主題·問題·難題·破題：公共政策制定中的利益表達機制研究

陳建先，王　超

(中共重慶市委黨校 公共管理教研部，重慶　400041)

主題·問題·難題·破題：公共政策制定中的利益表達機制研究

陳建先，王超

(中共重慶市委黨校 公共管理教研部，重慶400041)

摘要：在全面加強社會主義民主政治制度建設的背景下，人民享有更多的利益表達權是必然趨勢，公共政策制定中健全完善的利益表達機制不僅是現實利益分配的需要，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。在公共政策制定的利益表達機制中，主體、客體、渠道、方式“四位一體”的協調貫通是主題；目前尚存在主體不平衡、客體不作為、渠道不暢通、方式較激進等問題；妥善解決弱勢群體的非制度化利益表達是我們面臨的一大難題；通過四大措施健全和完善公共政策制定中的利益表達治理機制是破題之道。

關鍵詞：公共政策；利益表達機制；弱勢群體；非制度化

Theme,Difficulty,Problem,Solution:

一、引言：從公共政策看利益表達的機制

黨的十八屆三中全會指出，要“更加注重健全民主制度，豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度的優越性”[1]。這強調了公民利益表達的重要性。利益表達機制是指在一定的社會環境之下，在公共政策的制定過程中，利益表達主體為了獲得或維護自身權益，利用法律法規通過一定的利益表達渠道和方式進行利益表達的一整套過程和運行方式。我們不能離開公共政策來談利益表達機制的問題，公共政策的作用不言而喻，它在一個社會運行中扮演著非常重要的角色。戴維·伊斯頓認為公共政策是對社會價值的權威性分配，價值不僅指物質、金錢，而且還包括權力、榮譽等，可以說誰掌握了公共政策的制定權誰就擁有利益的分配權。

在大數據時代，新技術發展的刺激和“互聯網+”理念的普及，直接推動了信息的快速擴散和傳播，公民的民主意識越來越強，越來越多的公民逐漸認識到，他們有能力影響那些與其生活相關的公共政策的制定與執行。恰如托馬斯所言，接下來的結果就是，他們不斷地要求在公共政策過程中獲得發言的機會[2]。公共政策制定中的利益表達就是利益相關者在公共政策制定中通過各種渠道向政策制定者表達自己的意見，施加影響，以使政策的制定朝著有利于自身的方向發展。公民爭取在公共決策中的發言權便是參與公共政策的利益表達，利益表達貫穿政策制定的全過程，它是公共政策制定程序中必不可少的一部分。

公共政策的制定是否公平、合理，在一定程度上取決于參與公共政策的利益表達主體發言機會是否平等。隨著改革開放的不斷深入和社會治理能力建設的不斷推進，把公眾更廣泛地納入到公共政策的制定中來不僅是現實利益分配的需要，更是推進社會治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。新形勢下影響政策制定的各種因素都處在不斷變化、轉型和重塑中，這對既有公共政策制定中的利益表達提出了新的要求，社會轉型期公共政策制定中的利益表達值得我們重視和研究。

二、主題：主體、客體、渠道、方式“四位一體”

利益表達主體、客體、渠道，以及利益表達的方式，四者構成一個完整的利益表達機制，利益表達就是“主體”利用“方式”通過“渠道”作用于“客體”，“客體”進行回應的互動過程，研究利益表達機制“四位一體”的協調貫通，這是利益表達機制的主題。

(一)利益表達主體

利益表達的主體即提出利益要求的個體和團體，利益表達個體指個人獨自向公共部門或者其他社會組織表達利益要求，它代表的是個人利益；利益表達團體代表特定階層或集團的組織向公共部門表達利益要求，它代表的是組織利益。現實政治生活中一般表現為有著共同利益的個人通過制度化或非制度化途徑結成的團體性利益表達主體。隨著社會的發展，利益表達主體呈現兩個的新趨勢：一是在參與利益表達的公眾人數劇增，這與新媒體的快速發展和民主化進程不斷推進緊密相關；二是各類利益表達主體在分化重組的過程中形成了強勢群體和弱勢群體分立的格局。

(二)利益表達客體

利益表達的客體是利益表達主體進行利益表達活動所指向的對象，一般指執政黨、行政機關、立法機關等公共部門，尤其是各級信訪部門和各級人大。信訪是中國公民組織化表達意見的一種重要方式[3]，信訪部門已經成為公民利益表達的主要客體。人民代表大會作為國家權力機關，也是重要的利益表達客體，人大代表通過走訪、調研、接受公民意見確定自己的提案并提交人民代表大會，通過人大代表來影響公共政策的制定是利益表達最直接、最有效的方式。

(三)利益表達渠道

利益表達渠道是指利益表達主體表達利益訴求時采取的途徑，在我國，利益表達渠道包括制度化渠道和非制度化渠道。制度化的渠道包括兩類：一是人民代表大會、政治協商會議、信訪部門等公共組織；二是社團組織、工會團體等利益團體。非制度化的利益表達渠道較為典型的是網絡、報刊等輿論媒介，其中值得重視的是自媒體。當制度化渠道不健全時，被阻礙了的利益表達信息便會通過各種非制度化渠道傳遞和處理。

(四)利益表達方式

利益表達方式是指利益表達主體通過何種方式將利益訴求向利益表達客體表明的一種行為。作為一種表達方式，利益表達可分為理智的利益表達和情緒化的利益表達兩種方式。前者指主體能夠理智地在相關程序規則內合理表達自身訴求，后者往往表現為違背程序規范而采取情緒化表達，群體性突發事件中的暴力行為就是典型的情緒化利益表達方式。實踐中，利益表達主體可能因為制度化的表達受阻或利益訴求沒有得到解決而由理智的利益表達轉變為情緒化的表達方式。

三、問題：主體、客體、渠道、方式方面的問題

利益表達機制要求“四位一體”協調貫通，任何環節出現問題都會影響利益表達的正常進行，進而影響決策的民主性和科學性，降低公共政策的質量，目前利益表達機制的四要素都存在問題，部分要素的問題相互交織、互相影響。

(一)利益表達主體不平衡

作為利益表達機制的第一環，利益表達主體存在不平衡的問題。一是利益表達主體不平等。目前利益表達主體形成了強勢群體和弱勢群體分立的格局，強勢群體更多由受過較高教育和掌握更多資源的人組成，群體意識強，組織化高，容易在體制內獲得利益表達的機會，如通過在知識階層培植利益代言人贏得話語權[4]；而包括農民、下崗工人、殘疾人等在內的弱勢群體，由于自然原因和現實原因，其掌握資源較少、組織化程度較低、權力相對較弱，在利益表達上處于缺乏表達、低效表達、無效表達的狀態。二是利益表達主體發展不成熟。宏觀上，公眾的參與意識仍然不足，利益表達各自為戰、缺乏合力；微觀上，弱勢群體組織化程度較低，缺乏對群體利益的清晰認識，致使其表達利益的動力機制缺少應有的張力。我國社團、工會等社會組織數量龐大，但利益表達無序，實效欠佳。

(二)利益表達客體不作為

利益表達客體作為利益表達訴求的收集者，也是公民利益訴求的執行者，目前存在利益表達客體不作為的現象。一是公共部門部分工作人員態度消極，對公眾的利益表達訴求缺少回應，或是相互推諉；二是職能部門職能缺位，沒有承擔起利益表達的責任；三是信訪利益表達渠道的間接性、信訪運行中的觀念錯位尤其是政績觀以及信訪執行權力的缺位，致使表達主體不能通過“信訪”這一特殊的組織化表達方式有效地表達自己的利益要求；四是部分人大代表缺少與民眾的聯系，不了解民眾的需要，沒能很好地履行收集表達利益訴求的職能。總之，利益表達客體的種種不作為致使許多正當的利益訴求得不到有效反饋。

(三)利益表達渠道不暢通

利益表達渠道不暢通會直接導致利益主體的意見無法傳遞到政策制定者，它是利益群體進行利益表達的最大制約因素。在現行制度框架內，盡管我國已經初步建立了人民利益表達制度體系，然而在實踐過程中，多數利益表達渠道的象征意義大于實際意義[5]。部分人在表達利益時，往往把正當和不正當的訴求合并表達，致使社會輿論發生偏差，影響其他利益主體的利益表達，阻礙了原本暢通的表達渠道；在利益表達客體缺乏民主意識的情況下，會把公眾的意見和批評視為損害領導和部門形象的行為，對其進行壓制，致使利益表達渠道堵塞。

(四)非制度化方式較普遍

非制度化表達方式是不通過現有的制度渠道進行的表達方式，是“突破現存制度規范的行為，也是在社會正常參與渠道之外發生的活動”[6]。現有表達制度不能順暢地進行利益表達，利益表達不平衡，促使某些基層矛盾突出、利益復雜的地區民眾使用非制度化的表達方式表達利益訴求。非制度化的表達方式通常表現為賄賂、恐嚇、群體性上訪、圍攻政府機關等方式，這些表達方式尤其是群體性事件往往難以預料防范，負面影響廣，社會危害大。

四、難題：弱勢群體的非制度化激進表達

健康有序的利益表達機制要求利益表達主體采用制度化的方式和渠道表達利益訴求。目前構建健康有序的利益表達機制有兩大難題。

(一)弱勢群體的利益表達

如前文所述，包括農民、下崗工人、殘疾人等在內的弱勢群體，由于信息不對稱、經濟的差距、制度的影響等多種原因，使其不善表達、缺乏表達；其次是由于現有的利益表達渠道更有利于強勢群體，弱勢群體缺乏組織，單個個體分別進行利益表達難度大、影響小，相關利益問題不能取得期望的效果，致使弱勢群體在進行利益表達時成本高、費用貴。因而，從總體上看，弱勢群體在利益表達上處于低效表達、無效表達的狀態。

(二)非制度化的激進表達

學者在研究非制度化表達方式時，較多將其與參與群體性事件的弱勢群體聯系起來。在實際政治生活中，弱勢群體往往是在公共部門的決策或行政行為侵害其利益后而被動進行利益表達，當其利益受到侵害或訴求得不到滿足時，就會轉向非制度化的表達方式，通過激化、擴大矛盾，采取非理智的激進行為獲得較大的社會關注度進而形成強大的輿論壓力來達到利益表達的目的。非制度化的激進行為是利益表達主體的最后選擇，這是利益表達失范[7]和社會失衡的表現，在某種程度上是社會轉型期弱勢群體的利益長期得不到正確對待的結果。

在社會利益群體嚴重分化的背景下，不同社會群體能否擁有正常而充分的利益表達形式和渠道，充分表達自己的利益訴求，是社會能否和諧的基本前提[8]。伴隨非制度化的表達的群體性事件對社會穩定、國家長治久安有較大的負面影響，造成社會人力、物力、財力的浪費，同時不利于實現社會公正，正如羅爾斯所言，如何解決弱勢群體利益表達時產生的非制度化問題是擺著我們面前的一道難題。

五、破題：健全和完善利益表達治理機制

黨的十八屆三中全會指出要創新有效預防和化解社會矛盾體制。在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，我們要創新社會治理模式，健全和完善利益表達機制。

(一)培育利益表達組織，營造公民利益表達的文化氛圍

培育利益表達組織。公民作為個體更多地是依托于形形色色的社會組織參與到社會公共事務中來[9]，社會組織是化解社會矛盾和增加社會凝聚力的重要機制。因而要積極支持和培育社會組織的發展，進一步保障和規范工青婦等群眾團體、中介組織、行業協會等非政府組織的職責和權利，增強其利益表達意識，發揮其利益代表作用，通過更多更廣的途徑表達公眾的利益要求。

營造良好文化氛圍。要通過宣傳引導，樹立起民眾表達自身利益的權利觀念和信心，提高不同群體對自身和群體利益的把握能力。要發揮主流價值文化在社會整合中的作用，凝聚不同階層的人員，減少社會摩擦。同時，要堅持“百花齊放、百家爭鳴”的方針，引導非主流文化在法律范圍內、現行政治框架下健康有序發展。

(二)創新政府回應機制，完善公民利益表達的整合機制

創新回應機制。面對網絡問政、微博問政的壓力，政府需要轉變觀念，變被動為積極引導溝通。政府要主動充分利用網絡、報刊、電視等大眾傳媒工具，使其成為不同利益群體進行利益表達的窗口。可以通過設立投訴熱線、建言郵箱等，回應民眾關切，加強信息發布，使公共政策及時、準確傳達，接受公眾監督。

完善整合機制。提高政府吸納不同群體利益表達的能力，協調不同利益主體的關系。同時，要積極利用各種政治社會化手段，引導處于弱勢地位的社會階層參與到社會政治生活中來[10],這也能夠防止政府公信力的流失。

(三)疏導利益表達渠道，保障公民利益表達的渠道暢通

健全宏觀保障機制。在健全重大決策社會穩定風險評估機制的同時，要建立暢通有序的利益訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使公眾訴求能表達、矛盾能化解、利益有保障。

改革原有表達渠道。需要加強選舉制度改革，擴大基層和農村代表的比重，平衡各個階層在主渠道的影響力，加大人民評價的權重；要改革和完善信訪工作制度，探索實行網上受理信訪制度，健全受理公眾利益表達的機制，簡化調整信訪辦事程序；大眾媒體作為公眾新的表達渠道尚不成熟，政府需要加強對大眾媒體的監督和引導，使大眾媒體成為成熟的利益表達的新渠道。

(四)引導非制度化表達，提高公民利益表達的制度水平

正確認識非制度化表達。利益表達的合理邏輯是個體利益受損時應通過正當渠道合理表達尋求補償，但要顧及整體利益和長遠利益[11]。弱勢群體的利益表達是我們無法回避和不能回避的問題，政府必須正確認識非制度化表達，要著力構建程序合理的多元的利益表達機制。同時，要對其積極引導和治理，建立合理的利益協調和分配機制。

加強利益表達法制建設。要以法律的形式保障利益表達主體的權利和義務并嚴格執行，對任何阻礙和破壞利益表達秩序的行為給予懲處；必須把利益表達行為納入法制化的軌道，從而既使其利益能夠得到充分的表達，又使其不法行為得到禁止。

黨的十八屆三中全會指出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發展活力。”完善公民的利益表達機制是創新社會治理的題中之義。在全面推進治理體系和治理能力現代化的目標下，必須健全公共參與機制，完善利益表達主體尤其是弱勢群體的利益表達渠道和方式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，使得公眾訴求能表達、矛盾能化解、利益有保障，從而進一步推動我國公共決策的民主化、法制化、科學化，推進社會治理能力現代化。

參考文獻：

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(責任編輯張佑法)

收稿日期：2015-03-12

基金項目：國家社會科學基金項目“現代投票規則的博弈研究”(14BZZ082)；重慶市研究生科研創新項目“黨政領導干部選拔任用中的投票博弈研究”(CYS14205 )

作者簡介：陳建先(1956—)，男，廣東番禺人，教授，碩士生導師，研究方向：公共管理學、政府經濟學和管理博弈論；王超(1991—)，男，湖北荊州人，碩士研究生，研究方向：公共管理學和管理博弈論。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.08.013

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1674-8425(2015)08-0078-05

StudyonExpressionMechanismofBenefitinPublicPolicyMaking

CHENJian-xian,WANGChao

(DepartmentofPublicAdministration，ChongqingMunicipalPartyCommitteeParty

SchoolofCPC，Chongqing400041，China)

Abstract:It is the inevitable trend that people enjoy more expression right of interests in the background of comprehensively strengthening the construction of socialist democratic political system. A sound and perfect expression mechanism of benefit in public policy making is not only the need of realistic interest distribution,but also the requirement of the modernization of the national governance system and governance capability. In the expression mechanism,the theme is the “four in one” that of subject,object,channels and methods and how to coordinate them. The problems are subjects unbalanced,inaction of objects,channels stuffed and radical approach nowadays. The difficulty we face now is to give chances that the vulnerable groups can express their interest demand through non institutionalized way. And to improve and perfect the expression mechanism of benefit in public policy making is the solution to those problems.

Key words:public policy; expression mechanism of benefit; vulnerable groups; non-institutionalized

引用格式：陳建先，王超.主題·問題·難題·破題：公共政策制定中的利益表達機制研究[J].重慶理工大學學報:社會科學，2015(8):78-82.

Citationformat：CHENJian-xian,WANGChao.Theme,Difficulty,Problem,Solution:StudyonExpressionMechanismofBenefitinPublicPolicyMaking[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology:SocialScience，2015(8):78-82.