全球系統重要性銀行處置協調協議研究

王　剛,尹　亭,賀章獲

(1.國務院發展研究中心 金融研究所，北京　100010；2.交通銀行蘇州分行 科技創新部， 江蘇 蘇州　215006；

3.中國郵政儲蓄銀行總行 公司業務部，北京　100808)

全球系統重要性銀行處置協調協議研究

王剛1,尹亭2,賀章獲3

(1.國務院發展研究中心 金融研究所，北京100010；2.交通銀行蘇州分行 科技創新部， 江蘇 蘇州215006；

3.中國郵政儲蓄銀行總行 公司業務部，北京100808)

摘要：肇始于2007年8月的全球金融危機證明了有效的銀行跨境危機管理框架的重要性。危機前大型國際活躍銀行所從事金融交易的范圍、規模和復雜程度以一種前所未有的方式增長，但處置具有系統重要性的跨境銀行的工具和技術卻并未得到同步的發展與完善。金融危機中一系列跨境銀行失敗事件證明了既有處置技術的不充分性，進而導致各國處置跨境銀行的行動反應緩慢，最后不得不利用公共資金救助金融體系。為實現保護公眾利益和有效處置問題銀行的政策目標，國內層面需要引入問題銀行特殊處置機制，在國際層面需要建立跨境銀行處置協調制度安排。具體到全球系統重要性銀行，事前專門制定的處置協調協議是一種確保未來全球金融體系穩定和彈性的制度創新。

關鍵詞：銀行處置；國際協調；金融體系穩定；系統重要性

一、引言

過去幾十年間，銀行體系全球一體化趨勢在廣度和深度等方面迅猛發展。全球銀行業的發展有兩個主要趨勢，第一，銀行本身的規模和組織結構的復雜程度以前所未有的速度提高，銀行在一國經濟中的作用和重要性不斷上升。在一國范圍內，往往會形成少數銀行主導該國金融服務供給的局面，因此，當這些居于主導地位的銀行發生問題時，政府往往不會袖手旁觀，而是會對其進行注資、擔保等形式的救助，使納稅人的公共資金陷入風險之中，這就是經濟學家所描述的“大而不倒”現象，而這些主導銀行就是所謂的具有系統重要性的銀行。第二，隨著銀行跨境經營的擴張，全球各主要金融市場之間的關聯度逐漸上升。在一些新興市場(如墨西哥、東歐諸國)中，外資銀行在東道國的金融市場中甚至是占“統治地位”。*參見Stijn Claessens,Richard J.Herring,Dirk Schoenmaker,等.A Safer World Financial System:Improving the Resolution of Systemic Institutions,Geneva Reports on the World Economy,December 2010,pp.7-8.全球金融體系關聯度的上升，會引發一個問題，即由于跨境銀行對東道國金融市場服務功能的重要性，東道國監管當局往往會對其容忍，而不會讓其倒閉。筆者將這種現象稱為全球金融市場的“大而不倒”問題。*James R.Barth教授等人在2012年做的一項關于“大而不倒”問題的研究中，討論了在全球范圍內大型銀行的發展以及導致的問題，筆者的這一觀點就是在該研究的基礎上發展起來的，參見James R.Barth,Apanard (Penny) Prabha,Phillip Swagel. Just How Big Is the Too Big to Fail Problem? Milken Institute working paper,2012,pp.24-28.

全球系統重要性銀行(G-SIB)*本文所用全球系統重要性銀行的定義，與金融穩定理事會對全球系統重要性銀行的定義一致，金融穩定理事會在2013年7月的一份文件中，以規模、關聯度、可替代性、全球活躍度、復雜程度作為評估標準，判斷一個大型跨境銀行是否是全球系統重要性銀行，參見FSB.Global systemically important banks:Updated assessment methodology and the additional loss absorbency requirement,July 2013.本文所用全球系統重要性銀行的概念與下文所用的跨境銀行除非特別說明，在定義上是可以替代的。的發展對國際金融體系的法律、監管等制度安排構成了重要挑戰，主要表現在，第一，全球系統重要性銀行在不同的國家經營，會導致不同銀行不同實體所適用法律的不確定性，例如母國和東道國之間關于存款人和投資者保護的立法、衍生品凈額結算條款、抵銷條款等存在大量法律沖突，使得跨境銀行失敗時，其不同法律實體的相同法律問題會面臨不同的法律適用結果。第二，在全球系統重要性銀行發生問題時，不同國家的監管動機不同，可能阻礙全球協調的處置方案的形成。監管實踐中，不同國家的監管當局對所轄實體都基于本國國內法的強制規定，從最有利于本國利益的角度出發，保護本國金融市場和本國債權人的利益，采取資產隔離等措施(ring fence),這將不利于形成全球一致的處置方案。第三，全球系統重要性銀行因其復雜性而難以被有序清算。大型跨境銀行本身的組織結構較為復雜，而且與全球金融體系內的其他機構存在海量的業務聯系，因而其失敗通常會對全球金融體系以及實體經濟產生潛在的重大負外部性[1]。在2007—2009年的全球金融危機中,上述挑戰更加明顯。如何讓具有全球系統重要性的大型跨境銀行在發生問題時安全、有序地倒閉，或者在可持續經營狀態下保持關鍵金融服務功能的連續性，不僅是一個重要的理論命題，同時也是未來保證全球金融體系安全的迫切需要。

二、處置協調協議的提出

截至目前，國際社會為建立跨境銀行處置協調協議已經做了很多前期準備，國際金融協會、巴塞爾委員會、金融穩定理事會都進行了專門研究，英美兩國則簽訂了雙邊處置合作備忘錄這一國家間的合作協議，但綜合分析后筆者認為已有的這些建議或方案都存在一定的缺陷。

(一)國際條約的主權成本較高

國際金融協會(Institute of International Finance,IIF)在2012年6月份發布的一份報告中主張，國際社會應該制定跨境銀行處置的國際條約，以確保全球金融體系的安全。*各國對采用國際條約作為處置協調方法的一個擔心就是，條約表明締約國做出了救助問題銀行的承諾。國際金融協會不同意這個觀點，其所設想的條約是一套跨境銀行處置行動的技術性程序，而這些程序不會讓成員國承擔金融承諾義務，也不會產生支持成本。參見IIF,Making Resolution Robust,2012,pp.2-3.在國家間政治、經濟和法律傳統存在極大差異的全球層面，以國際條約作為跨境處置的協調方案，依然存在很多難以克服的障礙，主要包括：(1)條約對締約國而言，需要付出的主權成本較高；(2)即使條約的約束力較強，若一國履行條約的義務將對本國金融體系產生嚴重不利影響時，則該國也會背離條約義務；(3)條約作為正式國際法規則的一個后果是使締約國受到正式法律義務的約束，從而降低締約國的行動自由度；(4)條約的締結要遵循嚴格的程序，經歷漫長的時間，締約國通常是在不斷地討價還價的基礎上進行妥協，最后形成的條款往往是模糊的[2]。

(二)處置協調備忘錄缺乏法律約束力

英國和美國于2010年1月簽訂的《英美存款保險機構處置合作和信息共享備忘錄》(以下簡稱英美處置合作備忘錄)，是目前政府間進行跨境銀行處置協調比較有代表性的實踐。英美兩國簽訂的處置協調備忘錄在法律屬性上屬于國際金融軟法的范疇。*軟法(Soft Law)概念于20 世紀30 年代由劍橋大學的McNair 勛爵提出，自誕生以來，軟法概念就被國際法學者廣泛運用于研究之中。關于國際軟法的概念，國際法研究者至今尚未形成共識，通說認為國際“軟法”是與國際“硬法”(Hard law)相對的概念，通常是指政府間國際組織、國際標準制定機構與國家、非國家機構互動磋商形成的、不具有法律約束力的規范。具體到國際金融領域，這些不具有約束力的規范可以被稱為國際金融軟法。關于國際軟法概念的更多內容請參見：Andrew T.Guzman,Timothy L.Meyer.International Soft Law,Journal of Legal Analysis,February 2010,pp.171-225.不具有法律約束力是國際軟法無法克服的缺陷，這就決定了軟法文本在承諾和語言上的寬泛和模糊。因為即使不存在需要履行的國際法律義務，一國做出的承諾越具體，對承諾者而言就越有約束力，這種約束力可能來自政治責任、聲譽等。所以，一國當局為了免于對自己的規則制定和行動的自主權施加不必要之負擔，就會做出模糊的承諾以及制定盡可能寬泛的規則。規則的模糊性使各國可以更多地從本國利益出發，解釋和履行既有的軟法規范。*同上，第147頁。作為事務性較強的跨境銀行處置協調領域，相關國家利益一致的情況非常少見，而大多數情況下各國利益是沖突的，因而一個可能的結果是，最終各國行動將會偏離軟法的目標。回到邏輯原點，因為軟法是不具備強制約束力的，因而就不存在正式的制裁安排，對于偏離軟法目標的行為也無法實施必要的矯正。

(三)相互承認的方法實施難度較大

巴塞爾委員會跨境銀行處置小組(下稱CBRG)在2010年3月發布了《跨境銀行處置小組的報告及建議》，該報告被G20領導人認可為跨境銀行處置的國際標準。在該報告中，針對跨境銀行處置的協調，CBRG提出了相互承認的方法。*參見Basel Committee on Banking Supervision.Report and Recommendations of the Cross-border Bank Resolution Group,March 2010,p.86.所謂相互承認的方法，簡而言之就是各國在聚合的處置框架和處置工具的基礎上，承認外國處置當局對某個失敗跨境銀行的處置行為的效力。盡管相互承認的方法是一個現實的政策選擇，但是筆者認為其存在諸多的實施困難，主要理由包括：(1)各國處置框架法定目標的不同影響了相互承認方法的適用；(2)各國跨境銀行處置具體法律規定存在差異；(3)母國和東道國利益不一致，阻礙了相互承認方法的實施。因此，相互承認方法在現實中要得到有效實施，其前提條件至少應該是母國和東道國之間利益基本一致，只有在利益一致的基礎上，一國當局才會承認他國的處置行動。然而在現實中，母國和東道國的利益常常是不一致的，即使是存在長期監管合作關系的國家之間，在出現跨境銀行失敗時，相關處置當局的利益也很難一致，例如在富通銀行案中，盡管荷蘭和比利時監管當局存在長期的監管合作和信息共享機制，但是在處置富通集團時，由于利益不一致，兩國依然采取了單邊處置行動。

(四)特定機構的處置合作協議存在缺陷

金融穩定理事會(FinancialStabilityBoard,FSB)在2011年提出的處置機制國際標準中，就跨境銀行處置協調問題，提出了一個“特定機構的跨境合作協議”的建議。詳而言之，金融穩定理事會認為，對于全球所有的系統重要性金融機構，無論是在事前計劃還是在危機處置階段，在最低層次上，母國和東道國當局之間應該針對該特定金融機構簽訂處置合作協議。由于金融穩定理事會在危機后全球金融監管領域的重要地位，本文將對特定機構的跨境合作協議所存在的缺陷進行詳細的分析，主要包括以下幾點：

首先，金融穩定理事會所建議的特定機構跨境合作協議并非具有法律約束力。*參見FSB. Key Attributes of Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions,October 2011,Annex I,p.1,4.金融穩定理事會主張母國和東道國采用事前承諾的方式簽訂協議，*金融穩定理事會認為締約方實施其提出的處置國際標準，將有利于指引各國做出適當的處置承諾。同上Note 3.事前承諾的約束力較弱，盡管在正常時期相關國家能夠做出較為具體的承諾，但在危機情況下，尤其是在本國所做的事前承諾可能不是對本國最有利的情況下，這些國家往往有較強的動機背離事前協議。而筆者認為法律約束力是安全有序處置跨境銀行的關鍵，是國際社會在未來安全有序地處置類似雷曼破產等事件的關鍵保障。

其次，金融穩定理事會主張針對所有的全球系統重要性金融機構建立處置合作協議，在筆者看來，由于目前國際社會并不存在金融集團的跨境處置協調框架，也不存在保險公司的監管國際標準，加上金融基礎設施的處置協調難度較大等原因，在合理的時間框架內，針對所有全球系統重要性金融機構建立處置合作協議似乎不具有可操作性。*金融穩定理事會也承認，目前相關國家對保險公司、證券公司、投資公司以及金融市場基礎設施等關鍵市場主體的處置體制發展程度較低，一些國家沒有針對上述機構指定行政當局負責處置，在很多情況下這些國家是通過對上述機構進行清算或重整的方式處置問題的。而且，大多數國家沒有處置母公司、失敗機構(特別是當金融控股公司或運營的子公司是不受監管的)的權力。另外，很少有國家在同一轄區內存在不同負責處置當局的情況下，指定主導處置當局來協調金融集團處置的情況。參見FSB. Thematic Review on Resolution Regimes Peer Review Report,April 2013,p.9.因此，筆者建議目前國際社會首先對全球系統重要性銀行建立一個關于處置的合作或協調的安排，這是一個可操作的選擇。在全球系統重要性銀行處置協調協議實施的實踐經驗、相關國際層面的制度安排逐漸完善(如存款保險國際協調安排的建立)，以及全球金融市場對處置合作協議加深理解的基礎上，國際社會再循序漸進地推動建立全球系統重要性金融機構處置合作協議，這樣更為合理和可行。

第三，金融穩定理事會所建議的處置合作協議中，缺少處置成本分擔等關鍵要素的事前協調，因此其實施的有效性值得懷疑。關于該缺陷，國際金融協會在一份報告中進行了嚴厲的批評，認為“金融穩定理事會提出的報告盡管可以作為各國國內建立處置法律框架的基礎，但是由于其并未對處置協調的關鍵要素提出一個明確的建議，因而還需要采取進一步的行動，以解決大型跨境金融機構的處置協調問題”。*參見IIF,Making Resolution Robust,2012,pp.3-4.

第四，恢復和處置計劃存在缺陷。特定機構跨境合作協議的前提條件是，各國以協調的方式建立恢復和處置計劃。在筆者看來，首先，金融穩定理事會建議的恢復和處置計劃是以國內為基礎的，盡管其可以對跨境銀行集團的各個組成部分建立一個事前的處置計劃，然而，一方面，即使最全面的恢復和處置計劃也不可能在事前涵蓋全部的潛在失敗情景和需要采取的處置措施；另一方面，恢復和處置計劃對銀行本身和監管者而言會產生較重的合規成本，因此，引進恢復和處置計劃作為一項有法律約束力的處置工具就需要認真考慮，特別是應該考慮避免對小機構產生過重的合規成本。*參見Herring R.Wind-down Plans as an Alternative to Bailouts:The Cross-Border Challenges,K.Scott,G.Shultz,J.Taylor.Ending Government Bailouts as We Know Them,Stanford:Hoover Institution Press,2010,pp.133-143.其次，各國以國內法為基礎的恢復和處置計劃存在許多缺陷，例如重復、無效率、對跨境銀行施加不必要的合規成本以及各國相互沖突的要求，可能導致在問題發生時，無法按預期管理風險。如果一個跨境銀行在30個國家經營，在5年的時間內可能就需要提交30個不同的處置計劃，從總體上看，這一制度安排顯然成本較高，而成效則存在很大不確定性。最后，恢復和處置計劃目前主要是在國內適用，由國內政府當局確定實施各自的處置權力，在現階段可能是合適的。但是從長期看，恢復和處置計劃需要在以全球為基礎的集團層面建立。國際金融協會經過調查發現，目前很多國家的處置計劃已經很難取得實質性進展，這主要是因為其他國家的行動存在不確定性，本國無法實施一個可行的處置計劃。*同上。因此， 金融穩定理事會仍然需要進一步研究如何制訂集團層面的處置計劃。

(五)處置協調協議的提出

在目前國際社會存在的關于跨境銀行處置協調的所有方案中，筆者基本贊同金融穩定理事會提出的處置合作協議的思路，但是需要克服其存在的缺陷。進一步地，筆者認為處置大型跨境銀行最重要的條件是，各國以協調和可預測的方式進行集體行動。在理論上，作為跨境銀行處置協調方式的調整規范應該具備以下優勢：第一，應該是建立在尊重國家理性人假設基礎上的，能夠為相關國家最小化本國成本和最大化本國收益提供制度空間；第二，在國別金融穩定存在競爭的情況下，能夠統一各國參與跨境銀行處置的動機和收益，實現全球金融穩定和保持大型跨境銀行系統重要性金融服務的連續性；第三，為了實現上述目的，作為跨境銀行處置協調方式的調整規范，在規范屬性上應該兼具法律約束力和一定程度的靈活性，既保留各國計算本國利益進行討價還價的空間，也能在具體的跨境銀行失敗事件中通過某種強制的義務平衡各國的利益結構。

根據上文的分析，為了提高跨境處置的法律確定性，處置協調制度安排應該具備一定程度的硬法屬性。有學者對在國際層面的規范中加入“硬法”屬性持懷疑態度，如加州大學伯克利分校的法學教授AndrewT.Guzman認為，國際層面的法律從“軟法”向硬法轉變需要極其慎重，因為一旦國際層面的法律規范獲得了硬法的屬性，就會隨即產生高額的合規成本和嚴厲的制裁成本。*參見Andrew T.Guzman and Timothy L.Meyer,International Soft Law,Journal of Legal Analysis,February 2010,p.171.筆者認為，由于有約束力的處置協調方案可以提高全球金融體系的安全和彈性，收益將大大高于遵守和執行處置協調硬法方案的成本，作為理性人的國家將有可能接受這樣的制度安排。本文由此提出，一個具有可操作性的處置協調方案應該是，跨境銀行(包括子行、分行、辦事處等各種形式)所在的相關國家當局，能夠安全、快速、有序地對其進行處置的有法律約束力的事前處置協調協議。

三、處置協調協議法律屬性分析

顧名思義，跨境銀行處置協調協議是指協調對問題跨境銀行進行處置的相關國家行動的法律安排，在具體操作上應該是由相關國家處置當局針對位于本國境內的各種形式的外資銀行(子行、分行、辦事處、代表處等)，與該外資銀行相關的其他東道國當局(或母國當局)簽訂的，在該外資銀行發生問題時，協調如何對其進行有效處置的事前安排。其制度價值是，安全、快速、有序地處置問題跨境銀行，保持其關鍵金融服務的連續性，防止風險的跨境傳染。總體而言，筆者認為跨境銀行處置協調協議的法律屬性是“事前有法律約束力的政府間多邊行政協議”。*需要指出的是，事前處置協調協議的概念是在周仲飛教授于2001年提出的“監管合作協議”概念的基礎上發展起來的，參見Zhongfei Zhou,Chinese Banking Law and Foreign Financial Institutions,Kluwer Law International,2001,pp.77-81.之所以是事前協議(exante)，是因為在危機中，事前有約束力的承諾和規則比事后規則更有效。事前有約束力的規則能提供可預測性和法律確定性，能夠使相關國家安全、快速、有序地處置問題跨境銀行。除此之外，處置協調協議的法律屬性還有以下幾點需要說明：

第一，處置協調協議是一個有“法律約束力”的制度安排。法律約束力是處置協調協議的關鍵屬性。巴塞爾委員會主張，未來跨境處置協調的首要問題是獲得某種程度的法律約束力。需要注意的是，處置協調協議法律約束力的來源是一國國內的處置法律，同時其實施和制裁也是依賴國內法律體系。Hüpkes教授認為 “跨境金融機構的處置需要某種程度的法律約束力，然而，由于國際社會不存在一個議會控制體系，這種‘法律約束力’就只能在國內法中產生”。倫敦大學的Lastra教授也認為，由相關國家當局簽訂有法律約束力的協調協議，這種方法“在理論上是可行的(workable),能不能被(政策制定者)接受則是另外一個問題”。*參見Rosa M Lastra,Geoffrey Wood.Bank insolvency in the Context of Crisis Management,Cross Border Bank Insolvency,2011,p.1,72.

第二，處置協調協議是一個“政府間行政協議”。巴塞爾委員會《跨境銀行處置小組的報告及建議》的撰寫人Hüpkes教授和Krimminger教授主張跨境銀行集團的處置需要一個替代性的制度安排，該制度安排需要在有約束力的法律工具的基礎上建立。*參見Basel Committee on Banking Supervision.Report and Recommendations of the Cross-border Bank Resolution Group,March 2010,p.70.在筆者看來巴塞爾委員會所建議的法律工具，其要旨在于平衡處置協調法律的確定性和靈活性，因此通過政府間行政協議的方式是一個可行的路徑選擇。*關于“行政”概念的分析請參見黃小勇：《“行政”概念疏義》，《北京行政學院學報》2001年第5期。首先，此處“政府”的含義不應是指傳統國際法中代表國家締結國際條約的一元政府，而是指中央政府下屬的負責問題銀行處置的政府部門。由一國中央政府下屬的政府部門參與國際金融立法活動早已有之，*然而，在全球化時代,除了全球經濟問題不斷增加之外，通訊和交通技術的發展，為這些經濟管理職能部門在跨政府組織網絡中的互動提供了便利的條件，并降低了它們之間的交往成本，這些都推動跨政府聯系出現明顯的組織化和網絡化的發展趨勢。參見徐崇利：《跨政府組織網絡與國際經濟軟法》，《環球法律評論》2006年第4期，第415頁。是符合全球金融治理的發展趨勢的。此外，各國負責處置的當局可能是中央銀行、審慎監管當局、存款保險公司及新設的處置當局，為了便于簽訂處置協調協議，一國需要明確一個負責的主導處置當局。其次，政府(國內處置當局)有充分的專業知識去簽訂處置協調協議，而且締約成本較低。在跨境處置領域，要通過一部正式的立法作為調整規范，不僅成本巨大，而且很難被各國所接受，而作為一部法律，需要有普遍適用性，需要有強制力保證實施，國際社會目前無法提供這些要素。最后，在實施處置協調協議的實踐中，處置當局能夠在自由裁量的基礎上，靈活實施以最大化本國利益為目標的處置措施，同時也能積極與相關國家進行處置協調。需要指出的是，處置當局代表本國與他國簽訂處置協調協議，需要獲得正式立法層面的授權，并且應該嚴格限定在本國法律授權和處置法律框架的范圍內與他國簽訂協議。

第三，處置協調協議是一個“多邊”的政府間協議。金融穩定理事會建議的處置合作協議是一種雙邊行政協議，然而筆者認為通過雙邊行政協議的方式無法為問題跨境銀行的處置提供充分的保障。在現代國際金融市場條件下，問題跨境銀行的處置已經成為一個全球問題。換言之，對于一個問題跨境銀行的處置需要不同國家當局協調一致的集體行動，傳統監管合作意義上簡單的母國和東道國雙邊協調的模式已經不能滿足現實發展的需要。處置協調協議作為一個多邊協議，能夠允許與特定跨境銀行處置的利益相關國家有權利參與到協議的規則制定和實施的全過程。相關國家在平等協商的基礎上自由表達利益訴求，進行討價還價，有利于處置協調協議的合法性以及實施的有效性。同時由于負責簽訂協議的國內當局受到國內的問責安排制約，因此能夠保障處置協調協議實施的可問責性[3]。

第四，處置協調協議的適用范圍是“全球系統重要性銀行”。*根據巴塞爾委員會的定義，“全球系統重要性”的判斷應當取決于一家銀行的失敗能夠給全球金融系統甚至是宏觀經濟所帶來的影響，而不是其失敗所可能產生的風險，也就是說，系統重要性銀行是指它的倒閉是一種全球金融系統內的違約損失率(loss given default)，而非違約概率(probabilities of default)，參見FSB,IMF和BIS.Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions,Markets and Instruments:Initial Considerations,October 2009,p.5.跨境銀行處置是一個長期的全球性命題，處置協調協議是解決這一命題的階段性方案。基于這一判斷，為了便利處置協調協議的締約，使其具有可行性和可操作性，筆者主張在初始階段，處置協調協議的適用范圍應僅限于“全球系統重要性銀行”。*金融穩定理事會在2011年11月發布了全球系統重要性銀行(G-SIB)的名單和評估方法，參見http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111104bb.pdf.對于區域性的跨境銀行或者相關國家認為確有必要的，也可以參照“全球系統重要性銀行處置協調協議”的內容簽訂相關協議。將處置協調協議的適用范圍限定為全球系統重要性銀行，主要是基于以下考慮，首先，基于“最低需要原則”，全球系統重要性銀行是對全球金融穩定影響最大的銀行，防止這一類型銀行的倒閉是關乎全球各國利益的事務，因而能夠得到各國政治上的支持。其次，全球系統重要性銀行的數量有限，截至2014年11月14日，金融穩定理事會確定的全球系統重要性銀行名單上僅有29家銀行，這也意味著全球“只”需要29個處置協調協議，在協調的成本和可操作性上更為合理。

四、處置協調協議的內容框架

跨境銀行處置所涉及的法律關系和法律問題較為復雜，從簽訂處置協調協議的成本收益和實施的可操作性角度看，事前有約束力的處置協調規則的范圍應該盡量地小。*參見Rosa M.Lastra.From Bail-out to an Adequate Resolution Framework,in The Challenges of Cross-border Resolution Round Desk Conference,May 2012.為了確保跨境銀行處置協調的有效性和降低締約成本，各相關當局需要就影響跨境銀行處置的關鍵事項進行事前的約定。根據金融穩定理事會和巴塞爾委員會所提出的跨境銀行處置的國際標準，*參見Basel Committee on Banking Supervision.Report and Recommendations of the Cross-border Bank Resolution Group,March 2010,p.71.筆者認為，一個有法律約束力的處置協調方案，在最低程度上應該包含以下基本要素：

第一，跨境處置關鍵術語的共同定義。包括明確啟動對跨境銀行處置的“緊急情勢”的定義、銀行清算的定義、債權人(包括存款人)的最低權利和義務、集團內債權的地位、債權請求權的支付位階、抵銷和凈額結算規則、特定金融合約的地位、債權申報和支付的定義等。

第二，處置責任分配。根據跨境銀行處置歷史實踐(如富通銀行案和德克夏銀行案)，跨境銀行處置協調能否成功的首要問題是，明確在跨境銀行出現問題時，相關國家的當局如何有序地啟動和實施處置權力，即確定對跨境銀行全部法律實體所適用的處置程序和負責的處置當局，明確不同的處置當局之間處置責任的分配和處置程序的協調。作為保障條件，需要建立不同處置當局之間的信息共享安排，包括處置協調所需的信息共享的范圍和途徑，以及信息共享過程中的保密要求等。

第三，處置成本分擔。與處置責任分配同等重要且直接相關的一個問題是，明確不同國家對跨境銀行處置支出的分擔(不論是單個國家的法律框架下的公共融資、私人融資、存款保險還是其他政府擔保等作為處置融資來源)。

第四，處置工具的協調。處置工具的協調是處置協調協議的核心，處置協調協議的主要內容是確定啟動處置程序所依據的具體規則，明確相關當局可獲得的處置工具，以及在事前協調相關處置工具的啟動條件、適用范圍、法律效果等關鍵條款。

第五，清算的協調。對于問題跨境銀行的剩余實體，相關國家需要確保對其及時啟動清算程序，以加強市場約束，以便債權人獲得及時償付資金后能夠將其重新投入到金融交易中，重新啟動市場。

第六，附屬條款。主要包括：(1)確保對進入處置程序的跨境銀行集團內不同實體事務的管理和監管的協調，包括對需要繼續存續的業務的日常經營、融資、集團內資產轉移等事項，以保障處置協調安排的實際效果；(2)無論是在處置階段還是在清算階段，都需要確保跨境銀行集團的債權人、存款人、交易雙方、股東的公平待遇，而無論其位于何地；(3)協調相關國家存款保險水平，確保所有存款人的公平待遇和充分的保護。

以上所列的內容要素是影響處置協調有效性的關鍵因素，因此筆者建議凡是簽訂處置協調協議的國家均需要在最低程度上接受這些要素，然而以上各個要素的具體實現形式需要相關國家在平等協商的基礎上確定。此外，需要強調的是，對于一個針對特定銀行的處置協調協議，在內容上應該是“量體裁衣”式的，主要是因為跨境銀行本身業務的特殊性以及其管轄的法律系統的特殊性。詳而言之，不同的跨境銀行在不同國家開展的業務及其重要程度是不同的，因此需要采取有針對性的處置措施。而且不同跨境銀行法律實體所在國家的處置法律框架的特征也是區別甚大的，正如Hüpkes教授的觀點：“因為有效地跨境銀行處置需要依賴國內法律框架，國內框架的特征對跨境處置的本質、速度和有效性有重大的影響。”*參見Eva Hüpkes.Rivalry in Resolution.How to reconcile local responsibilities and global interests? European Company and Financial Law Review.2010，Volume 7,Issue 2,pp.216-239.在該文中，作者構想了一個協調的實際步驟以協調國內屬性的處置責任和全球金融穩定利益之間的矛盾，包括，第一步，國內當局明確位于其轄區內的跨境銀行機構的監管和處置責任的分配，確認對該機構負有處置責任的母國或東道國的法律框架是否滿足處置機制的最低國際標準。第二步，國內當局評估當跨境銀行失敗時，各自國家的金融穩定框架的有效程度，以此來評估債權人是否能夠被平等對待，以及符合最大受償原則和國民待遇原則，關鍵金融服務功能是否能夠得到保存，是否符合最低成本處置原則和降低道德風險原則等。第三步，在以上兩步評估的基礎上，國內當局再判斷是否繼續采取措施以(所轄跨境銀行實體)降低失敗的可能性和沖擊程度。如果答案是肯定的，則國內當局可以對所轄跨境銀行實體采取額外的審慎監管或結構要求，例如要求更高的資本充足率和流動性要求、要求限制集團內風險暴露等措施。基于以上原因，每個全球系統重要性銀行的處置協調協議都應該是特定的。

五、處置協調協議設計的原則

建立處置協調協議的目的是為跨境銀行處置提供一種有法律確定性的事前協調安排，進而降低對跨境銀行處置的總體成本、保持銀行關鍵市場功能的連續性和防止風險的跨境傳染。為了達到此目的，處置協調協議在制度設計上應該遵循一些特定的原則。處置協調原則的作用在于保證跨境銀行處置協調協議本身及其實施的合法性和成比例性。在理論上，處置協調協議的設計應該受到以下四個原則的約束，即安全原則、快速原則、公平原則和透明度原則。

第一，安全原則。安全原則包含3層含義，首先是在處置問題銀行的過程中，應該保持銀行市場關鍵功能的連續性，避免市場過度震蕩，保證系統穩定；其次，處置工具或處置措施本身不會對問題銀行和整個金融體系產生新的風險；*公共選擇理論假設政府官員根據自身利益最大化的原則采取行動，政府官員行動的出發點是增進自己的經濟利益(如他們的個人福利)，認為政府在市場上會對整個經濟產生負的外部性，因此主張從現實的角度看待政府行為，在監管理論中與之相近的是斯蒂格爾的監管俘獲論。在跨境銀行處置領域，由于處置當局通常會在金融穩定的目標下對私人機構進行處置，對私人機構和個人的權利義務產生重大影響，因此有必要在制度設計的時候限制處置當局的權力。最后，處置框架和處置工具的設計應該與本國法律體系相容，保持法律體系的穩定性，換言之，在建立處置框架和處置工具的過程中應該充分考慮原有法律的規定，避免發生沖突。*參見Stijn Claessens,Richard J.Herring,Dirk Schoenmaker,等.A Safer World Financial System:Improving the Resolution of Systemic Institutions,Geneva Reports on the World Economy,December 2010,pp.58-61.具體而言，在跨境處置層面，安全原則是指處置問題跨境銀行的過程中能夠有序處置問題銀行，避免風險的跨境傳染。

第二，快速原則。快速原則是指在進行問題跨境銀行的處置時，要求相關國家處置當局能夠及時介入干預，防止風險的擴散。本次危機中，由于當局缺乏必要的法律依據而不能對問題機構進行快速處置是危機擴散的重要原因。*參見The Pew Financial Reform Project,Standards for Rapid Resolution Plans,2011.該報告詳盡闡述了快速處置的必要性，并針對快速處置提出了四個標準，分別是：低風險、低成本的處置目標；快速干預的法律依據以及保持關鍵市場功能連續性；良好治理的處置程序，加強對處置當局的問責；處置計劃的有效性。快速原則還應包括處置措施的及時退出，以便及時恢復市場競爭和避免道德風險。*參見Basel Committee on Banking Supervision. Resolution Policies and Frameworks:Progress So Far,2011,p.18.

第三，公平原則。公平原則是指處置問題跨境銀行時，不應因跨境銀行的母國不同而有區別待遇，以及對問題跨境銀行處于同等地位的債權人不得歧視。*參見European Commission (DG Internal Market and Services).Technical Details of a Possible EU Framework for Bank Recovery and Resolution,2011,p.21.公平原則還應考慮全球公平競爭問題，處置協調協議的設計應該保證處置當局對跨境銀行的處置不應對其構成變相的擔保或隱性福利，不應對該機構過度保護以至于使其相對其他市場主體獲得不正當的競爭優勢。

第四，透明度原則。從穩定市場預期的角度看，透明度原則要求處置協調協議對處置工具的觸發標準、觸發程序和退出安排等是透明和可獲得的，使市場參與者能夠對相關國家處置問題跨境銀行的行為進行合理的預期。*歐洲央行系統(ESCB)對歐盟新處置框架技術細節的建議稿中，多次強調了透明度原則的重要性，例如ESCB建議“降低觸發自救導致的法律的不確定性，如無序的市場行為、折價銷售和套利機會等，需要依據法律的透明度原則設計自救的觸發標準和程序”，為了提高自救債的市場需求，ESCB建議，“透明的處置程序確保處置當局遵守‘不變壞’原則是確保法律確定性和提高債券吸引力的關鍵”。 參見ESCB.PublicConsultation on Technical Details of a Possible EU Framework for Bank Recovery and Resolution-ESCB Contribution,2011,p.14.透明度原則并不意味著處置當局的一切處置行為和決定都應該公開，例如，對一些涉及問題銀行的重要信息，在正常情況下應該公開，但是如果公開會對問題銀行產生極大不利影響的，則處置當局可以選擇延遲公開。*參見Basel Committee on Banking Supervision.Resolution Policies and Frameworks:Progress So Far,2011,p.79.相關國當局需要對信息公開的范圍和方式進行協調。

六、結語

本次(2007—2009年)金融危機中，雷曼、富通銀行、德克夏銀行等大型跨境銀行失敗對全球金融體系帶來了嚴重的沖擊，這也證明了在全球層面建立一個處置協調安排的必要性和重要性。本文在比較分析的基礎上提出，處置協調協議應該作為跨境銀行處置協調的法律基礎。處置協調協議作為一個新的概念，能夠很好地平衡法律確定性和處置所需的靈活性，在未來，這一概念的發展和實施有以下3點需要注意：

第一，觀念或理念層面的突破。很多早期的學術研究對跨境銀行處置制度安排的討論重點放在所謂普遍主義的處置方法(即將跨境銀行視為一個不可分割的法律實體，由一國處置當局處置)或地方主義的處置方法(即各個當局對所轄跨境銀行實體分別進行處置)。這兩個方法背后的理念是，硬法是實現全球金融穩定的手段，一國公共當局是負責處置的唯一機構。金融穩定是一項全球公共物品，依其定義，筆者承認公共當局的干預是必要的，因為市場無法提供這類公用物品。但是筆者認為處置事務的全球治理主要應該由公共部門負責，但是卻不應該排除私人部門機構和非政府組織的參與。問題銀行特殊處置機制是晚近被引入的制度安排，在實踐層面還沒有可供借鑒的經驗積累，因此，相關國家需要在理念層面形成共識，即處置事務的治理需要國家當局、私人機構和非政府組織的共同參與。提高處置協調協議的參與性，不僅能夠提高協議的合法性，而且也有助于協議實施的可行性。

第二，重視國際標準的作用。金融穩定理事會在2011年提出的處置機制國際標準由于在G20戛納峰會上被認可為國際標準，因此其影響力大大提高。至少對金融穩定理事會成員國而言，這些國家有壓力去實施該國際標準，而壓力主要來自于金融穩定理事會的章程以及金融穩定理事會提出的《加強遵守國際標準的監督框架》。金融穩定理事會提出的處置體制國際標準是各國建立相對聚合的國內問題銀行處置框架的權威指引，①值得注意的是，此處“權威指引”的含義，并非意味著處置體制國家標準為每個成員國精確地預設一個處置法律框架，而是指本國處置法律改革需要將“處置機制國家標準”的關鍵屬性在最低程度上吸收進本國處置法律框架中。由于法律傳統、金融體系特點的不同，各成員國處置法律改革在范圍、處置當局和處置權力方面，會不可避免地表現出的很大的差異。參見FSB.Thematic Review on Resolution Regimes Peer Review Report,April 2013,p.8.同時也是跨境銀行處置協調協議建立和實施的重要依據。歐盟委員會的基本態度是，如果非歐盟國家的國內處置機制是在國際標準的指引下建立的，則歐盟及其成員國原則上將承認其處置措施的有效性。②參見EU,An EU Framework for Crisis Management in the Financial Sector,October 2010,p.4,2.全球金融標準的實施會對一個國家的金融體系甚至金融主權產生重大影響，因此其形成機制和制定過程必須具有合法性以及必須符合全球治理的核心原則。這也意味著無論是程序上還是實質上，國際金融機構的標準制定應該是能夠被問責的。這就要求，遵守這些標準的國家或經濟體均在某種程度上參與了該標準的制定過程，因此使該標準具有了一定的合法性[2]。

第三，激勵市場力量參與到跨境處置治理中。處置事務的全球治理，需要利益相關方參與共治。處置協調協議從規則形成到規則實施，都需要充分考慮參與其中的各國處置當局和銀行的動機和利益訴求。現在歐盟以及國際標準制定機構的立法基本都十分重視與利益相關人協商。一個激勵相容的處置協調協議需要激勵銀行股東、投資者和交易對手方與處置當局合作。

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(責任編輯許若茜)

引用格式：汪曼，金立.符號學視角下的品牌構建與推廣[J].重慶理工大學學報:社會科學，2015(8):10-15.

Citation format：WANG Man,JIN Li.Study of Brand Construction and Communication from Semiology[J].Journal of Chongqing University of Technology:Social Science，2015(8):10-15.

主持人語：

中國邏輯學會會長鄒崇理 研究員

隨著科技的進步，邏輯學研究的領域越來越深入和寬泛，與相關學科的交叉也越來越多，與語言學和認知科學的跨學科研究就是邏輯學的新熱點之一。本期重點推介2篇論文。

《符號學視角下的品牌構建與推廣》一文，從符號學理論出發，提出品牌是一種傳播符號的觀點。該文從符號學的核心理論符號三角出發建構了以“產品/服務”和“名稱/標志”以及“企業表達/顧客認知”為內容的品牌符號三角，并在傳播循環模式和共通意義空間的基礎上對品牌符號的傳播進行了解析，拓寬了品牌的相關研究，為品牌的創建和推廣提供了一個較為實用的理論框架。

《從轉換生成語法看范疇類型邏輯的基本思想》一文是探討范疇類型邏輯的。在語言和邏輯交叉研究領域，范疇類型邏輯一直處于核心的地位。該文從范疇類型邏輯基本思想中的“完整的”和“非完整的”表達式的概念，以及喬姆斯基所提出的“完整的功能復合體”(complete functional complex，簡稱CFC)的概念入手，對二者之間的區別和聯系進行探討。范疇類型邏輯可以從語言學研究中得到啟發而充實自身，語言學研究和邏輯學研究之間是取長補短、互相促進的關系。文中嘗試解決了英語形式主語相關的部分問題，但還有很多問題，仍需邏輯學和語言學研究者們的通力合作，找到解決問題的途徑。

收稿日期：2015-07-06 2015-05-25

基金項目：2011年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“國際金融中心建設法制環境研究”(11JZD009) ；國家社會科學基金項目“國際金融法視角下的金融業宏觀審慎監管”(11CFX077)；教育部人文社會科學研究項目“全球金融監管重建與中國宏觀金融審慎監管”(11YJA790116)；中國博士后科研基金會第5批特別資助“我國宏觀審慎監管政策框架研究”(2012T50149) 國家社會科學基金項目“邏輯學論域的論辯研究”(13BZX065)

作者簡介：王剛，國務院發展研究中心金融研究所副研究員，研究方向：金融監管、金融法、金融風險管理；尹亭，南京大學博士后，交通銀行總行發展研究部博士后，研究方向：金融法、科技金融；賀章獲，中國郵儲銀行總行公司業務部，經濟學碩士，研究方向：商業銀行管理。 汪曼(1983—)，女，浙江湖州人，博士研究生，研究方向：語用邏輯、符號學；金立(1971—)，女，浙江紹興人，教授，博士生導師，研究方向：語用邏輯、語用學。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.08.001 10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.08.002

中圖分類號：F831

文獻標識碼：A

文章編號：1674-8425(2015)08-0001-09

Global Systemically Important Banks Disposal of
Coordination Protocols

WANG Gang1,YIN Ting2,HE Zhang-huo3

(1.Research Institute of Finance,Development Research Center of the State Council,Beijing 100010,China;

2.Department of Science and Technology Innovation,Suzhou Branch of Bank of Communication,

Suzhou 215006,China; 3.Company Business Department,Head Office of Postal Savings

Bank of China,Beijing 100808,China)

Abstract:Began in August 2007,the global financial crisis proved the importance of effective banking cross-border crisis management framework. Before the crisis,big international active banks grew in an unprecedented way in the scope the scale and complexity of financial transactions,but the tools and techniques of the disposal of systemically important cross-border bank didn’t get synchronous development and improvement. a series of cross-border Banks failed events in Financial crisis proved that the inadequacies of the disposal technology,which resulted in the disposal of cross-border Banks’ slow action and had to use public funds to rescue the financial system finally. For protecting the public interests and effective disposal of problem bank’s policy goals,we should introduce special disposal system at the domestic level and build a cross-border bank disposal coordinate system arrangement at the international level. Specifically,to global systemically important Banks,specifically formulating the disposal coordination protocol is an advance system to ensure the stability and flexibility of global financial system in the future.

Key words:bank disposal; international coordination; financial system stability; systemic importance

引用格式：王剛,尹亭,賀章獲.全球系統重要性銀行處置協調協議研究[J].重慶理工大學學報:社會科學，2015(8):1-9.

Citation format：WANG Gang,YIN Ting,HE Zhang-huo.Global Systemically Important Banks Disposal of Coordination Protocols[J].Journal of Chongqing University of Technology:Social Science，2015(8):1-9.