我國水能資源開發中的問題及其政策法律破解

王 江

（重慶大學法學院，重慶 400044）

我國水能資源開發中的問題及其政策法律破解

王 江

（重慶大學法學院，重慶 400044）

指出開發水能資源既是世界能源發展的主要方向，也是緩解中國能源危機，確保能源安全的主要舉措；而中國水能資源開發既存在資源天然稟賦和社會供需兩方面的約束，也在環境保護、經濟利益的協調、裝備技術水平的提升和政策法律的供給等方面存在障礙；梳理闡述了中國水能資源開發中的資源約束，以及水能資源開發的主要障礙，并提出應針對性地重視并加強水能資源方面的基礎科學研究，探索建立水能資源開發的利益共享機制，健全水能資源開發的生態補償機制，完善環境影響評價制度，以及建立公開通暢有效高效的部門間協調機制等建議，立足化解和破除水能資源開發中的資源約束與障礙。

水能資源；能－水關聯；資源約束；能源安全

能－水關聯研究是國際上近年來能源、資源、水以及相應經濟和管理領域研究的熱點問題。其中，水電生產所立足的水能資源具有水資源和能源資源雙重屬性，是能－水關聯最明顯的體現方式［1］。廣義的水能資源是指蘊藏于河川和海洋水體中的位能和動能。狹義的水能資源，即通常意義的水能資源僅指蘊藏于河川水體中的位能和動能①本文中水能資源數量的數字是指狹義上的水能資源。。水能資源具有可再生性、經濟性、便捷性和高效性等特征。

在未來很長的一段時期內，生態環境約束和自然資源約束以及能源短缺將是制約我國經濟社會可持續發展的瓶頸。消解這些約束或者短缺對我國經濟社會發展的掣肘，既需要進行技術更新和產業升級，以減少自然資源的消耗；也需要調整自然資源和能源的開發和利用策略，大力發展和利用可再生資源和恒定資源［2］19。水能資源是可再生資源。大力開發水能資源是世界能源發展的主要方向，也是我國緩解能源危機，確保能源安全的主要舉措。我國水能資源豐富，其中水能資源理論蘊藏量、技術可開發量和經濟可開發量均居世界第一［3］。根據2003年全國水能資源復查結果，我國水能資源理論蘊藏量6．94億kW·h，年發電量近6．03萬億kW·h；其中，技術可開發量5．42億kW·h，年發電量2．47萬億kW·h［4］。然而，我國水能資源開發中存在諸多約束，影響和制約著我國的水能資源開發。如何化解和破除水能資源開發中的資源約束與制約障礙，對于促進我國水電事業的發展乃至消解我國經濟社會發展中資源瓶頸都具有重要意義。本文對我國水能資源開發的資源約束進行分析，探尋制約水能資源開發的障礙，從法律和政策的角度出發，提出破除資源約束和制約障礙的對策。

一、我國水能資源開發中的資源約束

就我國的水能資源開發現狀及其未來發展來看，我國的水能資源開發面臨的資源約束集中體現在水能資源天然稟賦的約束和水能資源開發的供需約束兩個方面。

（一）水能資源天然稟賦的約束

我國水能資源豐富，而且隨著經濟社會發展、技術進步和勘察規劃工作不斷深入，其中的技術可開發量和經濟可開發量將進一步增加。盡管如此，我國水能資源在天然稟賦層面仍有三個方面的約束。

1．水能資源技術可開發年發電量和經濟可開發年發電量占理論蘊藏年發電量的比例偏低。根據2003年全國電力普查數據，二者所占比例分別為40．6%和28．7%。截止2010年，按照發電量來計算，我國的水能資源開發程度為27．7%，與發達國家相比仍有較大差距。例如，法國水電發電量占可開發電量的比率約為97%、瑞士為95%、日本的比率已超過84%、巴拉圭為61%、美國為73%、埃及為54%、加拿大為50%［5］。可見，我國是水能資源儲量大國，但是就水能資源的貧富程度而言，我國的水能資源品質并不高，近60%的水能資源受技術制約而暫時無法被開發。換言之，我國水能資源開發受技術的影響非常大，在目前水電技術水平和條件下，大量的水能資源無法被開發。

2．我國水能資源在地理空間上分布不均，且與水資源在地理空間上的分布不盡一致。前文談到，水能資源蘊藏于“水”這一資源中，因此水資源與水能資源之間存在很強的關聯性。

我國的水資源分布不均衡，表現為南方多、北方少，東部多、西部少，山區多、平原少的特征［6］。同時，我國的水能資源分布也存在不均衡的問題，但其表現卻與水資源分布不均衡的表現之間有很大的偏差［7］。具體而言，我國的水資源分布是東部和西南部多、中部和西北部少。但是，我國水能資源分布則是西部，尤其是西南部多，但東部、中部和東北部少。需要指出的是，盡管在東部、華南和東北地區我國水資源比較豐富，但由于地勢平坦，海拔落差小，從而導致上述地區的水能資源蘊藏量在全國水能資源總量中所占的比重要遠遠低于其水資源蘊藏量在全國水資源蘊藏總量中的比重。水能資源的分布受水資源分布、地形和海拔落差等因素的多重影響。由此，我國的水能資源在地理空間上存在很強的不均衡性。

3．我國水能資源還存在時間分布不均，從而導致較為嚴重的資源浪費問題。受氣候的影響，我國的大多數河流年內、年際徑流分布不均，夏季豐水期和冬季枯水期的水流量相差非常懸殊。特別是水量充沛的季節，為確保水電大壩的安全，往往需要開閘泄洪，以降低庫容量，這也在一定程度上會導致水能資源的浪費。

（二）水能資源開發的供需約束

我國水能資源的分布及其富貧程度與所在地區社會經濟發展水平之間存在脫節，水能資源及其電力產品的消費需求與生產供給中存在“額外成本”。具體而言，按照技術可開發裝機容量統計，我國經濟相對落后的西部地區水能資源約占全國總量的81．46%，特別是西南地區云、貴、川、渝、藏就占66．70%；其次是中部的黑、吉、晉、豫、鄂、湘、皖、贛等 8個省占13．66%；而經濟發達、用電負荷集中的東部遼、京、津、冀、魯、蘇、浙、滬、粵、閩、瓊等11個?。ㄖ陛犑校﹥H占4．88%［5］。由此可見，我國水能資源天然稟賦所在地與實際需求所在地之間存在很大偏差，需要將水能資源轉化為電力商品進行遠距離輸送，這樣一來無疑將帶來“額外成本”，也在很大程度上拉低了我國水能資源開發的經濟效益。

二、我國水能資源開發中的主要障礙

水能資源開發通常是指水電開發，因為水電開發是目前技術最成熟、最具大規模開發條件的水能資源開發方式。加快水電發展是保障能源供應、調整能源結構，實現非化石能源發展目標的重要措施。當前，我國的水能資源開發中存在五個方面的問題。

（一）水能資源開發面臨的環保壓力

近年來，以“怒江水電開發爭議”為典型代表的水能資源開發與生態環境保護之間的沖突問題日益凸顯。隨著“生態文明建設”被寫進中共十八大報告，在大力發展生態文明，建設“美麗中國”的背景下，如何協調水能資源開發的社會剛性需求與生態環境和自然資源保護主張之間的訴求沖突，業已成為我國水能資源開發中的主要障礙。我國的水能資源主要富集于一些大江、大河中，主要分布于我國西部和西南部地區。一方面，流域生態系統在整個生態系統中居于核心地位，存在較為明顯的“蝴蝶效應”。另一方面，我國西部，特別是西南部地區的生態環境非常脆弱，如果不適當的干預和破壞很可能引起生態環境產生難以逆轉的災難性后果。水能資源開發利用往往與灌溉、供水、養殖、旅游等其他需要產生矛盾，對社會可持續發展造成了一定的負面影響［8］。此外，水電開發和水電設施建設以及建成以后將既會對區域環境造成持續性的負面影響，又會對流域內的生物物種產生嚴重傷害。因此，我國水能資源開發面臨著較強的環境保護壓力。

（二）水能資源開發的經濟利益沖突

水能資源開發涉及到的利益主體多元，各主體之間的經濟利益沖突問題突出，協調困難。有學者指出，資源無論在現實中為私人所有還是公共所有，都為全社會共同所有，并通過對資源的私人或公共利用使社會整體福利的增加。因此，對資源的使用都應該使社會整體的福利增加［9］。換言之，水能資源開發應該促使社會整體福利得到增加。從現實來看，水能資源開發涉及到的經濟利益沖突主要表現在兩個方面。一是非政府投資主體與政府之間的經濟利益沖突。隨著我國能源領域的進一步開放，水電投資主體的多元化趨勢也愈發明顯。企業的逐利性與水能資源的社會性，投資主體在水電生產管理中的權利受限等問題亦隨之而凸顯。二是水能資源蘊藏地與水電產品主要消費地之間的經濟利益沖突。水電的生產所在地與消費地往往不一致，地方政府和當地居民承擔了水電生產的全部外部不經濟性。加之水能資源開發的生態補償機制并不健全，致使水能資源開發和水電生產中的利益沖突難以緩解。部分發達國家在處理這一問題上有較為成熟的做法，例如，法國、美國等在保障開發主體適當收益的基礎上，通過返還部分利潤給當地居民，保障當地居民共同享受水電開發成果［10］。

（三）水能資源開發的體制與機制障礙

我國的水電開發領域經歷了從計劃經濟到市場經濟、從政府投資到企業投資、從單一主體到多元主體的轉變或者變革，外部環境發生了深刻變化。但是，當前的水電行業管理模式仍帶有濃厚的計劃經濟時代的色彩，陳舊且落后的行業管理體制和建設管理體制亟需變革。在電力體制改革和能源監管體制改革尚未完成的今天，水能資源開發的體制與機制障礙仍將存在。此外，水能資源開發涉及到水、流域、能源、國土資源、環境保護、交通運輸、防汛抗旱、農業、海事等諸多行政部門的管轄事項，存在“九龍治水”的客觀情況，產生了諸多弊端。

（四）水能資源開發的技術裝備水平不高

“十一五”期間，我國核準開工和投產了70余項重大水電項目。依托重大水電工程的建設，堅持自主創新，加強技術研發，我國在工程建設中技術和工程裝備制造水平方面取得了很大進步，但與美國、加拿大等國相比，我們的技術和裝備制造水平仍有較大差距。因此，水能資源開發中技術和裝備方面的障礙仍較為明顯。

（五）水能資源開發的法制供給不足

法律是對社會生活的回應［11］。法律的發展和法制的供給應及時回應社會實踐的需要。截止2013年，我國已頒布了以《電力法》、《水法》、《可再生能源法》等為代表的法律，以及以《取水許可和水資源費征收管理條例》、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等為代表的行政法規與部門規章。盡管如此，我國水能資源開發方面的法律規范仍存在問題，表現為：①全局性、專業性立法空白，相關立法也沒有深入貫徹可持續發展理念［12］。②立法零散，不成體系。③立法層級偏低、高層級立法缺失等。

三、完善我國水能資源開發的政策法律建議

近年來，我國先后發布了《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（2011年）、《可再生能源發展“十二五”規劃》和《水電發展“十二五”規劃》（2012年）、《國家能源發展“十二五”規劃》（2013年）等綱領性和指導性規劃，從發展指導思想、基本原則和發展目標、基本布局和重點領域、移民政策、生態環境保護、統籌協調和創新體制機制等方面提出了要求和對策。特別是《水電發展“十二五”規劃》更是當前我國水電發展，以及水資源開發方面最重要的綱領性文件。由于能源產業需要服務于國家安全、保障民生、生態環境保護以及經濟健康發展這四項具有根本性但卻時常發生沖突的國家目標，在市場經濟條件下，需要對之進行符合市場規律的監管［13］。這在水能資源開發領域更為明顯。針對水能資源開發相關法律制度和其他規范性文件的缺失，結合《水電發展“十二五”規劃》的要求，根據我國水能資源開發的實際情況，筆者提出以下五個方面的政策法律建議。

第一，立足能－水關聯規律，重視并加強水能資源方面的基礎科學研究。水能資源的基礎科學研究既是水能資源的保護、開發和利用實踐的前提，也是科學制定政策法律的前提條件?？茖W界定水能資源的外延和內涵，可以引導形成從“能－水關聯”的角度出發進行學術研究的范式，促進相關研究和分析框架的形成。強化水能資源方面的基礎科學研究包括水能資源的勘察、數據采集、統計分析、跟蹤監測、動態管理等方面。以此緩解水能資源開發中的資源約束，確保水能資源管理的準確性，確保水能資源開發規劃的科學性，確保水能資源保護、開發和利用政策法律的科學性。

第二，探索建立水能資源開發的利益共享機制。應積極借鑒、吸納國外水能資源開發中的經驗和可行做法，建立適應我國國情的水能資源開發利益共享機制。例如，在水能資源開發投資主體多元化方面，瑞士、挪威等國采取電價優惠、免費電量、直供電等方式，吸引高載能產業進行投資，有效地彌補了投資主體單一的弊端，形成了以利益共享機制為紐帶和保障的水能資源開發機制［10］。科學、合理的利益共享機制能有效地消解水能資源開發中的障礙，緩解并最終消除各個主體間的利益沖突，從而為水能資源開發中實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一提供保障。

第三，健全水能資源開發的生態補償機制。水能資源開發的生態補償包括對移民的補償、對資源所在地的補償和對受損生態環境和其他自然資源的補償等。目前，盡管我國已建立了流域生態補償機制，但仍存在諸多不足，如偏重對人的補償和救濟，忽視對受損生態環境和其他自然資源的補償和救濟；動態補償和長效補償的實現機制和具體措施缺失等。筆者建議，一方面，要注重生態補償機制的實際效果，通過跟蹤監測，補救生態補償機制在程序上的缺失。另一方面，應突出強調對受損生態環境和其他自然資源的補償，對于因水能資源開發而受損的生態環境和其他自然資源予以救濟。

第四，完善環境影響評價制度。水能資源開發的規模大、對生態環境的影響也非常大，要做到完全的精確和科學確有難度。但應該遵循謹慎預防的原則，按照“保持可再生前提下的利用”的要求，以此檢視現行環境影響評價制度的缺失和弊端，通過制度預防的方式，幫助破除水能資源開發中面臨的生態環境保護約束。

第五，理順各監管部門或者機構之間的關系，建立公開、通暢、有效、高效的部門間協調機制。針對水能資源開發監管領域“九龍治水”的客觀情況和諸多弊端。破解方案上，一是科學設置監管部門，二是建立監管部門之間通暢、有效、高效的協調機制。然而，由一個部門或者機構監管水能資源開發的所有方面既不科學也不現實，因此以電子政務平臺為抓手、創新水能資源開發管理治理機制是破解諸多弊端的技術支撐和關鍵保障［14］。只有這樣，才能既促進水能資源開發領域的市場化，又提高水能資源開發的監管效率，還利于反腐倡廉。

［1］ 胡德勝，許勝晴．能－水關聯及我國能源和水資源政策法律的完善［J］．西安交通大學學報：社會科學版，2015，35（4）：115－119．

［2］ ROBERTE．Energy and Geopolitics in China：Mixing Oiland Politics［M］／／Washington D C．Center for Strategic and International Studies，2009．

［3］ 陳雷．在國家水電可持續發展研究中心成立大會上的講話［EB／OL］．［2014－10－30］．http：／／www．mwr．gov．cn／zwzc／ldxx／cl／zyjh／200909／t20090919＿123156．html．

［4］ 胡四一．在水力發電2006國際研討會上的致辭［EB／OL］．［2014－10－30］．http：／／www．mwr．gov．cn／zwzc／ldxx／hsy／zyjh／200610／t20061031＿25071．html．

［5］ 國家發展和改革委員會．水電發展“十二五”規劃［EB／OL］．［2014－10－11］．http：／／news．bjx．com．cn／html／20121114／401502．shtm l．

［6］ 人民教育出版社．中國水資源分布圖［EB／OL］．［2014－10－11］．http：／／msgzs．hssyxxedu．com／gzszy．

［7］ 中國水能資源分布圖［EB／OL］．［2014－10－11］．http：／／baike．so．com／doc／5335211．html．

［8］ 夏建軍，劉承．對水能資源管理的若干認識［J］．中國水能及電氣化，2007（11）：16－20．

［9］ 黃錫生，崢嶸．論資源社會性理念及其立法實現［J］．法學評論，2011（3）：87－93．

［10］ 國家發改委能源研究所．可再生能源立法報告［R］．北京：國家發改委能源研究所，2004．

［11］ 徐明月．市場經濟、政府與經濟法［J］．中國法學，2004（6）：105－107．

［12］ 王明遠．我國水能資源開發利用權制度研究［J］．中州學刊，2010，（2）：102－105．

［13］ 胡德勝．論我國能源監管的架構：混合經濟的視角［J］．西安交通大學學報：社會科學版，2014，34（4）：1－8．

［14］ 胡德勝，潘懷平，許勝晴．創新流域治理機制應以流域管理政務平臺為抓手［J］．環境保護，2012（13）：37－39．

（責任編輯：馮 蓉）

On Dispel of Resource Constraints and the M ain Obstacles in China′s Development of Hydropower Resource

WANG Jiang
（School of Law，Chongqing University，Chongqing 400044，China）

The development of hydropower resource is not only the main direction of the development of world resources，but also the primary measures to relieve energy crisis in our country and ensure energy security．However，there are constraints of the resources endowment and social supply－demand，aswell as obstacles in the coordination of environmental protection and economic interest，the improvement of equipment and technology level and the supply of policy and law for the development of hydropower resource．Based on resolving and dispelling the resources constraints and obstacles existing in the development of hydropower resource，this paper describesmain obstacles of hydropower resource development in China，and puts forward some suggestions，such as to strengthen fundamental scientific research on hydropower resources，to construct benefit sharing mechanism，to improve ecological compensation mechanism，to perfect environmental impact assessment system，and to establish an inter－sectorial coordination mechanism with openness，fluency，effectiveness and efficiency．

Hydropower Resource；Energy－Water Nexus；Resources Constraint；Energy Security

D912．6

A

1008-245X（2015）06-0096-04

10．15896／j．xjtuskxb．201506016

2015－04－19

重慶市社會科學規劃項目（2013QNFX40）

王江（1980－ ），男，重慶大學法學院副教授。