論法律權威之確立

張 濤

(西南政法大學法學院，重慶 401120)

中共十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，任何組織和個人都必須尊重憲法和法律權威，都必須依照憲法和法律行使權力或權利、履行職責或義務，都沒有超越憲法和法律的特權。法律權威成為民眾當下熱議的話題，法律權威能否得到民眾的認同成為關注的焦點。如果法律權威得不到民眾的普遍認同，法律就只能是國家的單方意志，就難以確立真正的權威;如果法律缺失權威，就等同虛設。因為“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國家的真正憲法，它每天都在獲得新的力量，當其它法律衰老或消亡的時候，它可以復活那些法律或替代那些法律，它可以保持一個民族的精神”［1］，如何培養(yǎng)民眾對法律的歸依感將直接影響到法律的權威和法治的進程。

一、法律權威應當?shù)玫矫癖姷恼J同

安定的社會秩序不在于保障法律實施的國家機器相對于民眾有多么強大，而在于在排除國家強制力后法律還能否照常運行，單純地依靠國家強制力來確立法律權威的時代已一去不復返。“如果大多數(shù)公民不愿意遵守該法律，那么強制就會變得毫無意義，以強制作為威脅手段也會絲毫不起作用。”［2］法律只有順應時代潮流，并在實施的過程中促使國家意志與民眾意愿良性互動才具有生命力。

(一)法律是人類社會進步的成果，體現(xiàn)了民眾的共同愿景。在人類歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過多種形式的權威，有過由神靈權威到帝王權威的歷程，這些權威與人類社會不同的發(fā)展階段相適應。真正反映人類社會對合理秩序追求的階段還是在西方工業(yè)文明興起之后，法律權威成為具有劃時代意義的選擇。法律權威是以法律為認同對象的制度權威，具有一定的可預見性和穩(wěn)定性，制度的規(guī)范和運作較之君主、領袖的人格魅力要可靠的多。法律直接維護社會秩序與分配社會利益，組成了調(diào)整各種社會關系的社會規(guī)范和行為準則，在現(xiàn)代法治社會中越來越成熟。

法律在承載社會規(guī)范和行為準則時，也體現(xiàn)出全體民眾追求公正的共同意愿，起著促進社會經(jīng)濟發(fā)展和保障民眾和諧相處的作用。法律在不同社會歷史階段為調(diào)整社會內(nèi)部的各種矛盾反映了民眾的需求，社會內(nèi)部的矛盾運動也推動了法律的變革與發(fā)展。人類進入市場經(jīng)濟社會后，法律被進一步要求具有系統(tǒng)性，其數(shù)量大規(guī)模增長、調(diào)整范圍空前擴大，成為一種高度專門化的社會控制手段，民眾在社會生活中已離不開法律。

(二)法律最大限度地實現(xiàn)公正，民眾需要運用法律救濟權利。法律之所以能夠?qū)ι鐣P系進行有效調(diào)整，之所以能夠規(guī)范民眾行為，其根本的原因就在于民眾的認同。這種認同源于法律能最大限度地實現(xiàn)公正，“如果這一制度是公正的，并真正關注所有它所要求服從的人的巨大利益的話，它就可以取得和保持大部分人長期對它的忠誠，從而也將是穩(wěn)定的。相反地，這一制度可能是一個狹隘的、為了謀求統(tǒng)治集團利益的制度，它可能日益成為壓制性的和動搖的，具有產(chǎn)生動亂的潛在威脅”［3］。正是因為法律確認并保護每個人的權利平等，從而滿足了民眾繼續(xù)生存的目的。

無論是司法還是執(zhí)法，作出裁判或決定的準繩都必須且只能是法律。一旦民眾的權益受到侵害，法律就會提供有效的救濟途徑。如在契約關系中，一方當事人可以對違約當事人提出償付請求;如果對方不答應，就可以起訴至法院，法院就會判對方敗訴;如果對方不履行判決，就會被強制執(zhí)行判決［4］。民眾合法的權利能夠得到法律的強制保障是法律權威性的集中體現(xiàn)，這是法律權威性與民眾維權現(xiàn)實性的內(nèi)在聯(lián)系，也是民眾認同法律權威的重要前提。

(三)法律權威是民主的保障，是約束公權力的殺手锏。完善民主制度是認同法律權威的題中之義，用法律去約束權力，促使民眾從對官吏的盲從轉(zhuǎn)移到對法律的認同上來。鄧小平在總結國際共產(chǎn)主義運動和我國“文化大革命”的經(jīng)驗教訓時提出了克服人治、確立法律權威的思想，為了保障人民民主，必須加強法治。用制度和法律確立民主，并且確立民主的制度和法律不能隨領導人的變化而變化，不能隨領導人的看法和注意力的變化而變化。“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當作‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變。”［5］

權威與權力關系密切，權威通過權力得到體現(xiàn)，民眾是權力行使的對象。權力的這種特點使得官吏作出的決定不正當，甚至違法時也要付諸實施，民眾無力抗拒。因此，民眾必須運用具有至高無上權威的法律來監(jiān)督官吏，將其權力限定在法律允許的范圍內(nèi)，才能保障民主的實現(xiàn)。

法律在維護社會秩序的同時還承擔著建構社會價值的功能，為社會實現(xiàn)民主提供機會和公民享有自由提供保障。誠如馬克思所言:當自由這個名字還備受尊重，而只是對它的真正實現(xiàn)設下了——當然根據(jù)合法的理由——種種障礙時，不管這種自由在現(xiàn)實中的存在怎樣被徹底消滅，它在憲法上的存在仍然是完整無缺、不可侵犯［6］。民眾的民主和自由受到法律的神圣保障，同時也必須在法律規(guī)定中獲得自身的界定。一種沒有限制的自由只會最終導致人類社會的混亂，給民眾帶來的只能是災難而不是福祉。

二、民眾認同法律權威之困

自鴉片戰(zhàn)爭以來，我國的法律制度經(jīng)歷了多次變革。季衛(wèi)東教授將其分為5個階段:第一個階段是清末民初，表現(xiàn)為“托古改制”和“中體西用”;第二個階段是民國的“黃金十年”時代，表現(xiàn)為國家制度的“全盤西化”;第三個階段是革命根據(jù)地以及1979年以前的社會主義過渡時期，表現(xiàn)為毛澤東號召的“造反有理”;第四個階段是改革開放的前三十年，表現(xiàn)為“一國兩制”、績效競爭以及漸進式變革;第五個階段是從加入世貿(mào)組織起，尤其是世界金融危機之后，表現(xiàn)為吸收移植國際規(guī)則、使國家利益最大化和參與制度國際規(guī)則［7］。在我國，圍繞法律的傳統(tǒng)與移植問題，如何使域外法律與我國國情相結合，如何使移植的法律本土化一直是巨大的難題，使民眾在法律認同上產(chǎn)生了諸多不協(xié)調(diào)和困惑。

1.傳統(tǒng)儒家思想影響深遠，民眾法律意識淡薄。在我國傳統(tǒng)社會，自給自足的自然經(jīng)濟、家國一體的集權體制和“三綱五常”為主的儒家思想構成了三位一體的超穩(wěn)定社會結構。張晉藩教授將我國傳統(tǒng)儒家思想支配下的傳統(tǒng)法律文化概括為7個方面:(1)禮法互補，綜合為治;(2)天理、國法、人情三者協(xié)調(diào)一致;(3)重公權、輕私權與無訟的價值取向;(4)法自君出，權力支配法律;(5)嚴格的身份等級與不同的法律調(diào)整;(6)家庭本位的社會結構，家法是國法的補充;(7)重刑輕民，律學是法學的集中代表［8］。儒家思想治國的核心是“德主刑輔”，法律在治國上只能起到“明刑弼教”的作用。到了清末，受西方法律思想的影響，我國出現(xiàn)了呼喚法治的思潮。但是，由于缺乏經(jīng)濟基礎和社會變革的支撐，始終未建立起現(xiàn)代意義上的法律制度。

在儒家思想的熏陶下，民眾愿意以“禮”而不是以“法”作為行為準則。民眾視訴訟為不祥，在權利受到侵犯時必先忍讓，在忍無可忍才訴諸于法律。在我國現(xiàn)階段，法律虛置、法律扭曲、搞特殊化等現(xiàn)象還時有發(fā)生。法律權威與個人權威錯位，在社會管理中對個人權威特別是對各級各部門主要領導的個人權威依賴過大。民眾不擅長于用法律表達訴求或化解矛盾糾紛，民眾之間的普通矛盾頻頻升級為惡性案件、個體訴求容易發(fā)展為群體性事件。這種復雜的狀態(tài)表明，民眾對法律權威的認同尚不明確，法律意識還比較淡薄。

2.偏遠農(nóng)村封建迷信殘余猶存，少數(shù)民族地區(qū)信仰宗教重于認同法律。在古代中國，由于科學文化落后，民眾對許多自然現(xiàn)象無法解釋，認為在人世之外有“鬼”“神”等超乎自然的“靈魂”或“精靈”在主宰著人的命運，逐漸形成了愚昧的封建迷信思想，對于疑難案件，往往訴諸于神靈來決斷。新中國成立后，封建迷信在我國曾一度銷聲匿跡。但20世紀80年代后，封建迷信殘余開始死灰復燃。例如苗族“古歌”中有“明火知情，不燒正方，清水明理，不護歹方”、“龍王公正，雷公正直，冤枉者燒不燙傷，受屈者撈不傷手”之說。如今，湘黔邊界的苗族人仍有著將“雷公”和“龍王”信奉為“刑神”的陋習，在糾紛產(chǎn)生后，先由理師根據(jù)“榔規(guī)”判決，如對理師的判決不服則請神靈來決斷。

我國許多少數(shù)民族聚居的地區(qū)有信仰宗教的傳統(tǒng)，在這些地區(qū)的家庭教育中，有很大一部分是宗教教義和教規(guī)，其日常行為規(guī)范也主要是宗教習俗。濃厚的宗教氛圍使得少數(shù)民族成員極易接受宗教知識，而不易接受法律知識。例如我國西北地區(qū)的少數(shù)民族成員大多信仰伊斯蘭教和佛教，有些地方學校的數(shù)量少于寺院的數(shù)量，對自然科學和人文科學的學習少于對宗教知識的學習，對法律知識的學習則更是少之又少，法律教育的薄弱嚴重影響到少數(shù)民族成員對法律權威的認同。

3.法律體系不夠完善，配套保障措施滯后。十一屆全國人大一次會議宣布我國已經(jīng)建立了以憲法為核心，以法律為主干，由七個法律部門、三個法律規(guī)范層次構成的法律體系。但是，一些在改革開放初期制定的法律已不符合時代要求，一些新制定法律的質(zhì)量也不高。而且，有的法律法規(guī)沒有建立在民眾需求的基礎之上，片面為部門利益服務;有的法律法規(guī)側重于行政權力，忽視了行政責任;有的法律互相之間缺乏銜接協(xié)調(diào)，致使法律權威在不同法律之間的沖突中消減，法律的優(yōu)越性沒能得到充分體現(xiàn)。

根據(jù)我國2011年度的法制建設報告，截至2011年12月底，我國現(xiàn)行有效的法律除憲法外還有239件法律、714件行政法規(guī)，以及8921件地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。面對如此繁復的法律，民眾對其不甚了解也難以認同其蘊涵的價值。事實上，有些法律從域外移植而來，與我國國情脫節(jié)，沒有被充分挖掘具有自身特點的有效保障措施;有些法律的義務性條款沒有規(guī)定相應的違法責任，無法有效遏制違法行為;有些法律缺乏具體實施法律的人員和物質(zhì)條件，處于虛置或半虛置狀態(tài)，這些都嚴重妨害了民眾對法律權威的認同。

4.法外因素干擾司法，人治流毒尚未清除。司法機關的經(jīng)費劃撥和人員安排受制于地方行政機關，行政權力、經(jīng)濟利益等法外因素經(jīng)常侵蝕司法權威，嚴重干擾司法的正常進行。如果具有社會效應的司法裁決無法做到公正獨立，民眾的合法權益就難以通過司法程序救濟，法律對民眾權益的保護也就名存實亡。

司法機關內(nèi)部的行政管理色彩濃厚，司法人員辦案的三級審批制、請示匯報制等行政屬性的辦案機制仍然干擾著司法獨立。檢察官不能獨立指控，法官無法獨立審判，審者不判，判者不審，這些司法弊病尚未解決。

無論是行政機關干涉司法裁決，還是司法機關內(nèi)部上級對下級辦案的干預，都是人治的流毒。加之我國傳統(tǒng)社會是熟人社會，長期存在講人情、重關系的社會陋俗。在訴訟活動中，不少民眾認為打官司就是打關系，紛紛通過人脈資源尋找關系，以獲得對自己有利的結果，其背后隱藏的實際上就是對法律規(guī)則的破壞，其惡果就是褻瀆法律的權威性。

5.重實體輕程序，最終損害法律權威。實體法是為了明確責任權利，程序法則是為了將不確定的事實予以澄清和還原。“程序的設置最大程度地排除了恣意、任性和偏執(zhí)，并保證人類做出富有理性的公正選擇。”［9］只有經(jīng)過權威性程序認定的法律事實才有資格作為適用實體法的基礎，否則，就視為不存在事實。但是，“辦事效率重要，程序無關緊要”，“程序只是手段，實體才是目的”等明顯違背程序的主觀隨意心理在執(zhí)法者和民眾中還普遍存在。

程序法作為社會規(guī)范不但在訴訟活動之中運行，而且還可以在訴訟活動之外適用于規(guī)范社會行為的各種方式之中。面對不同的價值選擇，無論是執(zhí)法者或是普通民眾都應當潛移默化地適用程序規(guī)則來調(diào)整自己的行為，而且不只是在訴訟活動中適用，在非訴訟活動中同樣要有程序意識，這是民眾從內(nèi)認同法律的自發(fā)表現(xiàn)。如果在司法之外背離程序規(guī)則，那么僅僅依靠在訴訟活動中的程序強制力建立起來的權威必如空中樓閣。

6.司法人員聲望不高，司法公信力受質(zhì)疑。

法律是不會說話的工具，司法人員是法律的靈魂，必須有良好的法律素養(yǎng)和職業(yè)操守。一旦司法人員出現(xiàn)腐敗，享有法律捍衛(wèi)者美譽的司法人員就會淪落成法律的踐踏者，民眾對于法律的信任就難以維持，法律權威就會大受損害。近年來發(fā)生的“法官集體招嫖事件”“佘祥林錯案”等事件就是嚴重抹黑司法人員形象的事例，損害了民眾對司法人員的信任度。

民眾十分在乎司法人員的言行舉止，容易把司法人員的個人行為放大成司法隊伍的整體行為。目前，司法人員的能力水平還不能完全適應民眾不斷增長的司法需求，有些法律文書還存在認定事實不準、說理論證不清、責任劃分不明的問題，有些上訴案件經(jīng)二審法院發(fā)回重審后增加當事人的訴累，有些再審案件撤銷原判改判后削弱了司法公信力，這些現(xiàn)象表明司法機關離維護公平正義的目標還有較大差距。

三、培養(yǎng)民眾認同法律權威之路

當代中國正處于社會變革的關鍵時期，公序良俗和道德底線受到嚴重挑戰(zhàn)，民眾在處理利益沖突時，常常焦慮浮躁，對國家機關、市場主體、社會成員產(chǎn)生了信任危機，缺乏安全感。為解決這些危機，民眾對于法律權威有著很大的期待，制定良好的法律、提升執(zhí)法和司法公信力、增強民眾的權利義務觀念和法律至上意識成為民眾認同法律權威的關鍵。

1.以憲法為最高效力，科學制定良法。社會生活中有許多規(guī)范，包括法律、政策、道德、習慣、宗教等等，但法律最有約束力，且憲法具有最高效力。我國《立法法》既規(guī)定了各類立法主體的立法權限，也規(guī)定了不同位階的法律的效力等級，任何法律、法規(guī)以及規(guī)章制度都不得違反憲法，下位法不得違反上位法，地方性法規(guī)不得違反全國性法律。務必確保憲法法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施，這種統(tǒng)一性是法律權威的重要標志。

立法是利益表達、利益平衡和利益重組的過程，只有兼顧各種利益的法律才是良法。良法是促進社會進步的助推器，劣法是阻礙社會前進的絆腳石。良法能夠得到民眾的自覺擁護，這也是法律應具有權威的直接理由。與此相反，根據(jù)個人或極少數(shù)人意志產(chǎn)生的劣法和民眾的意志與利益背道而馳，其實施只能靠強權維持，法律權威必然失去了正當基礎。

辨別法律的良劣，還要看法律有無制定的必要，是否具有公開性和民主性。法律的設計、產(chǎn)生、修正和廢止都必須遵守事先確立的程序，保證法律產(chǎn)生和變更的民主化，絕不允許因個人的意志改變而恣意修改法律。法律立、廢、改的每一個階段、每一個步驟都應以民眾看得見的方式進行，讓民眾感受到體現(xiàn)自己意志的法律的制定過程，從而形成對法律的理性認同。

2.民眾自覺運用法律，形成法律至上理念。

法律權威的最高表現(xiàn)并不在于法律對民眾的強制力有多大，而在于民眾對法律的普遍認同和自覺運用。韋伯認為人的動機基礎有四種:其一為傳統(tǒng)性動機基礎，在以前就有此種行為的傳統(tǒng)和習慣;其二為情緒性、愛情性動機基礎，表現(xiàn)為憎惡、憤怒、恐怖等情緒及愛情所決定的行為;其三為目的合理性動機基礎，通過考慮行為結果可能產(chǎn)生的利害關系，為達到目的來選擇哪種行為更有利，從而決定采取行動;其四為價值合理性動機基礎，行為人以行為的價值為標準來決定行為的動機［10］。法律權威能否得到民眾的認同，最重要的是民眾具有運用法律的動機，而不是由于法律的強制力而被迫屈從。

“沒有民情的權威就不可能建立自由的權威，而沒有信仰也不可能養(yǎng)成民情。法律只要不以民情為基礎，就總要處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。民情是一個民族的惟一的堅強耐久的力量。”［11］民眾法律意識的增強會促進民情與法律之間的互動，使認同法律權威成為最普遍的民情。這種民情的產(chǎn)生不能簡單地依靠灌輸式的法律教育，而是有賴于民眾自覺地樹立法律至上的理念，主動地運用法律規(guī)范自己的行為，在全社會形成認同法律權威的新風尚，這種民情是形式意義的初級法治進入實質(zhì)意義的成熟法治轉(zhuǎn)折點。

3.提升執(zhí)法和司法公信力，改進司法權運行機制。執(zhí)法和司法活動的公信力是民眾認同法律權威的風向標，行政執(zhí)法機關應嚴格按照法定權限和程序履行職責，形成職責權限明確、執(zhí)法主體適格、運用法律有據(jù)、問責監(jiān)督有方的行政執(zhí)法機制;司法機關應保障立案、偵查、逮捕、起訴、審判、抗訴、申訴等各個訴訟環(huán)節(jié)的犯罪嫌疑人、被告人、證人、被害人、辯護人等訴訟參與人的訴訟權利和義務，切實保障人權。

徒法不足以自行，良法還需良吏。司法人員是法律的化身，既要依法處理一切違法犯罪行為，也要理性、平和、文明、規(guī)范地為民眾定紛止爭，用客觀中立的裁決贏得權威。因此，應當建立和完善主審法官、主任檢察官辦案責任制，確立法官、檢察官在辦案中的主體地位，明確誰辦案誰負責，嚴格追究錯案責任，形成權責明晰、權責統(tǒng)一、管理有序的司法權力良性運行機制，促進司法人員的素質(zhì)整體提升。

4.加強對執(zhí)法和司法的監(jiān)督，防止腐敗不公。不受監(jiān)督的權力易滋生腐敗。各級行政機關要自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和新聞輿論的監(jiān)督，要充分發(fā)揮政府層級監(jiān)督以及監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。把民眾最關心的利益作為對行政執(zhí)法監(jiān)督的出發(fā)點，把對人、財、物的管理作為監(jiān)督重點，健全質(zhì)詢、問責、審計、引咎辭職、罷免等制度，確保監(jiān)督到位、起到實效。

對司法的監(jiān)督包括對法院行使審判權的監(jiān)督和對檢察院行使檢察權的監(jiān)督，推進陽光司法，構建公正、高效、透明的司法體制。明確司法機關內(nèi)部各級權限，建立過問案件記錄制度和責任追究制度，應把訴訟程序、訴訟期限、案件處理結果、法律文書等信息主動予以公開，自覺接受民眾和社會各界的監(jiān)督，讓民眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

5.持續(xù)多層次深入普法，提高民眾運用法律維權的能力。普法是促使民眾快速熟悉法律的有效途徑，中共中央、國務院在1985年11月發(fā)布《關于用五年左右時間向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》，全國人大常委會在同年12月又進一步作出《關于在公民中基本普及法律常識的決定》，在全國范圍內(nèi)展開了第一次普法活動。此后，我國以五年為一個周期制定普法計劃，有規(guī)劃、有組織地傳播法律。至2011年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規(guī)劃(2011—2015年)》，民眾的法律素質(zhì)有了明顯提高，民眾的守法觀念也逐漸形成。

但是，我國以往的普法多以守法教育為內(nèi)容，忽視了民眾的主體性地位。民眾往往把法律看成是國家強加于自己的限制和束縛，民眾守法是因為畏懼法律而不是認同法律。因此，普法的重點應轉(zhuǎn)向加強法治價值觀教育，培養(yǎng)民眾權利義務觀念，大力宣傳規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律以及與民眾生產(chǎn)生活密切相關的法律，提升民眾依法維護自身合法權益的素能，讓民眾切實感受到法律是維權的最有力保障。

總之，“千百年來，國家都是壓迫人民和掠奪人民的機關，它留給我們的遺產(chǎn)是群眾對國家的一切極端仇視和不信任。克服這一點，是個非常困難的任務。”［12］到21世紀中葉，我國都將處于社會主義初級階段，民眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾是主要矛盾，是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力是評判社會改革的基本標準，也是評判法律變革的標準。法律權威的認同必須從傳統(tǒng)、從西方、從當代中國社會轉(zhuǎn)型所處的深層結構中進行思考，讓法律走下國家專政工具的神壇，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力服務，為民眾謀福祉，使民眾擺脫對國家和法律的不信任心理，才能使民眾發(fā)自內(nèi)心地認同法律權威。

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