規(guī)劃咨詢在荊州市規(guī)劃管理與規(guī)劃設(shè)計中的應用

向陽，康自強，商大偉　(湖北省荊州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，湖北 荊州 434000)

規(guī)劃咨詢在荊州市規(guī)劃管理與規(guī)劃設(shè)計中的應用

向陽，康自強，商大偉(湖北省荊州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，湖北 荊州 434000)

[摘要]為適應我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體制改革創(chuàng)新,特別在政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務型政府建設(shè)背景下,需要引進第三方中介服務機構(gòu)為規(guī)劃管理部門和城市建設(shè)方提供優(yōu)質(zhì)高效、快捷實時的規(guī)劃技術(shù)服務。因此,規(guī)劃咨詢作為規(guī)劃管理、規(guī)劃編制力量外的“第三方”技術(shù)力量,在城市建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。著重以建設(shè)項目規(guī)劃方案技術(shù)核查工作為研究對象,以荊州市規(guī)劃咨詢中心在為規(guī)劃管理、規(guī)劃設(shè)計和建筑設(shè)計提供技術(shù)服務中的實踐為基礎(chǔ),提出了規(guī)劃咨詢在城市建設(shè)中的地位和作用,并就未來發(fā)展提出了行業(yè)建議。

[關(guān)鍵詞]規(guī)劃咨詢;規(guī)劃管理;服務;技術(shù)支撐

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃主要包括規(guī)劃管理和規(guī)劃編制2部分。自21世紀以來，在城市建設(shè)體制改革的推動下，國內(nèi)許多城市對規(guī)劃編制單位進行改革，剝離了規(guī)劃編制單位的行政職能，讓其面向市場，參與市場競爭；但規(guī)劃管理部門人力資源有限、行政編制不足，無力承擔規(guī)劃技術(shù)方面的工作。為此，面對城市快速發(fā)展、規(guī)劃管理任務日益繁重和復雜的情況，規(guī)劃管理部門急需機構(gòu)來開展基礎(chǔ)性和技術(shù)性工作[1]。基于此，城市規(guī)劃咨詢應運而生。

城市規(guī)劃咨詢是指充分利用城市規(guī)劃專業(yè)信息以及專業(yè)知識，進行建設(shè)用地規(guī)劃論證和建設(shè)工程規(guī)劃論證，其內(nèi)容包括建設(shè)項目選址、用地規(guī)模及土地使用強度論證、用地規(guī)劃和建筑設(shè)計方案論證、市政工程設(shè)施規(guī)劃論證、規(guī)劃報建等，在城市建設(shè)、規(guī)劃管理中起著重要的作用[1]。作為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的重要一環(huán)，城市規(guī)劃咨詢是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的有益補充，是規(guī)劃科學決策的重要依據(jù)，在城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用[2]。

1荊州市規(guī)劃咨詢發(fā)展歷程

為了全面推進規(guī)劃管理工作，規(guī)范規(guī)劃管理流程，引進市場化力量為規(guī)劃管理提供技術(shù)支撐，湖北省部分市縣根據(jù)省人民政府關(guān)于加強全省城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的要求，成立規(guī)劃報建中心，負責受理建設(shè)項目申請和進行工程方案論證。湖北省建設(shè)廳規(guī)劃處負責規(guī)劃咨詢的行業(yè)管理和資質(zhì)管理，對符合規(guī)劃咨詢申報條件的單位發(fā)放規(guī)劃咨詢資格證書，并定期進行審查換證。

1.1　荊州市規(guī)劃咨詢中心沿革

為了適應湖北省規(guī)劃管理改革的要求，2000年5月荊州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局報請湖北省住建廳批準，將城市地理信息中心更名為荊州市楚原城市規(guī)劃技術(shù)咨詢服務中心(以下簡稱“咨詢中心”)，經(jīng)荊州市委編委會批準后于2000年8月正式成立，主要承擔建設(shè)項目規(guī)劃中大量技術(shù)性核查工作，使行政管理部門的主要精力集中到指標控制和宏觀管理決策上來，實現(xiàn)規(guī)劃管理中的政事分開。

2006年，荊州市建委向市委編委會申請將包括咨詢中心在內(nèi)的10個單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，工作人員由事業(yè)編制改為企業(yè)身份，但仍為城鄉(xiāng)規(guī)劃局二級單位。2012年10月，市城鄉(xiāng)規(guī)劃局將咨詢中心整體劃轉(zhuǎn)荊州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院管理，與咨詢中心在財務、人事、辦公場地完全脫鉤。

1.2　荊州市規(guī)劃咨詢業(yè)務分類

咨詢中心作為荊州市主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃咨詢的單位，為荊州市城鄉(xiāng)規(guī)劃提供技術(shù)咨詢服務。其中以規(guī)劃報建咨詢?yōu)橹鳎?guī)劃政策法規(guī)咨詢?yōu)檩o。規(guī)劃報建咨詢分用地規(guī)劃咨詢、工程規(guī)劃咨詢和管線規(guī)劃咨詢。

1)用地規(guī)劃咨詢主要對項目的用地性質(zhì)、用地規(guī)模、土地使用強度、配套建設(shè)項目等建設(shè)內(nèi)容提供咨詢意見；需要做詳細規(guī)劃的項目，在辦理規(guī)劃設(shè)計條件之前進行建設(shè)用地規(guī)劃論證咨詢和建設(shè)工程規(guī)劃報建方案論證咨詢。

2)工程規(guī)劃咨詢根據(jù)規(guī)劃管理部門提出的規(guī)劃意見書和國家、省市相關(guān)規(guī)劃法規(guī)對建設(shè)項目的容積率、建筑密度、綠地率、停車泊位、后退建筑紅線、建筑限高、日照以及相關(guān)政策要求等進行復核，提出咨詢意見。

3)管線規(guī)劃咨詢主要根據(jù)相關(guān)市政規(guī)劃對城市上水管、下水管、電力電信管道、有線電視、熱力管和燃氣管道等城市市政管線建設(shè)提供咨詢服務。

1.3　荊州市規(guī)劃咨詢工作開展情況

2012年以前，荊州市規(guī)劃咨詢中心作為市城鄉(xiāng)規(guī)劃局的二級單位，雖然在財務上獨立，但在人事和辦公場地上沒有分開，咨詢中心依托規(guī)劃局發(fā)展，業(yè)務上與規(guī)劃審批部分職能相重合，特別是工程規(guī)劃咨詢，咨詢中心根據(jù)規(guī)劃意見書和國家、省市相關(guān)規(guī)劃法規(guī)對建設(shè)項目的容積率、建筑密度、綠地率、停車泊位、后退建筑紅線、建筑限高、日照以及相關(guān)政策要求等進行復核，提出咨詢意見，出具規(guī)劃咨詢報告后，規(guī)劃局行政審批科還要對項目的上述指標進行復核，導致咨詢報告失去了應有的作用。行政審批時間并沒有因為咨詢工作的開展而縮短，反而使規(guī)劃審批工作因為增加了規(guī)劃咨詢環(huán)節(jié)而延長，與開展規(guī)劃咨詢工作的初衷背道而馳。

2012年10月，為了徹底解決咨詢環(huán)節(jié)存在的問題，荊州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局對規(guī)劃審批環(huán)節(jié)進行規(guī)范，規(guī)劃審批只對政策性問題進行把關(guān)，技術(shù)性問題完全交給具有規(guī)劃咨詢資質(zhì)的中介服務機構(gòu)負責，如果咨詢過程中出現(xiàn)技術(shù)問題，由規(guī)劃咨詢中介機構(gòu)負責承擔相應的責任。

2013年至今，荊州市規(guī)劃咨詢工作逐步走上正軌，特別是荊州市規(guī)劃咨詢中心從城鄉(xiāng)規(guī)劃局分離后，完全走向市場，積極服務市場和服務項目，將質(zhì)量和信譽放在首位，在不斷總結(jié)以往咨詢經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，深入細致分析規(guī)劃咨詢的基本規(guī)律，規(guī)范服務流程，完善成果形式，建立了一整套符合市場要求的管理規(guī)定。例如，荊州市規(guī)劃咨詢中心以項目為核心，制定了規(guī)劃咨詢成果編制和校審流程，確定了工作時限并分解到每個具體階段，以加大成果的技術(shù)含量，提升咨詢服務的效率，增強成果的科學性、權(quán)威性，并制定了規(guī)劃咨詢成果的編制標準。

2規(guī)劃咨詢在城鄉(xiāng)建設(shè)中的作用評價

荊州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局新的規(guī)劃審批方式實施后，規(guī)劃咨詢作為連接規(guī)劃管理、規(guī)劃設(shè)計及項目建設(shè)的紐帶和橋梁，在建設(shè)中的作用和地位越來越突出和重要。2年多的工作實踐表明，規(guī)劃咨詢在城鄉(xiāng)建設(shè)中的作用主要體現(xiàn)在3個層面。

2.1　政府層面

1)規(guī)劃咨詢是政府及規(guī)劃主管部門規(guī)劃決策的智囊近年來，隨著城市建設(shè)力度的不斷加大，城市發(fā)展步伐不斷加快，具有公共政策屬性的城鄉(xiāng)規(guī)劃，越來越引起人們的重視和關(guān)注。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目選址、報批和驗收時，必須由行政主管部門核發(fā)選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃核實合格證?！耙粫C”是規(guī)劃管理的重要組成部分。在簡政放權(quán)和行政提速的要求下，規(guī)劃管理部門難以有足夠的人力和時間對建設(shè)項目進行深入的研究和審查，規(guī)劃咨詢適時地擔當起參謀的角色，為政府規(guī)劃研究、決策提供咨詢智力服務[1]。同時，荊州市規(guī)劃咨詢中心積極服務規(guī)劃管理需求，協(xié)同規(guī)劃主管部門制定各項技術(shù)標準，目前荊州市實行的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會會議制度，咨詢中心作為荊州市規(guī)委會專家?guī)斐蓡T單位，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的重大決策及一系列關(guān)于規(guī)劃的行政法規(guī)(如《荊州市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的修訂和部門規(guī)章、《荊州市容積率計算規(guī)定》、《荊州市建設(shè)工程項目配建機動車停車位規(guī)定》等)的制訂過程中，提出不少建設(shè)性意見和建議，有效地保證了各項重大規(guī)劃決策及政策法規(guī)的實施。

2) 規(guī)劃咨詢有利于提高規(guī)劃行政審批的效率傳統(tǒng)的規(guī)劃方案審查，是由規(guī)劃主管部門來完成，規(guī)劃主管部門既要進行宏觀層面的規(guī)劃協(xié)調(diào)管理工作，又要處理大量技術(shù)性和事務性工作。技術(shù)性工作的繁瑣復雜，消耗了審批人員大量的精力，不利于對規(guī)劃工作的整體協(xié)調(diào)。同時，由于各縣、市、區(qū)規(guī)劃管理技術(shù)力量薄弱，特別是規(guī)劃專業(yè)的技術(shù)人員較少，往往因為對方案背景及設(shè)計理念的理解不全面，導致對方案審查的意見不能夠一次性提出，需要反復經(jīng)歷幾次，無形中增大了規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)部負效應[3]。通過引進規(guī)劃咨詢，將行政審批中的指標核算等技術(shù)性內(nèi)容交給第三方咨詢中介機構(gòu)來負責，咨詢中介機構(gòu)按照規(guī)劃主管部門的工作流程和特點，對規(guī)劃設(shè)計方案進行解讀和優(yōu)化，并整合到一份符合行政審批要求的咨詢報告中。通過此種方式加強了規(guī)劃設(shè)計與規(guī)劃管理的銜接，提高了城鄉(xiāng)規(guī)劃的可操作性，推動了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理向精細化的方向發(fā)展，有效提高了規(guī)劃審批效率，降低了行政審批時限。例如，原來荊州市規(guī)劃局發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證期限為13個工作日，目前壓縮到8個工作日，僅在建設(shè)工程規(guī)劃許可環(huán)節(jié)提高工作效率達到38%，有效地推動了項目建設(shè)和項目及時落地。

3)規(guī)劃咨詢使行政審批與技術(shù)復核相分離，增強公平公正規(guī)劃管理過程中通過規(guī)劃咨詢對項目進行技術(shù)復核，實現(xiàn)規(guī)劃技術(shù)管理與行政管理的相對分離，是城市經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展到一定階段后提高城市管理質(zhì)量與效率的必然要求。規(guī)劃咨詢在降低行政審批強度、提高審批效率的同時，能夠避免行政審批權(quán)利過大而產(chǎn)生的其他問題，增強公平和公正。規(guī)劃咨詢是完全市場化行為，咨詢中心作為服務性機構(gòu)，服務于規(guī)劃主管部門，服務于設(shè)計單位和建設(shè)單位，同時受規(guī)劃行政主管部門和規(guī)劃協(xié)會的監(jiān)督，在咨詢過程中，必須客觀和公正才能贏得市場，弄虛作假會受到行政處罰，嚴重的將被吊銷行業(yè)資質(zhì)，退出市場。

2.2　規(guī)劃設(shè)計層面

1)規(guī)劃咨詢與編制協(xié)同發(fā)展，相互支撐，有利于提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的質(zhì)量隨著“壯腰工程”的持續(xù)推進，荊州市招商引資項目不斷增多，城市建設(shè)區(qū)內(nèi)及城區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制及審批速度跟不上日益增多的項目需求。為讓招商項目盡早落地，規(guī)劃咨詢?yōu)橐?guī)劃的科學編制提供了有力的技術(shù)支撐。例如荊州市重點招商引資項目——荊州卓爾城(一期)項目，位于荊州城南開發(fā)區(qū)，由于項目前期片區(qū)控制性詳細規(guī)劃尚未編制，規(guī)劃主管部門無法依據(jù)上位規(guī)劃為項目地塊出具規(guī)劃設(shè)計條件，從而影響了土地掛牌進度，為項目的立刻上馬帶來不利影響。咨詢中心利用技術(shù)優(yōu)勢，按照國家法律、法規(guī)及相關(guān)技術(shù)規(guī)范，在較短時間內(nèi)就針對項目地塊的開發(fā)強度進行了科學的論證，從城鄉(xiāng)發(fā)展及用地的健康性、舒適性、便捷性和安全性的角度，確定了地塊合理的指標體系，并與規(guī)劃編制單位的指標體系做好銜接，加快了地塊規(guī)劃編制速度，為項目落地爭取了時間。

2)規(guī)劃咨詢提前介入，縮短前期設(shè)計、論證時間在開發(fā)項目詳細規(guī)劃設(shè)計中，通常是規(guī)劃設(shè)計單位根據(jù)開發(fā)商的意愿進行規(guī)劃設(shè)計，或者是規(guī)劃設(shè)計人員對政策法規(guī)和地方性規(guī)定不熟悉，導致規(guī)劃設(shè)計方案往往存在著這樣或那樣的問題，需要規(guī)劃主管部門與規(guī)劃設(shè)計部門不斷溝通、不斷修改，浪費大量的時間，拖延項目建設(shè)進度。為了提高規(guī)劃的科學性，更好地充當行政管理與規(guī)劃設(shè)計之間的橋梁，如今，在項目的前期方案設(shè)計階段咨詢中心就主動介入，為業(yè)主及設(shè)計單位做好參謀，在方案階段解決在行政審批中可能存在的各種技術(shù)問題，為項目審批節(jié)省時間。例如，荊州市重點招商引資項目百盟商貿(mào)城，一期商業(yè)面積20多萬平方米，在項目前期論證中，投資方武漢百盟集團、設(shè)計院和規(guī)劃咨詢中心對方案的合理性反復研究，使方案在滿足國家相關(guān)設(shè)計規(guī)范的同時，也符合荊州市地方的相關(guān)規(guī)定和已批準的控制性詳細規(guī)劃。正是由于前期工作的全面、充分的分析論證，百盟集團在取得土地使用權(quán)后僅一周就向市規(guī)劃局申報方案，方案完全符合各項技術(shù)要求，在規(guī)劃審批時限內(nèi)一次性完成行政審批，為建設(shè)方節(jié)省了審批時間，同時咨詢中心的工作方式和工作態(tài)度也得到建設(shè)方和設(shè)計院的認同。

2.3　社會層面

1)規(guī)劃咨詢有利于更好地維護公共利益城市規(guī)劃的制定過程是協(xié)調(diào)各方利益的過程，隨著經(jīng)濟形式邁入“新常態(tài)”，市場建設(shè)及利益主體日益多元化，維護公共利益顯得尤為重要。由于市場競爭和企業(yè)運營的壓力，一般而言，在規(guī)劃市場中，委托方的意志決定了規(guī)劃的方向，設(shè)計人員更多地是從專業(yè)技術(shù)的角度作進一步的深化，更多地關(guān)注項目的完成、圖紙和文本的表達，而有意或無意地忽視了城市規(guī)劃本身應該深入研究和探討的問題[4]。比如日照影響范圍計算和城市公共開放空間建設(shè)等，咨詢中心作為中介機構(gòu)，站在第三方立場協(xié)調(diào)各方關(guān)系，使城市規(guī)劃更易于為公共目標服務。

2)規(guī)劃咨詢有利于社會法制化建設(shè)的發(fā)展隨著各種法律法規(guī)的完善，規(guī)劃管理逐步走向法制化的軌道。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與人民群眾生活息息相關(guān)，在規(guī)劃管理中最重要的是要讓人人知法、懂法和守法。規(guī)劃咨詢服務對象包括政府部門、開發(fā)建設(shè)單位、規(guī)劃設(shè)計單位和普通市民等，它擔當著普及規(guī)劃管理法規(guī)政策的任務，用專業(yè)技術(shù)知識為社會各方搭起溝通的橋梁。

3荊州市規(guī)劃咨詢工作展望

3.1　進一步擴大咨詢業(yè)務市場寬度、挖掘咨詢業(yè)務市場深度

目前，荊州規(guī)劃咨詢業(yè)務范疇較為狹窄，主要分為用地規(guī)劃咨詢和工程規(guī)劃咨詢，而對項目的可行性研究、項目策劃、專項規(guī)劃咨詢和綠色建筑評定等相關(guān)方面的咨詢工作尚未有效開展，在市場經(jīng)濟“新常態(tài)”下，咨詢中心應不斷擴展業(yè)務范疇，進一步改變咨詢服務形象和態(tài)度，增強市場競爭力。

3.2　加強學習、研究和創(chuàng)新

城鄉(xiāng)規(guī)劃咨詢是城鄉(xiāng)規(guī)劃學術(shù)領(lǐng)域的“領(lǐng)跑者”，咨詢中心技術(shù)人員要不斷加強理論學習，了解專業(yè)發(fā)展最新動態(tài)，熟悉國家和地方各項政策法規(guī)，善于運用專業(yè)知識解決實際問題。

3.3　加強信息化建設(shè)

城市規(guī)劃咨詢是一個大眾行業(yè)，咨詢中心技術(shù)人員應該最大化地面向社會、面向建設(shè)方，在知識經(jīng)濟時代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)成為任何事業(yè)發(fā)展的載體，建立一個高效的信息網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫，最大限度地獲取各種信息，是咨詢機構(gòu)自身發(fā)展的需要[5]。

3.4　加強咨詢成果質(zhì)量管理體系建設(shè)

規(guī)劃報建咨詢與規(guī)劃編制存在一定的差異，目前規(guī)劃咨詢成果尚未納入ISO9001質(zhì)量管理體系，考慮到咨詢成果作為規(guī)劃審批的重要參考依據(jù)，應該盡早將規(guī)劃咨詢納入ISO9001質(zhì)量管理體系的研究工作中，為荊州規(guī)劃咨詢事業(yè)健康和穩(wěn)定發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

4結(jié)語

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作具有專業(yè)性、政策性和公共服務性強的特點，新形勢下城市快速發(fā)展對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和編制提出了更高的要求。為了發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市建設(shè)中的龍頭作用，實時引進規(guī)劃咨詢工作，能夠提高規(guī)劃管理工作的效率，使規(guī)劃咨詢成為規(guī)劃管理、規(guī)劃設(shè)計和城市建設(shè)的紐帶和橋梁。通過闡述荊州市規(guī)劃咨詢中心近幾年的創(chuàng)新實踐和對未來規(guī)劃咨詢發(fā)展提出的行業(yè)建議，以期為湖北省內(nèi)其他市縣規(guī)劃咨詢中心的改革提供參考。

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[引著格式]向陽，康自強，商大偉.規(guī)劃咨詢在荊州市規(guī)劃管理與規(guī)劃設(shè)計中的應用[J].長江大學學報(自科版)，2015,12(27)：12～15.

[中圖分類號]TU984

[文獻標志碼]A

[文章編號]16731409(2015)27001204

[作者簡介]向陽(1966-)，男，高級規(guī)劃師，現(xiàn)主要從事城市規(guī)劃編制與咨詢研究，348094550@qq.com。

[收稿日期]2015-03-23