蘇南先發(fā)地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展對策研究
——以蘇州市某區(qū)為例

施曉婷，楊新海，周德坤

（1．蘇州科技學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇蘇州215011；2．蘇州市吳中區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，江蘇蘇州215100）

蘇南先發(fā)地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展對策研究
——以蘇州市某區(qū)為例

施曉婷1，楊新海1，周德坤2

（1．蘇州科技學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇蘇州215011；2．蘇州市吳中區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，江蘇蘇州215100）

蘇南先發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一直處在我國的領(lǐng)先地位，但是傳統(tǒng)的“蘇南模式”發(fā)展之下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模都將接近極限，土地資源已經(jīng)嚴(yán)重短缺，而現(xiàn)狀用地利用依然粗放低效，因此，未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能單純的依靠增量土地投入。同時(shí)，蘇南先發(fā)地區(qū)一方面自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，另一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好，其產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型過程必然會面臨自然環(huán)境保護(hù)的壓力。文章以蘇州市某區(qū)為例，不僅分析其產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀出現(xiàn)的問題，而且對如何促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長、土地集約利用和產(chǎn)業(yè)用地政策配套完善等方面進(jìn)行了初步探討。

蘇南先發(fā)地區(qū)；產(chǎn)業(yè)用地；轉(zhuǎn)型發(fā)展；盤存挖潛；提質(zhì)增效

1 研究背景

1.1 蘇南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需轉(zhuǎn)型

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展和外向型經(jīng)濟(jì)帶動發(fā)展下的我國蘇南地區(qū)，已經(jīng)逐漸成為我國主要的制造業(yè)基地和國際產(chǎn)業(yè)分工的重要組成部分。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)長期保持高速增長，但同時(shí)也存在著許多亟待解決的問題，例如產(chǎn)業(yè)競爭力不高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依然占有相當(dāng)比重；土地資源短缺，產(chǎn)業(yè)用地供需矛盾日益突出；以環(huán)境換發(fā)展，粗放發(fā)展模式導(dǎo)致土地污染嚴(yán)重等等，這些問題都已經(jīng)使得傳統(tǒng)的“蘇南模式”難以為繼。同時(shí)隨著生產(chǎn)資本要素成本提高、產(chǎn)出剩余量大以及資源環(huán)境壓力的不斷加大，該地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)成為客觀必然趨勢。

1.2 建設(shè)用地的利用方式發(fā)生變化

目前，我國大部分城市或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都偏重用地規(guī)模擴(kuò)張，這種粗放發(fā)展模式造成的直接后果就是城市建設(shè)用地總量的急劇擴(kuò)張，加大了土地資源的消耗，使得城市土地面臨極大的資源壓力。土地利用的主要矛盾在于日趨緊張的建設(shè)用地指標(biāo)和閑置、低效的土地利用，目前，蘇南地區(qū)仍然存在大量的閑置或低效用地，尤其是工業(yè)用地的粗放利用情況最為嚴(yán)重，利用效率低下的工業(yè)用地“遍地開花”。在此嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)下，土地利用方式開始發(fā)生變化，節(jié)約集約利用土地被擺在重要的位置上，如在今年年初全國國土資源工作會議上，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，同時(shí)確立建設(shè)用地“盤活存量、嚴(yán)控增量”的思路。

1.3 產(chǎn)業(yè)用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)正在調(diào)整

從國際大都市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展規(guī)律，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，工業(yè)用地的總規(guī)模呈現(xiàn)逐漸縮小的趨勢，而居住用地的規(guī)模卻越來越大，且居住用地所占建設(shè)用地的比重也明顯上升，這是由于人口的迅速增長導(dǎo)致城市居住需求的不斷擴(kuò)大引起的。在我國，居住用地和工業(yè)用地一直是城市建設(shè)用地的主體，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001～2011年間，我國居住用地面積年均增長5.8%，且其所占比重保持相對平穩(wěn)，2011年占城市建設(shè)用地總面積的32%；而工業(yè)用地面積年均增長5.5%，2011年占城市建設(shè)用地總面積的21%，所占比重有所降低。商業(yè)用地的集約利用程度越來越高，隨著容積率的上升，商業(yè)用地規(guī)模會趨于穩(wěn)定甚至開始萎縮。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有明顯傾向于服務(wù)化的特征，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化也會導(dǎo)致制造業(yè)將越來越弱化，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)會得到空前的發(fā)展，因此商務(wù)辦公用地需求日益增長，規(guī)模也逐漸增加。

2 研究對象

2.1 蘇南先發(fā)地區(qū)

蘇南地處我國經(jīng)濟(jì)最繁榮、產(chǎn)業(yè)最集中的長三角中心，由于靠近太湖，因水得利，自古以來都是一個(gè)自然環(huán)境條件優(yōu)越，歷史文化資源豐富的地區(qū)。在經(jīng)濟(jì)上也是我國率先發(fā)展起來的地區(qū)，20世紀(jì)80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的崛起，造就了蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展，為蘇南奠定了良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，此后，高度的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式又使得該地區(qū)經(jīng)濟(jì)在全國屬于領(lǐng)先地位。本文所研究的蘇南先發(fā)地區(qū)是指在我國蘇南率先工業(yè)化發(fā)展經(jīng)濟(jì)的，有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模及水平的，且自然條件十分優(yōu)越的地區(qū)。這樣的地區(qū)有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，率先進(jìn)入了工業(yè)化后期，但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步早也帶來了一些問題，一方面生態(tài)自然環(huán)境需要加強(qiáng)保護(hù)，另一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展和擴(kuò)張的動力強(qiáng)勁，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的矛盾日益突出。

2.2 產(chǎn)業(yè)用地

我國的土地管理法將土地大致分為三類，農(nóng)用地、城市建設(shè)用地和未利用地。產(chǎn)業(yè)用地是支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，一般是指城市化地區(qū)長期承載經(jīng)濟(jì)主體生產(chǎn)性、經(jīng)營性、服務(wù)性活動的土地[1]。產(chǎn)業(yè)用地的類型從產(chǎn)業(yè)類型劃分，可以分為第一、二、三產(chǎn)業(yè)用地，但本文研究的產(chǎn)業(yè)用地從其“生產(chǎn)性、經(jīng)營性、服務(wù)性活動”的界定來看，會更傾向于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)用地，其中的第二產(chǎn)業(yè)用地一般指工業(yè)用地；第三產(chǎn)業(yè)一般是指除第一、第二產(chǎn)業(yè)以外的其他各業(yè)，根據(jù)我國的實(shí)際情況，又可分為流通部分和流通服務(wù)部分[2]，而兼具這兩個(gè)明顯特點(diǎn)的是房地產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)一直是在我國國民經(jīng)濟(jì)中處于支柱地位，因此本文所研究的第三產(chǎn)業(yè)用地主要為房地產(chǎn)業(yè)用地。

3 研究案例：蘇州市某區(qū)

該區(qū)位于蘇州市的西南部（見圖1），是其中心城區(qū)的重要組成部分，是長江三角洲重要的水利和交通樞紐，地理位置優(yōu)越，同時(shí)瀕臨太湖，擁有大部分的太湖水域面積，是環(huán)太湖地區(qū)重要的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，也是環(huán)太湖產(chǎn)業(yè)帶的重要組成部分。全區(qū)發(fā)展優(yōu)勢顯著，不僅生態(tài)環(huán)境良好、文化底蘊(yùn)深厚，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛。經(jīng)濟(jì)發(fā)展源于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的蘇南模式以及特色招商引資形成的外向型經(jīng)濟(jì)，在其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，外資占據(jù)了主要地位，而且投資是拉動其經(jīng)濟(jì)增長的主要方式，近兩年的投資貢獻(xiàn)率都高達(dá)65%。這種粗放型的發(fā)展模式，帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的持續(xù)增長，但也使得土地的稀缺性表現(xiàn)的越發(fā)突出，已開發(fā)的土地面積已經(jīng)超過土地總面積的一半，地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展面臨著有限的土地資源供給。該區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地有著“先發(fā)地區(qū)”的典型特征，一方面，土地資源利用變化明顯，建設(shè)用地呈現(xiàn)迅速擴(kuò)張的趨勢，人均建設(shè)用地規(guī)模逐漸接近甚至突破規(guī)劃控制總量，另一方面，產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀利用仍較粗放低效，產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不盡合理。

圖1 蘇州市某區(qū)的區(qū)位圖

3.1 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

該區(qū)2012年的GDP為801.26億元（見圖2），人均GDP為13.21萬元（見圖3），2001～2012年間的年平均增速為17.1%，與蘇州市17.9%的水平相差不大。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為2.6∶53∶44，第二產(chǎn)業(yè)比重以年均2%的速度在不斷減少，第三產(chǎn)業(yè)比重以年均4%的速度擴(kuò)大；第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率已經(jīng)超過第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到55.3%，而第二產(chǎn)業(yè)為42.9%（見圖4）。總?cè)丝跒?15.97萬人，其中外來人口55.64萬人，外來人口比重為48%，已經(jīng)成為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可或缺的重要力量。就業(yè)人口逐漸向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但仍然大量集中在第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口急劇上升并表現(xiàn)出較快增長的勢頭（見圖5）。

圖2 蘇州某區(qū)歷年地區(qū)生產(chǎn)總值情況（單位：億元）

圖3 蘇州某區(qū)歷年人均地區(qū)生產(chǎn)總值情況（單位：元）

圖4 蘇州某區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況（2006～2012年）

圖5 蘇州某區(qū)三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)變化（2004～2012年）

3.2 產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展現(xiàn)狀

產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和利用效率是影響一個(gè)城市或地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵性因素。因此，為了可以改善產(chǎn)業(yè)用地的擴(kuò)張方式、減輕土地利用的擴(kuò)張程度，需要對產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以期能提出影響產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型的對策措施。

3.2.1 工業(yè)用地

首先，從用地規(guī)模來看，該區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模龐大，擴(kuò)張迅速，從2001年至今城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模增長了約2.2倍，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地195 m2，如表1。和同級別的城市分區(qū)比較，人均用地水平是相對較高的，這也說明在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，大量的發(fā)展空間被消耗掉，所剩的建設(shè)空間將非常有限。全區(qū)的工業(yè)在建設(shè)用地中占據(jù)大量用地，占比達(dá)到35%，如表2。與同處工業(yè)化快速發(fā)展階段的國內(nèi)其它城市相比，工業(yè)用地規(guī)模相對較大。

表1 蘇州某區(qū)與周邊同級別城市分區(qū)比較

其次，從用地結(jié)構(gòu)來看，由于地形原因，該區(qū)本身城鄉(xiāng)空間分布狹長，再加上行政劃分諸多片區(qū)后客觀上造成了許多地區(qū)不能成片開發(fā)利用，用地布局上也缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，造成其工業(yè)用地發(fā)展形態(tài)的集中度不高，布局較為分散。在結(jié)構(gòu)比例上，工業(yè)用地比例偏大，這種長期不合理的比例結(jié)構(gòu)最終會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)失衡。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，國外綜合性城市的工業(yè)用地一般占建設(shè)用地的比重在15%～17%，發(fā)達(dá)國家城市則只有5%～10%。此外，用地結(jié)構(gòu)的不合理一定程度上會影響到地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，該區(qū)的自然環(huán)境十分優(yōu)越，因而用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整顯得尤為重要。

最后，從用地效益來看，雖然全區(qū)的工業(yè)規(guī)模大，基礎(chǔ)好，有較強(qiáng)的制造實(shí)力，但是工業(yè)用地效益仍然偏低，如表3，主要是由于長期土地利用方式粗放低效導(dǎo)致的。雖然地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，土地產(chǎn)出水平也達(dá)到全國平均水平的數(shù)倍，但從用地使用效率的核心指標(biāo)可以看出，不僅與國內(nèi)外大城市差距甚大，而且在蘇州市各區(qū)中的排名也處在倒數(shù)位置。容積率指標(biāo)方面，區(qū)內(nèi)很多工業(yè)用地建筑容積率都小于0.8，建筑密度更低于40%，然而一般發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的工業(yè)用地綜合容積率在1.0～2.0；工業(yè)用地效率評價(jià)指標(biāo)方面，以工業(yè)地均產(chǎn)出為例，在蘇州市各市、區(qū)工業(yè)用地地均產(chǎn)值的排名中位列倒數(shù)第二。

表2 國內(nèi)其他城市工業(yè)用地面積及其占比

表3 國內(nèi)其他城市開發(fā)區(qū)地均工業(yè)產(chǎn)出

3.2.2 房地產(chǎn)業(yè)用地

房地產(chǎn)業(yè)在區(qū)內(nèi)的三產(chǎn)經(jīng)濟(jì)中占絕對主導(dǎo)地位，2012年全區(qū)的房地產(chǎn)業(yè)GDP已經(jīng)占第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的將近60%，第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主要是依靠房地產(chǎn)業(yè)來帶動。近年來，房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展帶動了土地市場的增溫，區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模大，市場發(fā)展良好。房地產(chǎn)開發(fā)投資占社會固定資產(chǎn)投資的比重一般在10%以下，發(fā)達(dá)國家的房地產(chǎn)投資一般20%～25%，而我國規(guī)定該指標(biāo)30%以上即為投資過熱，全區(qū)的該指標(biāo)自2006年以來超過發(fā)達(dá)國家水平，近幾年又逼近國家上線值。

居住用地特別受到了房地產(chǎn)開發(fā)商們的熱捧，2012的商品房住宅成交量占蘇州市的23%，導(dǎo)致全區(qū)居住用地面積比重不斷上升；規(guī)模擴(kuò)張速度也明顯加快，從2007年至今居住用地總量擴(kuò)大了28%，而工業(yè)用地面積擴(kuò)張了19%，如表4。但是居住用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地的26.9%，仍然低于發(fā)達(dá)國家城市普遍大于30%的水平，城鎮(zhèn)居住用地平均容積率僅為1.05，反映出其對居住用地的利用強(qiáng)度和利用效益不高。

表4 單項(xiàng)建設(shè)用地規(guī)模變化情況

3.3 產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展面臨的問題

從上述分析可以看出，目前該區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀面臨著建設(shè)用地規(guī)模迅速擴(kuò)張、用地結(jié)構(gòu)不合理、土地利用粗放、集約利用低效等問題，這也是蘇南先發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍存在的問題。除此之外，全區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展過程中還面臨著以下主要問題。

（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。長期的大量的低附加值和高能耗的資源型和勞動密集型加工工業(yè)的發(fā)展，造成區(qū)內(nèi)部分企業(yè)的核心競爭力不足，單位GDP能耗高、產(chǎn)品的增加值低，產(chǎn)能落后的現(xiàn)象依然存在。現(xiàn)階段，隨著該區(qū)新型工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施，高端產(chǎn)業(yè)雖然有一定程度的發(fā)展，但發(fā)展的規(guī)模較小，尤其是新能源、醫(yī)藥及生物技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)，規(guī)模效益還未顯現(xiàn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的39%。其次，電子信息、裝備制造等傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)也提量增效，2012年兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的62%，但是其中擁有核心技術(shù)的產(chǎn)業(yè)比重很低，這也是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的原因之一。最后，雖然第三產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展，但由于三產(chǎn)自身的基礎(chǔ)較差，加上工業(yè)用地比重過大的結(jié)構(gòu)性失衡的長期影響，全區(qū)第三產(chǎn)業(yè)所占比重不高也加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的壓力。

（2）房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展超前。首先，人均住房面積方面，2012年全區(qū)的人均住房建筑面積為52.7 m2，如表5，而發(fā)達(dá)國家一般為人均40 m2，我國則規(guī)定為26.11 m2，其中東部地區(qū)28 m2，這樣高的住房空置率會造成該區(qū)居住用地的大量浪費(fèi)。其次，人均居住用地面積方面，該指標(biāo)為50.3 m2，遠(yuǎn)超過國際標(biāo)準(zhǔn)上限28 m2；地方標(biāo)準(zhǔn)中，例如北京市的《綠色建筑評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定人均居住用地面積最多不高于49 m2[3]。最后，人均商業(yè)面積方面，全區(qū)該指標(biāo)為9.78 m2，按照通用的國際標(biāo)準(zhǔn)，人均商業(yè)面積1～1.2 m2是正常范圍，超過這個(gè)數(shù)值就說明商業(yè)飽和，投資回報(bào)率降低。

表5 蘇州某區(qū)歷年人均住房面積情況

（3）資源環(huán)境承載的壓力不斷加大。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，給該區(qū)的土地資源和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，資源和環(huán)境的承載壓力不斷加大。一方面，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，大量的發(fā)展空間被消耗，剩余的建設(shè)空間已經(jīng)十分有限，根據(jù)該區(qū)的土地利用總體規(guī)劃，到2020年，規(guī)劃為工業(yè)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地僅剩333 hm2，土地后備資源嚴(yán)重匱乏；另一方面，長期依靠基礎(chǔ)能源的高污染高能耗的產(chǎn)業(yè)對生態(tài)環(huán)境影響甚遠(yuǎn)，環(huán)境污染治理工作壓力依然很大，特別是水污染和水體富營養(yǎng)化問題短時(shí)難以有效解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在太湖流域，每年有高達(dá)50多億噸的廢污水排放量，已大大超過太湖水體的承載力，太湖流域環(huán)境容量已遠(yuǎn)不足以支撐目前的經(jīng)濟(jì)規(guī)模[4]。全區(qū)的太湖水域面積占太湖總面積的3/5，因而其治理好、保護(hù)好太湖的任務(wù)尤為艱巨。

（4）盤存挖潛的積極性不高。在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)用地供求關(guān)系緊張的條件下，盤活存量土地成為緩解供需矛盾和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的有效之舉[5]。由于存量用地的現(xiàn)狀情況復(fù)雜，因而盤點(diǎn)工作困難重重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全區(qū)閑置存量土地有614.8 hm2，相當(dāng)于現(xiàn)有全區(qū)建設(shè)用地總量的2.5%；同時(shí)對清理閑置土地還不夠重視，2013年全區(qū)僅完成存量清理目標(biāo)的74%。盤存挖潛還涉及到存量土地的二次開發(fā)問題，也存在著成本高、周期長等特點(diǎn)，各區(qū)、鎮(zhèn)在土地利用方式上傾向于依賴新增量，對存量建設(shè)用地的整合改造利用程度不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全區(qū)共騰退工業(yè)用地116.3 hm2，主要集中在幾個(gè)區(qū)、鎮(zhèn)，可見全區(qū)范圍內(nèi)的用地觀念還未完全轉(zhuǎn)變，不重視土地的盤活利用，主要原因在于存量土地用途變更機(jī)制的缺失，使得低效或閑置的土地很難通過轉(zhuǎn)換用途來提高其效率。

4 產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策研究

4.1 轉(zhuǎn)型的影響因素分析

產(chǎn)業(yè)用地的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的動態(tài)過程，它涉及到社會、經(jīng)濟(jì)等多種因素。文章針對蘇州市某區(qū)這一特殊案例，主要從政策制度、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行政管理這四個(gè)方面來分析其對轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響。

（1）制度。土地市場機(jī)制不完善。市場機(jī)制在資源配置中已經(jīng)占據(jù)重要位置，土地市場機(jī)制也關(guān)系到產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)和調(diào)整的有序進(jìn)行。首先，雖然越來越多的國有土地供應(yīng)已經(jīng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行，但協(xié)議出讓的方式，特別是在工業(yè)用地的供應(yīng)中仍占較高比重，這種方式的長期存在難以有效的控制地方重復(fù)投資建設(shè)；其次，在二產(chǎn)用地轉(zhuǎn)化為三產(chǎn)用地的過程中，由于土地產(chǎn)權(quán)制度的缺失，使得土地使用主體無法準(zhǔn)確的界定，從一定程度上影響到產(chǎn)業(yè)用地的再分配再利用；最后，低效用地的再開發(fā)缺少激勵(lì)條件，造成盤活利用存量建設(shè)用地有一定難度。

（2）用地。土地利用方式滯后。土地利用方式對產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展有很大的影響，產(chǎn)業(yè)用地利用低效和不斷粗放擴(kuò)張都是土地利用不科學(xué)造成的。一方面，該區(qū)長期面臨少土缺地的困境，另一方面，有一半陸域是環(huán)太湖陸地和山體，其保護(hù)生態(tài)環(huán)境的任務(wù)異常艱巨。然而結(jié)合土地利用的發(fā)展新趨勢，為解決城鎮(zhèn)化過程中的土地供需矛盾，建設(shè)用地存量開始受到重視，將發(fā)展的增量需要鎖定在土地的存量上面，這也能推進(jìn)用地的節(jié)約集約利用。

（3）產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級壓力大。一般情況下，技術(shù)創(chuàng)新被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的主要途徑，是增強(qiáng)企業(yè)競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵。然而該區(qū)現(xiàn)狀部分中小企業(yè)大多屬于低端的加工產(chǎn)業(yè)，不具備核心技術(shù)，造成企業(yè)的核心競爭力不強(qiáng)，影響全區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。因此提高技術(shù)創(chuàng)新水平，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級尤為必要。

（4）管理。產(chǎn)業(yè)空間管制缺乏。該區(qū)正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在持續(xù)地優(yōu)化，然而缺乏科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)和嚴(yán)格的工業(yè)用地空間管制，會直接影響產(chǎn)業(yè)空間布局的調(diào)整[6]。在行政管理的過程中，管理方式不科學(xué)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地批前批后管理低效率。在土地征用時(shí)，行政監(jiān)督低效不能有效調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)用地的分配和布局。在土地批后管理中，一方面，土地全過程動態(tài)管理體系的不健全，造成大量的土地資源被浪費(fèi)，擴(kuò)大了土地資源的供需矛盾；另一方面，產(chǎn)業(yè)用地的彈性規(guī)劃的缺少不能滿足產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的需求。

4.2 產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型的策略

4.2.1 發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

在轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期，隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐的加快，該區(qū)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。面對土地資源和生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻的形勢，必須把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為其產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要途徑。要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的可持續(xù)發(fā)展，第一，要根本轉(zhuǎn)變土地利用模式，即集約節(jié)約利用模式[7]，最高效的節(jié)約利用寶貴的土地資源，最大限度的開發(fā)建設(shè)用地。第二，要重視產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，應(yīng)當(dāng)深入研究產(chǎn)業(yè)更替演變規(guī)律來落實(shí)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，特別需要根據(jù)資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢來制定地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。第三，要逐步改善地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境，提升環(huán)境質(zhì)量，該區(qū)已經(jīng)步入“太湖時(shí)代”的重要發(fā)展期，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿太湖地區(qū)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系顯得尤為必要。

4.2.2 用地布局的優(yōu)化、控制產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模擴(kuò)張

為了能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的優(yōu)化布局，首先，需要有效地控制產(chǎn)業(yè)用地外延，所以要控制全區(qū)建設(shè)用地的總量。結(jié)合總體規(guī)劃中建設(shè)用地總量的剛性指標(biāo)，確定建設(shè)用地的合理發(fā)展極限規(guī)模，在這基礎(chǔ)上劃定未來建設(shè)用地增長邊界線和產(chǎn)業(yè)用地控制線。其次，需要通過制定科學(xué)的合理的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃來優(yōu)化現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，在全區(qū)產(chǎn)業(yè)用地布局調(diào)整過程中，第二產(chǎn)業(yè)用地會逐漸向各類工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移，用地集聚程度越來越高；第三產(chǎn)業(yè)用地仍需大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)用地，但要控制其發(fā)展的規(guī)模，避免造成土地資源的浪費(fèi)。

4.2.3 利用效益的提升、持續(xù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級

首先，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化升級，提高單位產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)能，達(dá)到土地集約高效利用的目的。該區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)滯后的一個(gè)重要表現(xiàn)就是第三產(chǎn)業(yè)比重過低，因此，必須大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。主要原因在于第三產(chǎn)業(yè)將逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的主要貢獻(xiàn)者，而且第三產(chǎn)業(yè)中的各行業(yè)占地少，土地產(chǎn)出效益高，土地利用的集約度高[8]。其次，要制定盤活存量用地的政策措施，促進(jìn)閑置或低效用地的優(yōu)化調(diào)整，充分發(fā)揮土地集約利用的潛力。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，土地資源緊缺時(shí)一般采用的核心策略就是土地的二次甚至三次開發(fā)[9]。因而在土地資源日趨緊張的情況下，要實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)和利用強(qiáng)度的合理化，就要注重土地存量的挖潛開發(fā)，發(fā)現(xiàn)存量后充分挖潛，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地“零增長”的情況下發(fā)展產(chǎn)業(yè)用地。

4.2.4 用地監(jiān)管的加強(qiáng)、保障產(chǎn)業(yè)用地有效配置

在產(chǎn)業(yè)用地管理方面，第一、要完善管理制度，建立跨部門的產(chǎn)業(yè)用地協(xié)調(diào)管理機(jī)制，形成以土地資源管理部門為主體，產(chǎn)業(yè)管理部門、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)管部門等為重要參與方的跨部門協(xié)調(diào)管理機(jī)制[10]。第二、要充分發(fā)揮土地市場在產(chǎn)業(yè)用地的配置中的作用，提升管理效益。第三、在土地利用過程中加強(qiáng)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)從供地開始采取集約政策預(yù)防存量的發(fā)生，同時(shí)要準(zhǔn)確掌握產(chǎn)業(yè)用地總量的調(diào)控與分配，制定相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，努力盤活存量用地。第四、要做好相關(guān)規(guī)劃的編制工作，有效地整合土地資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，促進(jìn)土地集約利用。

5 結(jié)語

在轉(zhuǎn)型升級的背景下，產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型關(guān)系到土地的集約利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)空間布局調(diào)整等多個(gè)方面，特別在先發(fā)地區(qū)還關(guān)系到自然生態(tài)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。文章從所選案例中產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀存在的問題切入，重點(diǎn)探討了緩解土地供需矛盾需要重視盤存挖潛和提質(zhì)增效，并提出其轉(zhuǎn)型發(fā)展相應(yīng)的對策措施，以期為我國率先發(fā)展起來的地區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型略盡綿力。然而產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展也是一個(gè)復(fù)雜的社會問題，還應(yīng)充分考慮政策、文化、企業(yè)等其它方面的因素，以不斷完善研究結(jié)論。

[1]王意.基于區(qū)域?qū)哟蔚墓I(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地集約利用評價(jià)——以合肥市為例[D].山東：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.

[2]張無畏.云南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析及發(fā)展趨勢預(yù)測[J].楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，17（5）：79-82.

[3]馬力，湯陽.北京規(guī)定綠色建筑人均用地面積不超49平米[N].新京報(bào)，2011-09-10.

[4]吳明華.新蘇南轉(zhuǎn)型：尋找蘇南新競爭力[J].決策，2007（11）：10-13.

[5]陳基偉.上海市產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約發(fā)展對策芻議[J].上海地質(zhì)，2010，31（3）：41-44.

[6]夏能禮.城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中產(chǎn)業(yè)用地的困境與解決對策[J].經(jīng)營與管理，2011（12）：65-68.

[7]蔣鳳根.建設(shè)土地資源節(jié)約和集約型社會的思考[C]//江蘇省土地學(xué)會.江蘇省土地學(xué)會2007年度土地學(xué)術(shù)年會論文集，南京，2007.

[8]林錦鳳.廣州市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用結(jié)構(gòu)關(guān)系研究[D].廣州：華南師范大學(xué)，2010.

[9]劉慧.上海建設(shè)用地現(xiàn)狀分析與產(chǎn)業(yè)用地對策探討[J].上海國土資源，2012，33（1）：41-45.

[10]詹運(yùn)洲.基于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式條件下的上海市產(chǎn)業(yè)用地政策思路[J].上海地質(zhì)，2009（3）：3-7.

The study on industrial land use transformation development countermeasures in the development areas in the south of Jiangsu——A case study of a district in Suzhou

SHI Xiaoting1，YANG Xinhai1，ZHOU Dekun2
（1.School of Architecture&Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China;2.Suzhou Planning Information Centre,Suzhou 215006,China）

The economy of the development areas in the south of Jiangsu has been in the leading position in our country.Under the development of the traditional southern Jiangsu model,the scale of the urban construction will be close to the limit,and land resources have already become in serious shortage,but the present land use remains extensive and inefficient,thus the future industrial development cannot simply rely on the incremental land investment.At the same time,the natural ecological environment in the south of Jiangsu is superior and industrial development foundation is excellent,so in the industrial land transformation,there will be some pressures from the environment protection.Taking a certain area in Suzhou as an example,this paper analyzes the problems in industrial land use,but also carries on the preliminary discussion of how to promote the industrial land for further economic sustainable growth,the intensive utilization of land and the industrial land policy.

the development areas in the south of Jiangsu;industrial land use;transformational development;revitalization of the land stock;improvement of efficiency

TU984

A

1672-0679（2015）02-0066-06

（責(zé)任編輯：盧文君）

2014-09-25

施曉婷（1986-），女，江蘇啟東人，碩士研究生。