“一帶一路”戰略面臨的風險挑戰及對策研究

中共中央黨校省部級干部進修班課題組

“一帶一路”戰略面臨的風險挑戰及對策研究

中共中央黨校省部級干部進修班課題組

2013年9月和10月，習主席訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時，先后提出了建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議。“一帶一路”戰略是我們黨在國家由大向強發展關鍵階段作出的重大戰略決策，是助推中華民族偉大復興的全球戰略，預示著中國從全球化追隨者向全球化倡導者、從國際規則遵循者向國際規則制定者的根本轉變。推進“一帶一路”戰略，必須著眼地緣政治格局的深刻變化，全面審視重大利弊因素，最大限度搶抓機遇、規避風險，以可持續安全環境確保國家利益可持續拓展。

一、準確把握“一帶一路”戰略的基本定位

“一帶一路”戰略是涉及亞歐非65個國家（含中國），44億人口，貫穿歐亞大陸、東連亞太經濟圈、西接歐洲經濟圈，涵蓋政治、經濟、外交、安全等諸多領域的綜合性戰略，是中國人實現“中國夢”和“世界夢”的交匯橋梁。準確把握其戰略定位，應超越認知局限，確立三種視角。

一是超越狹隘的“局域”思維，確立“舉國戰略”的視角。“一帶一路”戰略是一個覆蓋全國、因地制宜、同氣合力、共襄盛舉的舉國一體戰略。它不是“西部大開發”戰略或其他某區域發展戰略的升級拓展，而是黨在新形勢下作出的全新部署和全局安排，是一個由國家主導推動、各地區各部門共同參與的宏大構想。

二是超越簡單的“點線”思維，確立“地區戰略”的視角。“一帶一路”戰略是中國提出的一個陸海并進、依托亞洲、輻射周邊、影響全球的泛亞地區戰略。它雖以“帶”、“路”冠名，但不是點線狀或條帶狀的固定空間稱謂，而是中華民族和沿線各國共有的一種精神符號象征，是以點帶面、從線到片、不斷發散延伸、逐步深化拓展的區域合作進程。

三是超越單純的經濟、文化維度，確立“長期綜合戰略”的視角。“一帶一路”戰略具有促進共同發展、維護共同安全的雙重屬性，是一個具有全球視野、蘊藏中國智慧、高屋建瓴、內涵深刻的長期綜合戰略，具有對外統領性質和深遠歷史意義。它既是我國對內謀求經濟轉型升級，對外輸出產業資本技術、獲取戰略資源保障的主要抓手，也是我國在國際上另辟蹊徑、爭奪話語權、擴大影響力的關鍵平臺。

從長遠看，“一帶一路”戰略的目力所及，已非實現“兩個一百年”國家戰略目標所能局限，實際上它已對整個21世紀的中國全球戰略做出了歷史性的安排。可以斷言，“一帶一路”建成之時，將是中國全球領先大國地位的確立之日，也是實現中華民族偉大復興的圓夢之日。

二、“一帶一路”戰略面臨的安全風險與挑戰

“一帶一路”戰略作為中國版的全球化戰略，必然會面臨全球化的系統性挑戰。我們在軍事性質的“國防安全”、執法性質的“邊境防控”，以及公共性質的“災害防范”等方面，將會承受各種困難風險。

（一）大國地緣政治博弈帶來的全局性挑戰

美國認為，中國發展“一帶一路”可能使美全球戰略設計被迫徹底改變。為挽回霸權頹勢，未來美將進一步強化“亞太再平衡”戰略的經濟技術合作成分，以“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）為抓手，推動美國版亞太經濟融合，阻滯歐亞大陸深度合作。同時，美還將在我周邊策動新一輪“顏色革命”以及我與周邊國家的領土爭端，煽動各種勢力為我設置障礙。俄羅斯對“一帶一路”戰略保持戒心，擔心它會影響歐亞經濟聯盟，干擾俄羅斯主導的后蘇聯空間經濟一體化，搶了橫貫西伯利亞的歐亞大陸橋的生意。印度出于中印邊界領土爭端等現實障礙，以及

維護和強化其在南亞—印度洋地區的主導地位等地緣戰略考慮，對“一帶一路”始終保持高度警惕立場和矛盾糾結心態。2015年1月，印度對斯里蘭卡總統大選進行干涉，成功阻止有利于中國“一帶一路”的“親華”領導人上臺，致使中國交建承建的、在科倫坡15億美元的港口擴建計劃受阻。未來印也可能對其他南亞—印度洋國家深度參與“一帶一路”戰略提出警示并加以干涉，扶持親印勢力上臺并推翻與我達成的協議。日本將遏制中國作為謀求重新崛起的著力點，實施干擾性、破壞性競爭遏制行動不可避免。

（二）地區國家政局動蕩蘊藏的潛在風險

“一帶一路”戰略沿線地區許多國家都是所謂“轉型國家”，正處于新舊體制轉軌期、“民主改造”探索期和社會局勢動蕩期。一些國家“民主”體制不健全、移植西方民主“水土不服”、舊體制慣性強大等問題突出，政權更替頻繁化、政局動蕩常態化將對“一帶一路”戰略構成系統性風險。中亞、中東、南亞部分國家政局不穩定因素持續積累，2016年，中亞國家將展開新一輪大選，一些國家政權更替和政局動蕩，“一帶一路”戰略面臨被擱置的風險。中東地區結構性力量失衡加劇，阿盟分裂趨勢擴大，各國黨派紛爭不斷，國家政治建設蘊含著極大的不確定性。印度對地區局勢的強大影響力，使我在南亞建立穩定的戰略立足點面臨諸多困難。南亞中小國家視“一帶一路”戰略為發展機遇，但其國內政局發展的不確定性，使我容易成為其國內政治糾紛的犧牲品。東南亞國家政治轉型進程加快，“一帶一路”戰略受其國內政局、黨派政治紛爭干擾加大。例如，由于緬甸國內政局變化、美國特工煽動破壞，導致中緬密松大壩工程和中緬合資的萊比塘銅礦項目被叫停。

（三）地區沖突和局部戰爭造成的常態化威脅

“一帶一路”戰略沿線經過多個地緣政治破碎帶，歷史問題復雜、民族宗教矛盾尖銳、武裝沖突頻發。2012年全球爆發38起武裝沖突，2013年共發生較大影響的局部戰爭和武裝沖突33起，2014年全球范圍內的武裝沖突超過10起。沖突主要爆發區與“一帶一路”戰略沿線多有重合，其中又尤以西亞和北非地區為主。僅2013年，在巴勒斯坦、緬甸、阿富汗和肯尼亞，就有不少中國公民因暴力沖突而喪生。地區武裝沖突的爆發，可能全面打亂“一帶一路”進程，并威脅我投資項目和人員安全。此外，“一帶一路”沿線地區和國家大多是恐怖主義多發區。從中亞到地中海、從高加索到薩赫勒地區的廣袤大地，已淪為恐怖分子和極端分子的庇護所。這對我推進“一帶一路”戰略的影響不可小視。

（四）涉我領土主權和海洋權益爭端的掣肘與阻礙

涉我領土主權和海上爭端問題十分復雜，深刻影響“一帶一路”戰略。南海局勢發展的不確定性，加重了東盟國家“兩面下注”心態，阻滯“一帶一路”在東盟落地生根。中印邊界爭端是印對華戰略疑慮的重大因素，印或明或暗設置障礙實施牽制的可能始終存在。如利用對孟加拉國影響力，強行涉足索納迪亞深水港80億美元項目建設投標，擠走中國競標公司，并可能繼續對我在南亞投資出手干擾。中日釣魚島之爭僵局難解，日將釣魚島之爭視為維護亞太地區主導權的核心標志。釣魚島爭端嚴重激化，可能使我東海、南海以及中印邊境等爭端形成連鎖反應，“一帶一路”所依托的穩定發展環境將受到沖擊。

（五）境外反華勢力與當地非法組織的干擾破壞

多年來，境外“東突”、“藏獨”、“民運”、“法輪功”邪教組織等反華勢力，千方百計地襲擾破壞我海外利益。2000年以來，“東突”分裂勢力曾組織襲擊吉爾吉斯斯坦開往新疆喀什長途客車，襲擾我駐美國、土耳其、澳大利亞等國使領館。2013年，“東突”、“藏獨”、“蒙獨”和“民運”組織，在日內瓦成立“四方合作領導小組”，并拉攏“臺獨”勢力，勾結日本右翼分子，組織策劃反華游行示威，煽動攻擊我海外利益。另外，因國家經濟蕭條，政府控制力衰退，各種非法組織泛濫，犯罪活動猖獗，對我在這些國家或地區的海外投資、經商、旅游、留學、勞務和海上運輸等活動構成嚴重威脅，對我推進“一帶一路”造成前所未有的壓力和挑戰。

（六）大國軍事存在構成的常態化威脅

大國密集的軍事存在始終是一把高懸的達摩克利斯之劍，對“一帶一路”的推進是一種戰略性、常態化威懾。美依托東北亞的美日、美韓軍事同盟體系，以及美軍關島、夏威夷基地群，構筑“印太兩洋對接”的兵力布勢。目前，美已在太平洋地區部署兵力約15萬，計劃2020年前

將海軍60%的水面艦艇、空軍60%海外作戰力量部署至亞太，重點增加東南亞、南太軍力預置。美國還在中東多國設有軍事基地，軍事力量可以覆蓋整個中東和北印度洋地區，并對中東相關國家軍隊中高級軍官具有較強影響力。俄羅斯在中亞地區呈現軍事力量一家獨大局面。俄在中亞的軍事力量與其在阿布哈茲、阿塞拜疆、白俄羅斯和南奧塞梯的軍事基地相互呼應，成為其控制影響獨聯體國家的重要支撐。印度軍事力量在南亞地區具有絕對優勢。其計劃在2020～2025年建成一支包括3艘常規航母在內、共計145艘遠洋艦只組成的現代化海軍，可長期影響和控制印度洋海上戰略通道。我在海外尚無“車馬店”和“拳頭”軍事力量的現實仍將長期存在，一旦我與其他大國發生嚴重摩擦或爭議爭端激化，可能引發相關國家將軍事手段作為最直接、最有效的手段打擊我海外利益，打斷“一帶一路”戰略的進程。

這些風險挑戰，總體來看，無非是“一大一小”。“一大”指的是來自美、俄、日、印等大國的全球性風險挑戰。其中，美國把東南亞、俄羅斯把中亞、印度把南亞看作本國傳統勢力范圍，日本把我作為宿敵。各大國對我“一帶一路”戰略，思想上高度警覺，行動上嚴密盯防,個個都有舉措。“一小”指的是來自中小國家和非國家行為體的地區性風險挑戰。這些風險挑戰雖處于地緣政治破碎地帶，但均具有新舊交織、多元復合的特點，可能成為長期困擾、牽制和消耗中國的“戰略潰瘍”。如果戰略處置失當，各類風險累積共振、相互激蕩，將引發聯動反應，形成“安全海嘯”，給我“一帶一路”戰略的順利實施帶來全局性的挑戰。

三、對策建議

習主席指出：“萬事開頭難，起跑決定后程”。推進“一帶一路”建設，今后兩三年至關重要。必須樹立起長期經營、戰略經營的理念，不能盲目樂觀、不能操之過急、不能一哄而上。在起步階段，把可能的困難估計得更充分一些，把相關準備工作做得更扎實一些，是將構想漸次付諸實施、順利變為現實的關鍵一環。

（一）全面開展沿線局勢風險評估，加大戰略預置，避免不必要損失

未來對“一帶一路”戰略構成威脅的既有美國這樣的超級大國，還有其他世界或地區性大國和強國；既有傳統威脅，也有非傳統威脅。在威脅方式上，既有地區性沖突，也有相關國家的內戰和騷亂。尤其是“一帶一路”沿線地區大都處在社會轉型期，社會矛盾復雜積聚，影響“一帶一路”戰略的境外安全問題誘因復雜、不確定因素很多。因此，必須正確評估不同地區影響“一帶一路”戰略的安全因素，細化對一些地區未來局勢的風險評估。國內“一帶一路”沿線各地區的“一把手”加強培訓，樹立風險意識，長期經營、深耕細作。由國務院牽頭，組織與利益拓展密切相關的政府機構、軍隊、企業集團和學術研究機構，對未來可能的安全保障需求進行全面研究和科學論證，確立中國戰略利益拓展安全保障措施的基本框架。集中全國情報力量，加強對中亞、南亞、中東、東南亞及相關重點國家局勢走向的戰略評估，評估美國“亞太再平衡”戰略帶來的可能影響，評估“一帶一路”沿線國家的可能變數，通過多做一些“不可行性論證”，為政府高層決策和相關部門采取措施規避風險，提供戰略戰術情報。做實每個小題目，寫好這篇大文章。

（二）加強溝通協調和頂層設計，做好推進“一帶一路”建設的各項準備

“一帶一路”是百年復興大計，力爭從各個方面，做到計出萬全、有備無患。一是統籌協調、精心布局，實現從大政方針到行動方略的深化拓展。圍繞每個項目合作提出具體方案，同時統籌考慮經濟效益、沿途安全、地緣政治等限制因素，圍繞風險管控和環境塑造拿出可行辦法，為“一帶一路”建設構筑更加堅實可靠的戰略托底，以免事有反復、陷入被動。二是增信釋疑、聚同化異，有針對性地加強政策溝通、強化利益協調。充分利用外界渴望分享中國發展紅利的心理，以靈活態度、創新思維和實質行動，努力減少競爭負作用、積聚合作正能量。三是小步快跑、行穩致遠，保持合理的目標預期與推進節奏。清醒把握對方認同程度及自身能力限度的“兩個限度”，切忌在目標設定上過高過急，以免戰線過長、失速脫軌。在實施步驟上，先易后難，由近及遠，不盲目鋪攤設點。在推進速度上，順勢而為，造勢而行。一方面，保持足夠的戰略定力和韌性，戒除最容易犯的一個錯誤——“急”；另一

方面，也要見縫插針，搶抓機遇，不失時機地推動局面朝著于我有利的方向發展，力求路越走越寬廣、越走越通達。

（三）處理好與多元力量的競合關系，形成于我有利的戰略態勢

對俄、印等地區大國，力避觸動其戰略敏感神經，適度滿足其合理利益訴求，努力提高雙邊經濟依存度、戰略兼容度和行動協調度，注意以機制化安排及時鎖定相關合作成果，著力形成一種合作只能前進、不能倒退的局面，確保我在陸海兩路的第一站不遭遇頓挫。對美、日等域外大國，堅持不排斥、不曲求，大路朝天，各走一邊，不要在大國的神經中樞上爭高低，必要時可視情在資金、技術、經驗等方面，與其開展一些選擇性合作，以減抑其戰略猜疑，稀釋其對抗動機。化解美“亞太再平衡”給我帶來的不利影響，力爭把“美國的亞太”轉化為“中國的周邊”。注重外圍取勢、借力制美，推動與拉美國家在安全領域的深度合作，在美“后院”打楔子、安釘子。利用美俄矛盾、美歐矛盾，以及“西線”的中亞、南亞問題等一切可以利用的因素，牽制美國在東線攪局添亂，耗散美戰略實力、減輕我戰略壓力。

（四）積極推動“大周邊”外交，營造我安全與發展的有利環境

“一帶一路”戰略沿線基本上與我國的大周邊地區吻合。通過深化經貿關系，加強對朝鮮、蒙古、巴基斯坦、緬甸、越南、中亞和東盟等周邊國家和地區的政治、經濟和軍事影響力，打消其對中國快速發展的恐懼和擔憂，塑造穩定、和平、友好的周邊安全環境，強化周邊戰略依托。加大宣傳中國永遠不稱霸、“睦鄰、安鄰、富鄰”政策，增強國際話語權，破解“中國威脅論”，增加相關國家對我國基本國情、價值觀念、發展道路、內外政策的了解認知，展現我國文明、民主、開放、進步的形象，夯實“一帶一路”戰略的社會和民意基礎。加強與相關國家新聞媒體建立長效化合作機制，支持優秀文學作品的翻譯出版、文藝表演、影視劇、媒體等文化“走出去”工程，講好“中國故事”，傳播好“中國聲音”，改善周邊國家和地區對我的輿論生態。重視發揮非政府組織(NGO)、行業協會、智庫等民間力量的作用，為“一帶一路”戰略在相關國家落地生根、開花結果提供一個高效的機制性紐帶。警惕美國等西方國家在越南、柬埔寨、緬甸、老撾及中亞5國策動“顏色革命”，干擾“一帶一路”戰略進程。重視發揮土耳其、巴基斯坦、伊朗等國的作用，調動其共同防范和應對中亞地區“顏色革命”的積極性。

（五）建立包容性風險規避機制，以雙多邊合作方式保護海外利益

這既包括利用現行國際法和國際規則及機制，也包括創建新的國際機制和改革現行國際規則。積極參與國際性和地區性多邊或雙邊安全合作機制的完善和構建，如WTO、G7、APEC、IMF、上海合作組織、中國與東盟（10+1）等，充分運用參與各種首腦峰會、高層論壇等機會向國際社會明確自己所應承擔的責任，利用國際規則制定、議程設置和程序安排來保障中國的利益，逐步增加在國際事務中的發言權和影響力，為國家發展和安全創造良好的國際政治環境。利用一些全球性多邊組織保護自身海外利益，比如聯合國、世貿組織、世界銀行、“77國集團”等。積極推動亞太自貿區與亞投行建設的開放性與包容性，占據道義優勢。深化與美國、印度、俄羅斯、日本、歐盟、伊朗、沙特、土耳其、阿富汗等國家、地區建立的戰略合作伙伴關系，確保在政治、安全、經貿、教育、社會、文化以及人員往來等多領域展開戰略合作，確保實現國家利益。

(課題組長、執筆人：王衛星軍事科學院外國軍事研究部部長；課題組成員：朱望瑜、孫大偉、黃藝、黃躍進、胡悅、高峰)

責任編輯：李冬葉

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