戶籍制度改革與新型城鎮化建設

王　健

戶籍制度改革與新型城鎮化建設

王健

黨的十八大報告明確指出：要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”，這是積極穩妥推進城鎮化，不斷提高城鎮化質量的重大戰略舉措。如何有效地探索和實施戶籍制度改革方案，全面推進新型城鎮化建設成為當前學界和政府所面臨的一個重大課題。

一、我國戶籍制度的特殊性

我國的戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎，逐步建立起來的一套社會管理制度，包括人口登記和上報制度、居民戶口或身份登記管理制度以及與戶口相關的就業、教育、保障和遷徙等方面的社會經濟管理制度。我國戶籍制度的獨特之處在于它將中國國內公民劃分為農業戶口和非農業戶口，同時根據戶口管轄地管理，對異地間戶口遷移實行嚴格的行政控制，并成為了農村與城市人口流動的主要障礙因素。中國的戶籍制度嚴格地把中國的人口分成了“城里人”和“鄉下人”，并分別為兩個群體貼上了對應其身份的標簽，界定十分明顯?！班l下人”的身份決定了他們與城市居民存在著嚴格的差別：第一，在身份的社會認同方面，表現為“農民”與“市民”的區別；第二，在社會關系整合方面，引發了“本地人”與“外地人”的地緣區分；第三，在社會分配體系中，又被延伸為“體制內”與“體制外”的差別。

二、戶籍制度改革的必要性

（一）有利于加快城鎮化的進程

在原先的二元社會結構下，農村大部分的勞動力被束縛在土地上從事農業活動。城市地區憑借政治功能和經濟優勢可以輕易的轉移農村資源和財富，這道城鄉二元戶籍藩籬困擾著農村鄉野接觸新思想、新門路，是阻礙廣大鄉村地區向城鎮化發展的制度性“瓶頸”。隨著戶籍制度改革進程的加快，鄉村與城市之間無形藩籬漸漸被拆除，有利于鄉村與城市獲取公平的發展權利，有利于農民與市民在教育、醫療、養老、就業等方面得到相同的待遇，有利于廣大農民在農村這片廣闊的天地中迸發出更大的創造力。拆除了戶籍藩籬，有利于激發農民的創富智慧,農業的發展潛能、農村的建造熱情必定加快“新型城鎮化”的進程。

（二）有利于我國經濟發展戰略的轉型

“十二五”是我國經濟發展的重要戰略轉型期，世界經濟也逐漸擺脫金融危機影響、進入一個自我調整的狀態?！稗D變經濟發展方式”、“深化經濟體制改革”、“調整經濟結構”等已經成為黨的“十八大”報告和國家經濟政令中重要關鍵詞，也是指引我國經濟戰略轉型的重要關鍵詞?，F存的城鄉二元戶籍制度對流動勞動力的牢牢控制，使我國經濟發展的活力大打折扣，抹殺了農村剩余勞動力的主觀能動性。農村與城市之間人為樹立的戶籍藩籬，本身就是有失公平的制度。尤其在特殊的經濟轉型期，戶籍藩籬對屬于農村戶口的眾多勞動力權利的無形剝奪，使勞動者個體在市場經濟中沒有公正的競爭地位，導致從生產環節到消費環節、從產業結構調整到企業創新突破都留下了陰影。只有拆除戶籍藩籬，才能實現勞動力的有序流動，才能實現我國經濟發展戰略的完美

轉型。

（三）有利于人口的流動

流動人口為城市的建設和發展做出了巨大貢獻，但是他們在城市中的就業、子女上學、社會保障和醫療服務等都與戶籍掛鉤，戶籍的藩籬阻礙了他們融入城市的進程，使他們在城市中覺得孤獨無助，沒有任何安全感和幸福感，甚至影響社會和諧和穩定。他們中的大多數由于不能融入城市社會，在喪失勞動力優勢后只能選擇返回家鄉，孤獨終老。因此，打破戶籍制度的藩籬，可以使他們在城市中享受到應有的權利和福利，增加對城市的認同感、責任感，促其更好地融入城市社會，盡快轉變為一名“新市民”。

三、我國戶籍制度改革的基本過程

（一）第一階段：1978年—1990年

1975年我國第二部憲法直接取消了公民遷徙自由的規定之后，中國嚴格的戶籍制度形成并得以強化。隨著中國城市化進程的不斷加快，對原來制定的戶籍制度帶來了一定的沖擊，原戶籍制度開始松動。1984年10月，《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》表明“農轉非”的政策開始發生變化，二十世紀九十年代以來，政府逐步放開小城鎮的戶籍管理。

（二）第二階段：1991年—2000年

1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》，規定已經在小城鎮就業、居住、并符合一定條件的農村人口可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。1998年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，表明戶籍制度進一步松動。

（三）第三階段：2001年—至今

2001年3月30日國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，指出經批準在小城鎮落戶的人員，在入學、就業等方面與當地原有城鎮居民享有同等權利，小城鎮戶籍制度改革全面推開。2004年國務院辦公廳頒發《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，要求推進大中城市戶籍制度改革，放寬農民進城落戶的條件。由此，中國戶籍制度改革逐步深入，一定程度上適應了經濟發展的需要，促進了流動人口的社會融合。

2012年2月23日，國務院辦公廳下發的《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍制度改革的通知》，指出“在設區的市(不含直轄市、副省級市和其他大城市)有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所(含租賃)同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口”。中小城市的戶籍限制進一步放開。但是戶籍制度的改革關鍵就是如何下大力量解決戶籍性質與就業、社會保障、子女入學等一系列與制度相掛鉤的問題。

2014年7月30日，國務院出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出全面放開建制鎮和小城市落戶限制；有序放開中等城市落戶限制；合理確定大城市落戶條件；嚴格控制特大城市人口規模。在創新流動人口管理方面，國務院提出建立城鄉統一的戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等政策，從而為流動人口服務提供了有力的支持。

四、我國人口城鎮化存在的問題

（一）人口城鎮化速度低于土地城鎮化，失地農民數量迅速增加

自1990年至2011年的二十一年中，城市建設用地面積以及城市建成面積都迅速增長，而相應的人口城鎮化水平卻并未有所提高。全國城市建成區的面積增長達到239%，城市建設用地面積擴大261%，而人口城鎮化率僅僅增加了94%，空間擴張速度與人口城鎮化增長速度的比值達到了驚人的2.54倍。根據國際標準，城市用地增長率與城市人口增長率的合理比值約為1～1.12，而我國數據顯然已遠遠超標。部分地方政府打著“響應城鎮化進程”的旗號，盲目擴大城市框架，濫占耕地，失地農民不斷增多而地方政府的后續保障措施未能跟進，為社會穩定造成隱患。農民在城鎮（特別是大城市）落戶制度遲遲難以推進，失地農民游離于城市與農村之間，難以安定下來，這也不符合城鎮化的根本目標。

(二)大量農村富余勞動力向城市聚集，但是難以融入城市

戶籍制度在我國特殊的歷史時期發揮了積極作用，它不僅有力地保證了國家利用城鄉價格剪刀差積累了資本，迅速建立起較為完備的社會主義工業體系，而且為我國制定國民經濟和社會發展總體規劃、勞動力合理配置等提供了基礎數據和資料，在維護社會治安、打擊犯罪方面也起到了巨大的作用。但是，隨著市場經濟的發展，戶籍制度在限制人口流動的同時也限制了經濟的發展。戶籍制度不利于中國農業人口非農化、農村人口城市化的順利進行，不利于形成全國統一的勞動力市場，反而進一步加劇了城鄉差別，阻礙了外來務工人員的城市進入與社會融合。城市外來人口進入城市謀生求發展必須帶齊和辦理名目繁多的證件，又幾乎不可能獲得與城市居民同等的社會地位與發展機會，這在一定程度上影響了他們投身于城市建設的積極性和創造性。

（三）流動人口在城市中的社會保障有待完善

隨著經濟體制的轉軌，城鄉分割的二元就業體制受到沖擊。傳統勞動用工制度和人事制度正在逐漸轉向企事業單位自主用工、個人自主擇業的制度。但在大中城市（特別是在大城市）中，流動人口在城市中務工，無論是永久性地居住，還是暫時性地流動，都涉及社會保障的問題。在二元戶籍和二元就業的體制下，城市社會保障基本上只限于城鎮就業人員。流動人口參保的意愿不足、退?，F象頻繁，出現城市與城市之間、城市與農村之間，外來人口社會保障無法對接的局面。

（四）政府對于人口城鎮化投入的資金不足

從政府來講，與戶籍相關的教育、醫療、社保、住房等公共服務，是以行政區劃為單位提供的。由于大規模外來人口在城鎮落戶，會大幅度增加公共服務的投入?！吨袊鲃尤丝诎l展報告》預測：未來十年累計轉移農村人口1億人，平均每年轉移一千萬農村人口。一個農民轉變為城鎮的新市民，以國務院發展研究中心公布的人均福利成本8萬元計算，每年需投入8000億元。這么巨大的投入資金從哪來？無論是中央政府還是地方政府都無法負擔。對于流入城市務工的農村人口來說，他們更希望政府和社會給予他們更多的關懷，能夠解決諸如就業、醫療、社保、子女上學等一系列實際問題，而當他們面對城市中的高學費、高房價、高物價的現實時，又感到失望與無助，政府的財政扶持是必要的。

五、我國未來進一步深化戶籍制度改革的對策探析

（一）淡化戶籍意識，強化居民意識

在社會戶籍制度改革工作中，要在城鎮逐步淡化戶籍意識，強化居民意識，逐步讓城市流動人口享有戶籍人口享有的房屋租賃、勞動社保、計劃生育、教育、公共交通等政府公共服務的內容。流動人口的管理和組織方式是在“綜合型”管理模式的框架下，根據工作內容的變化給予適當的調整。這種管理模式的特點是弱化“戶籍”概念，適當加入社會福利的元素，強調體現戶籍人員和非戶籍人員共同居住、同為城市居民的理念，把長期游離于主流社會之外的城市流動人口納入到城市公共管理服務的體制中，提升對城市流動人口的服務與管理。

（二）探索建立一套城市流動人口戶籍管理的新機制

應該按照轉變經濟發展方式，統籌城鄉發展，全面建成小康社會的總體要求，探索建立一套城市流動人口戶籍管理的新機制。一是試行居住證制度，逐步消除城鄉二元戶籍。對于具有穩定職業和住所的進城務工人員，特別是“80后”的新生代城市流動人口可以按規定自愿申領居住證。建立居住證與常住戶籍之間的轉換制度。二是在居住證有效期內，享受部分市民待遇。領取居住證后，城市外來人口可按照城市有關規定參加綜合保險或者社會保險；在居住證有效期內，按規定申請廉價租住房，為子女申請接受義務教育，享受同城市民同等待遇。三是對優秀流動人口及其子女，直接給予城市戶籍。按照城市綜合配套能力，每年允許部分在城市生活時間較長，有穩定就業和穩定收入，按時參加社會保險繳費，信譽良好且沒有違法記錄，或為城市經濟建設做出特殊貢獻，以及社會治安綜合治理先進人物可辦理城市常住戶籍。

（三）增加居住證的功能

今后要大力推廣居住證制度。居住證可以分為“長期證”和“短期證”兩種。居住證作為一種身份證件，持有者可以在城市進行正常的生產生活。此外，要適度增加居住證的功能?！伴L期證”的持有者則可享受部分“市民待

遇”，申請辦理車輛入戶和機動車駕駛執照，同等條件下優先辦理城市戶籍遷入手續，辦理長期房屋租賃手續甚至是租住政府保障性住房中的“公共租賃住房”，其子女還可按規定享受免費義務教育、免交學雜費和課本費，與具有城市戶籍的學生基本上是同等待遇。

（四）促進與戶籍制度配套的基本公共服務

對于新型城鎮化的目標，中央提出三個“1個億”。也就是解決1個億已經在城市打工的農村務工人員分享城市的公共服務，改造約1個億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1個億的農業轉移人口在中西部地區就近城鎮化。完成這個目標的時間是2020年，其中需要落戶城市的人口有1個億。為了達到這個目標，政府要創新基本公共服務的提供方式：一是政府不能大包大攬，要充分發揮市場機制的作用，比如允許自建廉租房，解決城市流動人口住房問題。二是政府從有限的財政收入中拿出一部分作為財政支持。三是農村轉移人口流入地所在的地方政府要承擔一部分。四是大力發展社會組織，通過基金會、社會捐贈等籌資方式為解決新型城鎮化過程中的難題籌措資金。

（本文作者：中共天津市委黨校副教授、博士后）

責任編輯：張翔

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