系統服務于水源涵養和水質凈化的價值與本流域水資源可利用量分攤,可以計算出穩定、潔凈的水資源需要生態系統付出的服務價值為0.88元/m3。

2.2 生態系統的保護與改善費用

生態系統的保護和改善費用包括:①維護生態系統運行的管理費用,包括防火、滅蟲、隔離管理等費用；①防治人為破壞的治理費用,包括防治水土流失和人為生態破壞,防治水域、土壤和空氣污染等的費用；③生態系統的修復、恢復和改善費用等。這部分費用一般均視為環保投資。

表4 生態服務價值分類與東江水源涵養與凈化功能價值計算

根據世界各國的經驗,當環保投資達到國家或地區GDP總量的1.0%～1.5%時,可以控制環境惡化的趨勢,當投資比例達到2.0%～3.0%時,生態與環境質量會有所改善,達到3.0%及以上才能使環境質量得到明顯改善[5]。依據2.0%的比例計算,預計2008年東江流域上中游水源保護區的總環保投資規模應該為29.4億元。“十五”期間,江西贛州東江源區三縣在生態林建設、水土保持、礦山治理、生態農業工程、污染治理和生態移民工程等方面的總投資約13 490萬元,平均每年不到3 000萬元,僅占期間GDP總量的0.57%；廣東河源市“十五”期間的環保投資約為31.2億元,年均投入6.24億元(表5),占期間GDP總量的3.14%。

據資料分析,河源市的環保與生態建設資金主要有廣東省政府財政轉移支付形成,而東江源區三縣的環保與生態建設投資既得不到省級財政的支持,也得不到下游省區或城市的轉移支付。這是東江源區三縣水質污染不斷加重和生態系統破壞相對嚴重的原因之一。

3 水資源價值及可用于補償的資金

3.1 水資源價值計算

水資源價值可以依據它的稀缺性和有用性計算,但是其稀缺性很難界定。因為人類社會除了經濟和生活用水之外,享受優越的環境和娛樂、觀光項目,也都需要水資源或水環境的支撐,而這種支撐對水的需求往往是“愈多愈好”；水資源的有用性也不單是指其經濟和生活上的有用性,同時,也包括娛樂和享樂方面的有用性。因而,真實的水資源價值很難估算,而且是一個動態的和不斷增值與變化的過程。

表5 東江流域水源區生態保護與建設投資狀況

表6 東江流域居民對水資源價值的支付意愿計算結果

為了統一計算方法,專家提出了“支付意愿法”,但對于“支付意愿”的“高低”、“多少”也往往各有各的見解。世界衛生組織依據城市居民生活用水對自來水價格與節水措施之間的關系態度,總結出城市居民水費支出宜占居民收入的1%～4%。小于1%,被認為不會珍惜水資源；大于2%,才會考慮節水；大于3%,才會更新用水器具,而認真節水。筆者以占2%作為估算居民水費支出意愿的依據。

對于水資源作為自然資源的價格,其在自來水價格中所占的比例,筆者通過對法國、新加坡,以及國內北京、珠海、深圳等城市的分析后認為:以占自來水價格的20%比較適宜(新加坡為30%,法國為16%,北京、珠海和深圳等城市為20%～40%)[6]。同時對于能夠取用海水作為資源的香港和深圳等城市,在東江淡水資源價格太高時,以海水淡化的成本價格作為上限(本次取10元/m3計算)。由此計算得2008年水平情況下各城市對東江水資源價格及水量的支付意愿(表6)[7]。

3.2 可用于補償的資金、標準和分配計算

從表6可見,在2008年經濟水平情況下,東江流域及使用東江水資源的各城市,對東江水資源價格的支付意愿平均值為0.57元/m3；依據流域水資源分配方案,可以計算出各城市對東江水資源的生態補償支付意愿合計為63.67億元。其中,下游4地區的支付意愿為56.67億元,占89%,對東江水資源價格(單價,下同)的支付意愿為0.89元/m3；上游5個地區對東江水資源的總支付意愿僅有7.00億元,占總支付意愿金額的11%；對東江水資源價格的支付意愿僅有0.14元/m3。上游地區對水資源價格的支付意愿僅為下游地區的15.5%。

從流域用水人口對水資源價值的支付意愿與生態系統服務功能價值比較分析(見表6、表4),流域水資源支付意愿63.67億元僅相當于流域生態系統服務總價值409.75億元的15.5%,但已相當于流域生態系統對水源涵養和凈化功能價值97.4億元的65.4%。說明用水資源支付意愿在補償水資源涵養與凈化功能方面可以起到十分重要的作用。如果將流域水資源支付意愿所收取的資金全部用于流域生態保護、環境污染治理和水生態恢復或修復工程,其投資相當于上中游5地區(含惠州)GDP總量的4.3%；依據國際公認的環保投資占GDP的2%及以上為生態環境好轉的起點,則可以認為東江流域各地區對水資源價值的支付意愿,完全可以支撐流域生態與環境保護投資,以及生態系統良性循環及好轉的各項支出。

依據上述成果,按照下游4地區可承受的補償標準與需要補償的水資源量進行計算,可以得出下游地區需要對上中游地區進行補償的費用為50.32億元/a,補償的平均單價為0.89元/m3。按照平均單價計算的各受償地區每年可以達到的資金為:贛州8.97億元,河源33.98億元,韶關3.53億元,梅州0.77億元,惠州3.06億元。下游4地區每年分別需要支出的資金分別是:東莞10.23億元,深圳15.07億元,廣州3.02億元,香港22.00億元。東江流域基于水資源價值的生態補償基金及標準和分配計算結果見表7。

表7 東江流域基于水資源價值的生態補償基金及標準和分配計算

4 生態補償的機制及體制探討

通過以上分析可見,東江流域宜采取下游補償上游的生態補償類型。但實際上,由于珠三角居民的貧富差距大,企業的開工景氣度也面臨著嚴峻下降趨勢,實際能夠承受的水資源價格水平可能遠遠低于這個水平；另外,在我國現行稅收體制下,國家拿走了企業和居民稅收的大部分,當地政府的積極性受到抑制,故實際制定方案和實施情況會有很大的阻力。為此,建議實施由國家現行生態補償機制與流域自補償相結合的雙重模式。雙重模式的投資方由國家、地方政府和用水戶代表三方組成。其中,國家出資的費用應用于森林生態系統的保護、修復或恢復與管理,地方政府出資費用用于城市污水、廢氣和垃圾治理,水資源費收入的資金主要用于河流與湖庫等濕地生態系統的保護、修復或恢復與管理等。

在資金的管理和運作方面,建議成立東江流域生態補償基金委員會,由基金委負責資金的管理和項目的立項、評估、審核、招標與實施過程中的監督、驗收和評估等工作。基金管理委員會可以依托流域管理機構的技術平臺進行協商,但應與流域管理機構的現有職能進行分離。

[1]廣東省人民政府辦公廳.廣東省東江流域水資源分配方案[R].廣州:廣東省人民政府辦公廳,2008.

[2]COSTANZA R,D’ARGE R,de GROOTR,et al.The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J]. Nature,1997,387(6630):253-255.

[3]謝高地,魯春霞,冷允法,等.青藏高原生態資產的價值評估[J].自然資源學報,2003,18(2):189-196.(XIE Gaodi.LU Chunxia,LENG Yunfa,et al.Tibetan plateau value evaluation of ecological[J].Journal of Natural Resources,2003,18(2):189-196.(in Chinese))

[4]珠江水利委員會珠江水利科學研究院.東江流域水源保護區生態補償機制研究報告[R].廣州:珠江水利委員會珠江水利科學研究院,2010.

[5]梁勁.保護生態環境的財稅政策缺陷[J].經濟研究參考,2003(79):18-19.(LIANG Jin.Fiscal and taxation policies to protect the ecological environment[J].Economic Research Reference,2003(79):18-19.(in Chinese))

[6]珠江水利委員會珠江水利科學研究院.澳門自來水價格機制研究報告[R].廣州:珠江水利委員會珠江水利科學研究院,2010.

[7]嚴黎,吳門伍,李杰.對東江流域水資源保護區域生態補償標準的探討[J].人民珠江,2011(5):6-8.(YAN Li, WU Menwu,LI Jie.Discussion on standard of water resources protection area of ecological compensation in Dongjiang River Basin[J].Pearl River,2011(5):6-8.(in Chinese))

Upstream and downstream ecological com pensation m echanism in Dongjiang River Basin in Pearl River water system

CUIShubin,LI Jie,YAN Li
(Pearl River Hydraulic Research Institute,Guangzhou 510611,China)

The subject and object of ecological compensation in the Dongjiang River Basin were divided based on the water resources allocation scheme.The value of water resources and ecosystem service in the region,the expense of protection and improvement and the ecological compensation fees and standards,based on the value of water resources,were calculated.The Dongjiang River Basin ecological compensation mechanism and system were discussed.It is recommended to adapt downstream compensating upstream mode,based on the water resources value,combined with national policies.In terms of cash management and operation,the Dongjiang River Basin ecological compensation fund committee is recommended to establish,which is responsible for fund management, project establishment,evaluation and audit and supervision and inspection of implementation process.

value of water resources；service value and protection expense of ecosystem；water resources allocation；upstream and downstream compensation mechanism；Dongjiang River Basin

X171

：A

：1004 6933(2015)06 0027 05

10.3880/j.issn.1004 6933.2015.06.004

2015 09 03 編輯:徐 娟)

崔樹彬(1956—),男,教授級高級工程師,從事水資源、水環境、水生態研究工作。E-mail:13676203867@163.com