棄嬰救助面臨的主要問題及對策建議

謝 菊，楊偉偉，王正攀

(中共重慶市委黨校公共管理教研部，重慶 400041)

一、我國對棄嬰救助的現狀

棄嬰是社會的痛處，棄嬰問題也是吸引著社會各界的廣泛關注。棄嬰一般是指年齡在1周歲以內被父母遺棄的兒童，棄嬰救助則主要是指國家福利機構和社會在法律法規的規范下對棄嬰采取的拯救其生命安全、保證其健康成長的一系列措施。在我國每年將近有1萬多名嬰兒由于各種原因被遺棄，截止2012年底據民政部公布數據顯示我國棄嬰總數已達到57萬人。從棄嬰的構成上看，超過90%以上的嬰兒患有不同程度的疾病，且80%以上患有重大疾病，這些棄嬰患有不同程度的唇腭裂、白血病、腦癱、先天性心臟病、先天性愚型等疾病。同時在健康的棄嬰中，被遺棄的女嬰的數量略多于男嬰。而且從全國范圍來看，在人口密集、人員流動性較大、經濟發達的城市，棄嬰的數量遠遠多于其他省市區。目前，我國對棄嬰的救助主要集體現中在以下3個方面。

(一)法律層面的保護

我國的《未成年人保護法》第二章家庭保護第八條中明確規定:“父母或者其他監護人應當依法履行對未成年人的監護職責和撫養義務;不得虐待、遺棄未成年人;不得歧視女性未成年人或者有殘疾的未成年人;禁止溺嬰、棄嬰”。同時我國《刑法》第二百六十一條規定:“對于年老、年幼、患病或者其他沒有獨立生活能力的人，負有扶養義務而拒絕扶養，情節惡劣的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制”。根據刑法的規定父母隨意將嬰兒遺棄構成遺棄罪和故意殺人罪兩種罪行。由上述兩部法律可知我國已經以立法的形式明確了棄嬰行為是違法行為，以法的權威性和強制性對嬰兒進行保護。此外，民政部先后出臺了《關于制定社會散居孤兒最低養育標準的通知》、《關于制定福利機構兒童最低養育標準的指導意見》和《家庭寄養管理暫行辦法》三個重要文件，標志著我國棄嬰救助制度的建立。

(二)福利機構的救助

我國兒童發展綱要(2011—2020年)指出:“應該建立健全孤兒保障制度、完善孤兒養育和服務模式、建立完善殘疾兒童康復救助制度和服務體系”。據民政部2012年社會服務發展統計公報的數據顯示，截止2012年底全國共有兒童收養救助服務機構724個，擁有床位8.7萬張，其中兒童福利機構463個，床位7.7萬張，流浪兒童救助保護中心261個，床位1萬張。而且我國自2011年6月1日起，為保障棄嬰的生命安全，前后分別在石家莊、南京、西安、廣州、貴州、哈爾濱等10個地方建立試點，在將近3年的時間內已在全國范圍內建立25個嬰兒安全島。據調查，全國各地的嬰兒島的建立大約需要花費10萬元以上。例如，石家莊10萬元、廣州12萬元、深圳15萬元。嬰兒安全島大都是由鋁合金搭建的簡易房子，這個簡易的房子大約4、5平方米。在每個房間內分別放置一張嬰兒床、嬰兒保溫箱、被褥、排氣扇、延時報警器等設備。

(三)社會方面的救助

在我國社會對棄嬰的救助主要有以下兩種方式:一是公益性社會組織對棄嬰救助的方式，目前在我國存在著一定數量對貧困和患有疾病的兒童進行救助的社會組織，例如中國紅十字基金會、中國兒童慈善救助基金會、壹基金等。這些社會組織通過募集社會資源，或直接為被遺棄的孩子提供專業性的服務，或是間接通過與福利機構合作的方式，對棄嬰進行救助。二是家庭對棄嬰進行收養或寄養的方式，我國《收養法》第二章第四條規定:“下列不滿十四周歲的未成年人可以被收養:喪失父母的孤兒;查找不到生父母的棄嬰和兒童;生父母有特殊困難無力撫養的子女”。我國的《家庭寄養管理暫行辦法》指出:“家庭寄養是為孤兒、棄嬰回歸家庭、融入社會而采取的一種養育方式。它既符合兒童成長規律和我國目前的經濟、社會發展水平，又發揚了中華民族愛幼護幼的優良傳統，對于發揮民間力量，減輕政府和社會福利機構的壓力，塑造兒童健康心理和性格，具有重要作用。”

二、棄嬰救助過程中出現的問題

(一)法律體系不健全

一方面，目前我國對遺棄嬰兒行為的立法并不完善，對棄嬰行為的約束并沒有專門的法律法規。依照《刑法》的規定父母隨意將兒童進行遺棄可構成遺棄罪和故意殺人罪，但是我國目前并沒有對遺棄罪進行立法。另一方面，現有關于棄嬰救助的規章也存在著不當之處。例如由民政部、發改委、公安部等七部門于2013年聯合下發的《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》要求各級相關部門切實加強對棄嬰的規范管理，嚴禁任何機構和個人私自收留棄嬰，這一規定在很大程度上降低了社會公眾對棄嬰的救助力度。此外，棄嬰的臨時救助法律制度也存在著缺陷。在設立嬰兒安全島問題上僅有民政部頒布的《民政部辦公廳關于轉發中國兒童福利和收養中心開展“嬰兒安全島”試點工作方案的通知》這一文件，而且在此試點通知中并沒有明確的規定嬰兒安全島如何進行管理，也沒有規定如何應對和解決安全島運行過程中的一系列問題，從而導致了廣州嬰兒安全島在其接納的棄嬰超過其承受的極限時不得不被迫暫停。而縱觀國外棄嬰救助的法律則是相當的完備和具體。美國自羅斯福時代就頒布了第一部社會保障法，英國早在1908年就出臺了《兒童法》。此外，法國的《家庭及社會救助法典》、日本的《就護法》、俄羅斯的《預防流浪兒童及未成年人犯罪法》等等都詳細的規范了棄嬰救助的相關事宜。從以上三個方面可以看出，在棄嬰救助問題上我國現有的法律法規并不健全。

(二)福利保障制度不完善

一方面，我國目前對兒童的福利管理分散在民政、婦聯、司法、教育等多部門或人民團體，并沒有統一的行政機構專門負責兒童的福利工作，這在一定程度上增大了我國兒童福利保障制度正常實施的難度。而在國外，則是由統一的行政機構負責棄嬰救助工作，如在芬蘭，棄嬰的救助工作主要是由社會衛生部承擔，由社會衛生部統籌地方社會衛生署共同管理實施救助工作。另一方面，據北京師范大學兒童福利研究中心公布的我國2012年《中國兒童福利政策報告》顯示，我國現有的兒童福利體系并沒有普及兒童大疾病保險制度。特別是在經濟發展緩慢的地區，兒童的預防性醫療保障(如生育保險制度)和基本醫療保障制度都沒有得到真正的落實。由2013年的《中國統計年鑒》數據可知，截止到2012年末，我國參加生育保險的人數為15428.7萬，而在醫療保障制度方面，我國城市人均醫療救助水平為858.6元，農村人均醫療救助水平為721.7元。從上述數據可知，我國兒童的福利保障制度并沒有在全國范圍內建立而且我國現有的醫療救助水平很低。同時我國目前也沒有在全國范圍內建立殘疾兒童福利津貼制度，而且我國對殘疾兒童的福利津貼也較低，各地區都有不同的標準。但據資料顯示在現有的條件每人每月可領取的金額為50～150元不等?？梢钥闯鰢覍堈蟽和慕洕戎鷩乐夭蛔愣也荒芴峁┳銐驍盗康目祻蛨鏊?。在我國由于兒童福利制度的不完善，導致了很多家庭將患有疾病的嬰兒遺棄，從而大大增加了社會上棄嬰的數量。

(三)救助力度不夠

由民政部統計公報得知:截至2012年底，全國社會服務事業費支出3 683.7億元，僅占國家財政支出比重為3%，可以推算出用于棄嬰救助的財政支出則遠遠低于3%，可見我國對棄嬰問題的財政投入較少。而在法國，國家福利資金的投入則是棄嬰救助的主要經濟來源，法律明確規定棄嬰的救助資金應由政府財政承擔，同時在法國每年的家庭收入救助資金高達300～400億歐元，覆蓋法國總人口的30%以上。此外，我國現有的兒童福利機構僅為463個，在福利機構工作的醫護人員的數量僅為1.1萬人，我國社會福利機構收養兒童共10.4萬人，僅占占棄嬰總數的18%。由上述數據可以看出，我國目前為棄嬰提供基本生命保障的福利機構嚴重的缺失，救助設施嚴重不足，醫護人員過少。而在棄嬰的臨時救助方面，我國僅在10個省市區展開試點，目前僅在25個福利機構設置嬰兒安全島。由于棄嬰安全島設立的數量較少，以至于導致個別的嬰兒安全島由于棄嬰短時間內劇增而暫停。如廣州嬰兒安全島在試點的48天內接收到262名棄嬰，南京試點100天內接收到嬰兒137名，導致福利院內嬰兒床位、醫療設施、醫護人員的緊張，從而被迫暫停。而國外的臨時救助，美國于1999年就已通過“安全港法案”，直至2008年全美50多個州都設立某種形式的“安全港法案”，允許在醫院、警察、消防等地點設置臨時救助設施。而早在1996年，匈牙利、德國、瑞士、意大利等歐洲國家也都在醫院等社會服務地點設立了“棄嬰保護艙”，而且棄嬰保護艙的數量高達100多個，遠遠超過我國的棄嬰安全島數量。較之于國外的棄嬰救助，可以看出我國的棄嬰救助力度嚴重不足。

(四)救助機制不規范

現有的救助機制也存在著不規范之處，不僅體現在對棄嬰的接受撫養方面，而且也體現在對棄嬰的家庭收養或寄養的后續管理方面?，F有的福利機構對棄嬰的收養條件并不明確，收養的標準較低。以棄嬰安全島為例，正是由于內部無具體明確的收養標準，則導致某些不負責任的父母隨意將嬰兒遺棄。同時，我國現有的家庭收養也不規范，對收養家庭的要求標準模糊，收養渠道單一，收養家庭獲取被收養嬰兒信息的渠道不完善，使得嬰兒不能被及時盡早的收養。而且福利機構對收養的家庭缺少后續的追蹤和回訪，無法獲得嬰兒被收養后的反饋信息，并不能保證被收養的嬰兒在收養家庭中能夠健康成長。此外，現有的家庭寄養模式也不規范，一些家庭并不是出于關愛棄嬰而是經濟利益，而且分散式的寄養模式所需的經費也遠遠超過福利機構集中收養的經費。而在澳大利亞從棄嬰的寄養到收養則有一整套完善的流程。在醫院等地發現棄嬰之后，棄嬰會被先送到臨時寄養中心，如若寄養一段時間之后，仍不能找到其父母，則會被送轉到寄養中心，之后在向社會開放領養而且法律對領養人有嚴格的要求，減少對棄嬰的二次傷害。在澳大利亞，從棄嬰的寄養到領養全部有相關的法律程序，而且必須嚴格遵守這些法律程序。此外，在德國棄嬰的父母有8周的“反悔期”即法律允許父母在8周之內重新認養棄嬰而不追究任何法律責任，而瑞士的反悔期為6周。反悔期的設立使得國外棄嬰的救助更加的合理化和人性化。因此為更好地實施棄嬰救助，我國必須優化現有的棄嬰救助機制，使得救助機制更加的規范、完善。

(五)社會參與度較低

棄嬰問題是一個社會問題，需要全社會共同參與解決這個社會痛疾。政府沒有能力也不可能做好對棄嬰問題的全方位全過程的監管。在棄嬰問題上政府應該扮演的是引導者的角色，不能對其全部的包攬。政府應該廣泛的動員社會力量的參與，共同救助棄嬰共同解決這一難題。而就目前我國的情況而言，社會對棄嬰救助的參與程度并不高，從民政部2012年的統計公報中可以得知，“截至2012年全國辦理家庭收養登記27 278件，其中:中國公民收養登記23 157件，外國人收養登記4 121件。”相比于政府救助的18%，家庭收養比例只占4.8%，從上述數字中可以看出在我國社會家庭對棄嬰的救助嚴重的不足。而另一方面，社會捐贈和兒童福利類社會組織的數量也較少。截至到2012年底全年各地直接接收社會捐贈款物578.8億件，全國共有社會組織49.9萬個。由于我國兒童福利社會組織的注冊登記情況比較混亂，故難以統計確切的數字，但卻遠遠低于49.9萬個。而在美國，據資料顯示截至2012年3月，慈善捐款總額達到2 984.2億美元，其國內登記注冊的社會組織中包括近100萬個共慈善組織［1］。通過比較得知，我國參與棄嬰救助的社會組織嚴重缺少。社會參與的不足不僅降低了棄嬰的存活率而且增加了政府的財政負擔。

三、完善棄嬰救助的對策建議

(一)健全現有法律法規

目前我國對遺棄嬰兒行為的立法不完善，應該專門為故意遺棄嬰兒這種行為制定相應的法律法規，如可以制定“反棄嬰法”，同時應早日健全遺棄罪的立法。司法機關和公安部門應加大對遺棄嬰兒行為的懲罰力度，增強現有法律法規的執行力度，借助法律的強制性和權威性督促父母履行其撫養孩子的義務，從而減少棄嬰的數量，保證嬰兒的合法權益。其次，相關部門應該對不符合實際情況的規章制度進行修訂，切實保證棄嬰得到真正的救助。此外，也應該完善棄嬰臨時救助的規章制度，確保臨時救助工作有法可依，保證臨時救助工作嚴格按照法律規定開展，從而減少類似廣州嬰兒安全島被迫暫停事件的發生幾率。借助法的權威性切實保證嬰兒安全島健康良性的運行，而不能使其淪落為政府的“棄嬰”，更不能成為政府的“應景工程”和“形象工程”。最后應該完善《收養法》和《家庭寄養管理暫行辦法》，進一步擴大家庭收養和寄養的范圍，讓棄嬰回歸到家庭中，減少對棄嬰的心理傷害。

(二)規范兒童福利保障制度

我國應該將兒童福利保障性工作交由某一特定的部門進行管理，其次，我國應逐步完善現有的兒童福利保障制度，特別是兒童的醫療保障制度(包括兒童的預防性醫療保險制度、基本醫療保險和大病醫療保險制度)和殘障兒童的生活保障制度，應該從補缺型的福利向適度普惠型的福利轉變。只有政府從根本政策上進行相應的調整，社會上的棄嬰數量才會真正的減少。

政府應大力提倡婚檢和孕檢，從源頭上減少棄嬰數量。自我國2003年婚前強制性體檢取消以來，一些由此產生的負面問題也隨之而來。據數據分析，在被遺棄的嬰兒當中80%以上患有重大疾病?；榍绑w檢和孕期產檢的重要性則日益凸顯，婚檢和孕檢在很大程度上減少了患有疾病嬰兒出生的概率，從而也會大大的減少棄嬰的數量。政府應該大力提倡婚前體檢和孕期產檢，加大宣傳婚檢和孕檢的重要性，應該在全國范圍內推行免費婚檢，將免費婚檢的費用納入政府的財政預算之中。在生育保險方面，政府部門可以適當的減免一些孕期產檢的費用，可適當推行免費的基本產檢政策，提高優生嬰兒的概率。特別是對一些貧困地區的孕婦，可結合當地的慈善機構采取給予適當補貼的方式，從而提高偏遠貧困地區的生育保險的覆蓋率。

此外，我國現階段兒童的基本醫療保險和大病醫療保險的制度呈現“廣覆蓋、低水平”的特點，在實際過程中仍然存在著兒童“看病貴、看病難”的問題，特別是兒童大病醫療救助方面很多問題并沒有得到很好的解決。政府應該盡快將兒童重大疾病納入社會醫療保障體系，由政府出資對其進行醫療救治。同時政府應該設立專項的財政資金對患有重病的兒童進行救助，使患病兒童的家庭能夠看得起病。政府應該依托城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療和醫療救助等各項醫療保障制度，結合實際情況探索各種有效的和可行的補償辦法，如可以適當提高重大疾病的報銷比例、對特殊重大疾病國家可以承擔全部醫療費用，在貧困地區推行免費治療政策等，從而可以降低貧困家庭因看不起病被迫將嬰兒遺棄的概率。另外，政府應該加大對殘障兒童的救助力度，逐步完善殘障兒童的社會保障體系。對殘障兒童可以實施免費的手術治療政策，在日常的康復訓練中為其應該提供基本的康復場所，而且提高殘障兒童的經濟補貼，切實保障殘障兒童的基本生活。只有完善的兒童基本福利保障制度，才是從根本上解決棄嬰的問題的唯一途徑。

(三)加大政府財政投入力度

目前我國對棄嬰的救助嚴重不足，福利機構數量過少，政府的財政投入也嚴重的不足。政府應增大對棄嬰救助的財政投入，加快福利救助機構基礎設施的建立，督促各級部門切實執行相關的政策。在臨時救助方面，應該在全國范圍內普及嬰兒安全島，嬰兒安全島應該輻射全國34個省、區、市的主要城市，各省、區、市應根據各自的實際情況選擇相應的試點，減少對跨地區棄嬰行為的發生，減少某一特定嬰兒安全島的運行壓力，保證其能良性的運轉。同時，政府應該加大對福利機構基本醫療設施的投入，政府應該加大對先進醫療設備的購買，保證福利機構的醫療設施的齊全。此外，政府也應加大對福利機構人員的投入，醫護人員不足是現有福利機構存在的不爭事實，人員不足導致棄嬰的救護很難正常的進行，因此必須加大對福利機構醫護人員的投入。只有完善的基礎設施、齊全的醫療設備、專業的醫護人員，才能切實保障棄嬰在福利機構中得到真正的救助。

(四)完善現有的救助機制

福利機構應該制定詳細的收容條件，并將其公示與眾，減少公眾隨意將嬰兒遺棄在福利機構行為的發生。對前來遺棄的嬰兒父母，應對其嬰兒進行全面的醫療檢查并對其家庭經濟情況進行評估，在其嬰兒不符合收容條件的情況下對其進行道德上的勸退，并給予一定的救助。對患有疾病的嬰兒可提供醫療救助，可以將這些嬰兒登記在冊，福利機構可以定期對這些嬰兒進行免費的救治，從而減少福利機構的入住壓力。對沒有發現父母的又不符合條件的棄嬰，可以暫時的將其收養在福利機構。與此同時，福利機構可以與當地的公安部門、醫院、媒體等展開合作對遺棄嬰兒的父母進行一定的尋索。各部門在找尋到嬰兒父母時對其進行道德上的教育和勸誡，同時應明確在一定時期內允許棄嬰的家長反悔重新撫養嬰兒也不追究任何法律責任。如若搜索未果，不能找到棄嬰的親生父母則可以等到特定的期限過后允許社會人士領養。此外，福利機構應該加大對被收養嬰兒的追蹤和回訪力度，切實保證其能健康成長。同時福利機構應該拓寬社會對嬰兒的收養渠道，使得收養家庭能夠知曉被收養嬰兒的明確信息。福利機構可以通過與媒體合作的方式，發揮電視媒體、平面媒體和網絡媒體的作用，迅速高效的將被收養嬰兒的信息傳遞給社會公眾，使其能夠及時地收養嬰兒。

(五)調動社會參與救助的積極性

目前在我國棄嬰主要依賴于政府的救助，社會參與救助的程度較低。政府應該調動社會參與救助的積極性，借助社會力量共同解決棄嬰問題。政府應調動社會群體的參與包括一些慈善性的社會組織，我國目前存在著多支致力于兒童公益救助的社會組織，這些社會組織組織結構扁平化，服務相對更加專業，福利機構應該充分的發揮這些社會組織在棄嬰救助中重大的作用。各地的福利機構可以采取多種模式與社會組織展開合作，可采取與社會組織共同設計各種公益性的項目、舉辦慈善愛心晚會等模式，如紅十字基金會倡導的大型公益項目“紅十字天使計劃”，中國扶貧基金會舉辦的“一路有你”慈善晚會等，利用社會組織的平臺整合社會資源參與到棄嬰的救助中。其次，福利機構也可以采取購買社會組織服務的模式，將對棄嬰的救助服務轉移到社會組織中。福利機構可與社會組共同募集資源，并對其進行差額撥款，以此種方式來購買社會組織的棄嬰救助服務。這樣不僅減輕國家的財政負擔，而且棄嬰能夠得到社會組織更加專業化和人性化的救助。此外，政府應充分發揮媒體的輿論導向作用，在全社會形成一種良好的公益氛圍。同時民政部門可設舉報電話和郵箱等，鼓勵社會人員舉報棄嬰行為并且給予一定的獎勵。只有將媒體、社會組織、企業和政府等主體連接起來共同參與到棄嬰的救助之中，才能更好地解決棄嬰問題。

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