國家治理視域下的中國社會管理改革探索

高雁北

(長安大學社會治理研究所，陜西西安　710064)

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國家治理視域下的中國社會管理改革探索

高雁北

(長安大學社會治理研究所，陜西西安710064)

摘要：隨著經濟與社會的發展，中國社會管理取得了顯著的改革成效，但也存在一定的問題。從國家治理的視角進行分析，認為中國社會管理是國家在面對利益格局的復雜化、社會成員權利意識提升和各種社會組織的成長等一系列挑戰下不斷改革的產物。因此，中國社會管理必須進行相應的社會管理改革，中國社會管理的改革體現了國家與社會的雙重賦權，這也成為中國社會管理的重要特征。

關鍵詞：國家治理；社會管理；經濟社會轉型；國家—社會關系

黨的十八屆三中全會提出了實現國家治理體系和治理能力現代化的理論命題[1]。從中國發展歷程來看，對進入到攻堅階段的中國改革事業而言提升國家治理的現代化將具有基礎性的作用。隨著中國改革進入到攻堅階段，改革所面臨的難度也將明顯增加，挑戰也愈加嚴峻。在這種情況下，只有進一步提升國家的治理能力、推進國家治理的現代化，才能夠順利解決當前中國改革所面臨的難題。經濟和社會越發展，越需要一個強有力的國家來解決發展過程中所面臨的各種問題。從內容上講，實現國家治理的現代化是一項復雜的系統過程，它涵蓋了經濟、政治、社會、文化和生態五大領域，需要我們從治理理念、治理體制和治理過程3個方面進行推進。在黨的十八大所提出的“五位一體”建設格局中，社會建設是重要的組成部分。隨著中國改革的推進，社會的發展與繁榮成為國家改革的重要標志和進一步發展的重要基礎。從國家治理的角度而言，如何對社會進行管理是社會建設的重要內容。筆者將從國家治理的視域，解析改革開放以來中國在實現社會管理方面的改革實踐，從而深化我們對中國特色社會主義道路實踐的認識。

一、國家治理視域下的社會管理

在人類歷史的演進歷程中，政治領域也經歷了顯著的發展。發展政治學家塞繆爾·亨廷頓認為，人類的政治現代化體現為3個方面：政治權威的理性化、政治結構的分化和大眾政治參與水平的提升[2]。政治權威的理性化意味著在現代化的進程中，傳統的政治權威向理性化的政治權威轉型，就此而言，民眾對政治權威的服從是基于利益基礎上的理性思考。政治結構的分化是指伴隨著經濟社會事務的復雜化，科層體制在功能上進行巨大的調整和擴張，國家的組織機構大大增加，所承擔的治理事務也將大大擴展。大眾政治參與水平的提高意味著隨著教育水平的提高、經濟發展所導致的權利意識的覺醒、政治傳播機制的改善，民眾越來越多地參與到政治活動之中，在政治生活中發揮著越來越重要的作用。從總體上看，隨著現代化進程的推進，人類的政治生活隨之發生了深刻的變化。這既是經濟社會發展的結果，又是進一步推動現代化發展的政治動力。二者之間存在著復雜的相互性作用。

上述復雜的互動關系成為我們理解國家治理的重要背景。在現代化的進程中，隨著經濟活動復雜化、社會利益格局多元化、民眾思想觀念多樣化的發展，在國家治理方面也需要進行深刻的變革，以適應上述變化所導致的新的挑戰。從國家與社會關系的角度來看，國家治理經歷了以下幾個方面的變化：

第一，現代國家治理意味著國家權力對社會組織的管理和控制水平有了明顯的增加。在前現代社會中，國家權力對社會的管理和控制相對較低，經濟社會的運轉相當大程度上是依靠社會領域的自治來實現，尤其在基層社會中，國家權力的管理和控制非常薄弱。在中國古代社會中，作為國家權力的王權在縣以下的治理主要依靠各種社會組織的自治，諸如氏族、行會等等。國家治理在功能上更多體現在維持政治秩序和國家安全方面。在現代國家治理的實踐中，國家權力有了明顯的擴張，國家權力深入到基層社會，在社會生活中發揮著顯著的作用。在這個過程中，各種社會組織有的被納入到國家的科層體制之中，成為國家治理的正式結構；有的在現代化的歷史進程中被減弱或消失。從這個角度而言，現代國家治理的實現意味著國家權力對社會的滲透程度大大加深，對社會組織的管控水平也大大增強[3]。

第二，現代國家治理體現在國家對社會資源的汲取能力和社會領域的強制能力獲得了實質性發展。從發展政治學上看，國家對社會資源的汲取能力是國家治理的重要物質基礎。在傳統社會中，由于國家治理事務的簡單性和有限性，國家事實上只從社會領域中汲取比較有限的資源。而現代國家治理則需要國家汲取更多的資源來實現其職能，因此與古代的國家相比，現代國家的資源汲取能力得到極大增強，而這一能力為國家開展現代化建設提供了堅實的基礎。國家對社會領域的強制能力是現代國家治理的重要指標。正如喬爾·米格代爾所指出的，現代國家的重要特征就是對社會能夠進行強有力的控制能力，尤其是在面對社會反對的情況下[4]。國家的強制性能力是現實國家意志，保證國家戰略意圖的基礎。

第三，在現代國家治理實踐中，國家所提供的公共服務是其區別于傳統國家治理的關鍵方面。在現代化的歷史進程中，國家一方面加強了對社會的控制與管理能力，增強了從社會汲取資源的程度，強化了對社會強制能力；另一方面也向社會提供優良的公共服務。與傳統社會國家提供服務的單一性相比，現代國家所提供公共服務涉及到民眾生活的方方面面。在當今世界，一個國家能否為其民眾提供優良的公共服務，已經成為衡量該國治理能力的決定性指標。從這個角度而言，國家公共服務職能所經歷的擴展是現代國家治理的關鍵特征。

綜合上面的分析，從國家與社會的關系而言，現代國家治理的實現過程極大增強了國家與社會之間的互動過程。在這個復雜的互動過程中，一方面社會本身經歷了深刻的變化，社會的發展越來越顯著地受到了國家活動的影響；另一方面國家同樣經歷了深刻的變化，國家的權力得到了擴展，國家對社會的影響力大大增加，國家為社會提供越來越多的公共服務。正是在這種復雜的互動中，國家治理實現了進步和發展。從這個角度而言，社會管理作為國家治理的構成要件，從根本上是服務于國家治理的總體特征的。只有將社會管理放在國家治理的背景下，我們才能夠更加全面地理解其作用與意義。

二、中國經濟社會轉型背景下的社會管理

改革開放以來，中國的國家與社會關系經歷了深刻的調整，也由此導致了國家治理的變革。新中國成立后，中國將前蘇聯作為國家發展與建設的榜樣，在較短時間內建立了前蘇聯的發展模式[5]。前蘇聯模式的典型特征是國家權力獲得了巨大的擴展，實現了國家對經濟和社會領域的完全控制。在經濟上，前蘇聯模式建立了計劃經濟體制和公有制，使經濟活動完全納入到國家的控制之中。在社會上，前蘇聯模式建立起嚴格的社會管理與控制體制，社會成員的身份和社會流動完全被國家控制，社會組織的功能被大大削弱。就歷史進程的效果而言，前蘇聯模式是后發展國家在短期內實現發展的重要體制選擇[6]。新中國成立后，中國也移植了前蘇聯模式。客觀地講，新中國在成立后的短短三十多年時間內就建立了完善的工業體系，改善了人民群眾的生活水平，提高了國家的國際地位和影響力，這與其采取前蘇聯模式是密不可分的。

改革開放以來，隨著傳統前蘇聯模式的弊端日益顯現，中國開始了全方位的改革，將建設社會主義市場經濟作為經濟改革的目標。社會主義市場經濟深刻地改變了中國社會領域的圖景，中國社會逐漸多元化，一系列新興社會階層開始出現。計劃經濟時代城鄉嚴格的二元對立格局也逐漸弱化，社會成員在城鄉之間、區域之間、行業之間的流動性大大增加。在此基礎上，社會成員的思想觀念也變得多樣化，階層內部、區域內部、行業內部的認同感逐漸增強。隨著全球化進程的加速，世界體系中的各種因素通過直接或間接的方式影響到中國的發展。在這種情況下，中國傳統社會管理模式面臨挑戰，有效地應對這些挑戰成為我們理解社會管理變革的基礎。具體而言，中國的社會管理面臨著如下幾個方面的挑戰。

第一，市場經濟的確立重塑了中國社會利益格局，隨著利益格局的復雜化，中國傳統的利益整合機制面臨著挑戰。為此，中國應探索完善現有的利益整合機制，更好地實現利益整合。在計劃經濟時代，由于國家事實上控制了經濟活動的各個方面，因此社會利益格局是國家政策的產物。隨著市場經濟的興起，傳統社會利益格局完全由國家所控制的局面被打破，作為一個新興的資源配置機制，市場本身成為了一個新的實現利益分配的機制。由于個人能力的差異和把握機遇的不同，不同的個人或者群體在市場經濟中所能夠實現的自身利益也具有較大的差異。這種情況的出現使傳統利益整合機制面臨挑戰：一方面，中國在市場化改革的過程中不可避免地出現獲益者和受損者，甚至在相當程度上二者還面臨著尖銳的矛盾[7]；另一方面，市場經濟所固有的利益矛盾也值得我們警惕。這些揭示了市場經濟發展所導致的利益矛盾凸顯的特征。在這種情況下，中國逐步地重建了傳統利益整合機制，以適應新的社會管理的需要。傳統利益整合機制的改革包括了兩個方面的內容：第一，增加政治體系中各個階層和群體的代表，尤其是新興階層和群體的代表，把盡可能多的社會群體整合進國家的政治生活之中。比如在中國各級人民代表大會中增加了民營企業家的代表，將他們的利益訴求納入到政治決策過程之中。隨著城鄉之間人口流動性的增強，中國出現了規模龐大的農民工群體，在各級人民代表大會中農民工群體的代表開始出現。第二，中國發揮已有組織的功能，增加其在利益整合機制中的作用。比如隨著市場經濟的發展，勞資矛盾成為社會利益矛盾的突出表現。在這種情況下，中國的各級工會組織開始在表達職工利益、解決勞資矛盾方面發揮更加積極的作用。尤其在民營企業、外資企業等非國有企業中，國家鼓勵廣大職工成立工會組織，保護自身利益。改革開放以來，各種行業協會在維護自身行業利益、表達利益訴求方面也更加積極和主動，對國家的社會管理發揮著不可或缺的作用。

第二，社會成員權利意識、自主意識的提升及其利益的多元化特征，使國家傳統的行政命令式管理模式難以為繼，為此，國家更加注重協商在社會管理中的作用。市場經濟的發展為個人積極性和自主性的發展提供了巨大的空間，在這個過程中，社會成員的權利意識得到了明顯的發展。面對社會成員權利意識和自主意識的覺醒，國家在社會管理過程中越來越注重與社會成員的溝通與協商。近年來在國家重大政策的制定過程中，國家向社會公開征詢意見與建議，聽取社會各個方面的訴求。比如在新醫改過程中，國家注重與不同社會群體進行協商[8]。在地方層面，政策過程中的協商同樣值得關注。地方政府在事關百姓利益的決策過程中舉辦各種聽證會、溝通會，以保證民眾的知情權，實現決策的民主化和科學化。經過這些年的發展，協商的制度設計已經逐步成為國家在社會管理中的重要組成部分。對于未來的社會管理而言，進一步發揮協商在社會管理中的作用，深化協商的質量是中國社會管理改革的方向。

第三，各種社會組織的成長、自主性社會領域的出現使傳統的國家對于社會的嚴密控制和管制面臨著挑戰。在這種情況下，國家逐步培育社會組織的功能，發揮這些組織在社會管理方面的積極作用。改革開放以來，社會發展的重要體現就是社會組織和社會團體的快速成長。與改革開放之前相比，當代中國的社會組織無論在數量上還是在功能上都發生了顯著的變革。從國家治理的角度來看，各類社會組織發揮著越來越重要的作用。一方面，社會組織在滿足社會公共服務方面發揮著積極的作用，在一定程度上滿足了社會成員多樣化的需求；另一方面，社會組織也成為了社會成員開展集體活動的重要組織力量，在利益表達和利益聚合方面發揮著作用[9]。面對這種情況，國家進行了兩方面的改革：一方面，中國為社會組織的發展提供了更加廣闊的空間，推進賦權于社會的進程。改革開放以來，國家推動了向社會的分權改革，賦予了社會成員和社會組織更大的發展空間。通過這種分權式的改革，國家力圖調動社會在國家發展進程中的積極性。另一方面，中國通過法規和制度來規范社會組織的行為規范，發揮社會組織在國家治理中的積極功能。在賦權于社會的同時，國家對社會組織并沒有采取放任的態度，而是積極引導各種社會組織在國家法律和制度的范圍內實現其積極功能。

第四，在中國計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，國家公共服務改革還存在一定的缺位現象，公共服務與民眾的期望和需求相比還具有較大的差距。這種情況下，近年來中國大力提升國家的公共服務職能，國家的公共服務能力得到了顯著的提高。從人類歷史發展進程來看，國家向社會提供公共服務的范圍在不斷擴展，程度在不斷提升。從一定意義上講，國家向社會提供公共服務的水平已經成為了人類政治文明的標志。新中國成立后，中國確立了相對完善的國家公共服務體系，在提升人民群眾生活水平方面發揮著重大作用。改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，計劃經濟時代的公共服務體系也面臨著挑戰。一方面，傳統的內在于計劃經濟體制的公共服務體系不斷地弱化，比如農村合作醫療體制隨著人民公社制度的解體而解體，城市不少國有企業的養老制度隨著國有企業陷入困境而解體；另一方面，由于計劃經濟時代中國總體發展戰略要求，國家偏重于生產職能而忽視了服務職能，這也導致國家公共服務能力總體較低，難以滿足民眾的要求。面對上述挑戰，改革開放以來，中國對于公共服務的建設進行了幾個方面的改革：在執政理念上高度重視社會公共服務問題，將提高國家對社會公共服務的能力作為黨和國家工作的重中之重。近年來，國家已經將公共服務能力列入到地方政府的考核之中，這有效地引導了各級政府的治理活動。國家在資源的投入上給予公共服務巨大支持，為公共服務能力的提升打下了堅實的基礎。這些年來，國家不斷提高公共預算中公共服務的比重。通過進行預算改革來壓縮行政性經費的花銷，將更多的財政資源投入到民生領域。在公共服務的發展方向上，國家將社會普通民眾，尤其是社會弱勢群體作為公共服務的主要對象，大力推進公共服務的均等化改革[10]。通過這種方式，國家讓更多民眾共享改革開放的成果，體現了社會主義在發展道路上的特征。

三、國家與社會的雙重賦權

改革開放以來，隨著中國傳統經濟體制的逐步瓦解，國家與社會的關系出現了顯著的變化。國家放棄了計劃經濟時代對社會領域的嚴密控制，開始選擇性地推行了放權改革，給社會領域的發展帶來更多空間。在此基礎上，隨著市場經濟的發展、民眾自主意識的覺醒和全球化進程的促進，社會領域獲得了長足的發展，在國家治理中發揮著越來越顯著的作用。在這種背景下，深化中國的社會管理，不僅能夠更好地實現社會的健康有序發展，同時更能提升中國治理水平、實現善治。不難看出，改革開放以來中國在社會管理方面進行了卓有成效的改革探索，取得了舉世矚目的成績。具體而言，中國的社會管理實現了4個方面的改革：第一，重建了社會利益整合機制，實現了利益整合的功能；第二，在國家政治進程中形成了與社會進行協商的機制，提高了決策的民主化與科學化水平；第三，給予社會組織更大的發展空間，讓社會組織在國家治理中發揮更加積極的作用；第四，提升了國家向社會提供服務的能力，更好地滿足了人民群眾的需求。從這個意義上講，改革開放以來中國社會管理適應了國家改革發展的總體要求，是中國模式的重要特征。

從理論上講，社會管理是國家治理的重要組成部分，它需要國家與社會兩個方面的協作才能夠實現。從中國的探索來看，社會管理進程中體現著國家與社會之間的雙重賦權特征：一方面，國家賦權于社會；另一方面，社會賦權于國家。國家賦權于社會表現為國家為社會的發展提供更大的空間并給予更多的資源支持，讓社會能夠自主發展，進而發揮社會在現代化進程中的作用。社會賦權于國家表現為社會在國家治理的實現過程中更加主動、積極地發揮其功能，促進國家的善治。中國的雙重賦權模式顯示，通過科學有效地推進社會管理的改革，中國能夠實現強國家—強社會的良性互動發展模式。國家具有強大的能力，能夠保證自身意志在社會領域中的執行。社會同樣具有強大的能力，能夠將自身的意愿和訴求輸入國家的政治過程中。通過這種雙重的賦權模式，中國在社會管理過程中實現了國家與社會的良性互動，成為中國模式的重要特征。需要指出的是，這種雙重賦權的特征還在逐步形成過程中，如何使國家與社會的雙重賦權更加制度化和法治化，從而為雙方的互動確定更加明確的制度框架和博弈規則，將是未來中國社會管理改革探索的重要方向。

四、結語

市場經濟的發展塑造了一個多元化的社會，如何有效地管理這個多元化的社會，將是中國國家治理現代化的重要課題。改革開放以來的實踐證明，中國在社會管理方面進行了卓有成效的探索，初步形成了國家與社會雙重賦權的國家治理模式。與學術界傳統的認知相比，中國在社會管理實踐中形成了強國家-強社會的特征，成為中國治理模式的重要特色。

參考文獻：

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ExplorationofChina’ssocialmanagementreformintheperspectiveofnationalgovernance

GAOYan-bei

(InstituteofSocialGovernance,Chang’anUniversity,Xi’an710064,Shaanxi,China)

Abstract:With the development of economy and society, significant achievements have been made in China’s social management reform, but there are also some problems. Analyzed from the perspective of national governance, it is believed that China’s social management is a product of constant reform when the nation faces a series of challenges, like complicated pattern of interests, the rising of social members’ consciousness of rights and the growth of various social organizations. Therefore, as for China’s social management, corresponding reform should be carried out. China’s social management reform embodies empowerments of both the nation and society, which become an important characteristic of China’s social management.

Key words:national governance; social management; economic and social transformation; nation- society relations

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1671-6248(2015)01-0114-05

作者簡介：高雁北(1968-)，男，陜西西安人，副教授。

基金項目：國家社會科學 (14CKS004)

收稿日期：2014-09-26