用法治思維構筑糧食流通監管新秩序

The rule of law thinking to build new order of the grain circulation regulation

◎宋鋒（湖北省荊門市糧食局，湖北　荊門　448001）

Song Feng（JingMen Municipal Bureau of Grain of Hubei Province，JingMen 448001，China）

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用法治思維構筑糧食流通監管新秩序

The rule of law thinking to build new order of the grain circulation regulation

◎宋鋒
（湖北省荊門市糧食局，湖北荊門448001）

近年來，各級糧食行政管理部門按照《糧食流通管理條例》賦予的職責范圍，對糧食流通市場進行監管，維護國家糧食安全，保護糧食生產者、消費者和經營者的根本利益都取得了一些成績.同時，在有效加強對糧食流通監管工作中還面臨著許多困難和問題.因此，用法治思維構筑糧食流通監管新秩序，全面提升糧食流通監管能力顯得十分重要.筆者結合荊門市糧食行政執法工作開展情況進行了一些淺探討.

1　新時期加強糧食流通監管工作的重要意義

黨的十八屆四中全會揭開了全面推進依法治國的歷史新篇章，糧食流通監管工作迎來了歷史性發展機遇期.糧食系統實現依法管糧責任重大、任務艱巨，要認真落實依法治國戰略、全面推進依法管糧、促進糧食流通工作科學發展、維護國家糧食安全.糧食行業在思維方式上要實現由“統治思維”向法治思維的轉變、在行為方式上要實現由行政手段為主向以法律手段為主的轉變、在監督方式上要實現由“單向”監督向“雙向”或“多向”監督的轉變.

“國家糧食安全，既關系廣大種糧農民利益的實現，又關系到城鄉居民生活供應”.中央多次強調“糧食安全的警鐘要始終長鳴，鞏固農業基礎的弦要始終繃緊，解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重的要求要始終堅持”，充分體現了中央對“三農”問題的高度重視和對糧食安全問題的深謀遠慮.因此，為實現中央關于“控總量、穩物價、調結構、促平衡”和“穩中求進，好字優先”的總體要求的宏觀調控目標；建立現代糧食市場，搞活糧食流通；完善糧食產業化體系，落實國家糧食購銷政策，切實保護種糧農民利益和調動農民生產積極性.我們一定要充分認識加強糧食流通監管工作在保證國家糧食安全中的重要意義，切實發揮為國家糧食安全保駕護航的作用.

2　荊門市糧食流通監管工作開展情況

近年來，湖北省荊門市糧食局緊緊圍繞提高糧食行政執法水平，保障國家糧食安全這一重點工作，堅持規范執法、文明執法、高效執法，加強糧食市場監管，依法開展對全社會糧食流通監督檢查和涉糧典型、重點案件查辦.為維護糧食市場秩序，打擊各種收購違法行為，保護糧食生產者、經營者和消費者的合法權益，確保國家糧食安全，實現糧食工作跨越式發展.

2.1加強糧食流通監管工作目標管理

市局每年印發《全市糧食流通監督檢查工作意見》，與各縣（市、區）糧食局簽訂年度工作目標管理責任書.采取月督辦，季檢查，半年通報情況等多種形式推動糧食流通監管和違法案件查處.定期組織開展糧食行政執法案卷評查，不斷提高涉糧案件的辦理質量.

2.2加強糧食行政執法體系建設

按照《條例》賦予糧食行政管理部門的職能要求，市、縣兩級糧食局積極主動向當地黨委、政府匯報，爭取政府重視和有關部門的支持，落實糧食行政執法監管機構、人員和經費，并配備了糧食流通監管工作的交通工具和設施設備.

2.3加強夯實糧食行政執法基礎

市局制定了《行政執法人員學習制度》、《行政執法評議考核制度》、《行政執法監督檢查人員工作管理細則》等制度，規范執法人員的執法行為，使執法人員做到知法守法，文明執法.同時，為保證辦案質量，我們還擬定了《案件審理制度》、《行政執法文書管理規定》，制作了《行政執法流程圖》.

2.4加強糧食政策法規宣傳

近年來，我們通過報紙、電臺、廣播、網絡等新聞媒體不斷宣傳糧食收購政策和與糧食相關的法律法規，印發宣傳畫冊3 500份，編印《荊門市糧食行政執法政策法規宣傳手冊》1 200本，辦各類墻報、板報100多期，召開專題會議50多場次，參會干部群眾達3萬多人（次），開展政策法規巡回宣講50多次，向社會發放宣傳資料15 000余份，為貫徹落實政策法規奠定了良好基礎.

2.5加強行政執法人員培訓教育

積極組織行政執法人員參加國家、省、市舉辦的業務培訓，全市有60人取得了由國家糧食局監制全省統一頒發的《糧食監督檢查證》；有148人取得了由省政府法制辦頒發《湖北省行政執法證》；通過培訓學習，提高了行政執法人員的業務素質和執法水平.

2.6加強糧食流通專項監督檢查

市局認真開展糧食流通行政執法工作，強化了對糧食收購、糧食質量、糧食庫存管理、糧食流通統計以及政策性用糧等方面的監管工作，重點查處了一批涉糧案件.同時，與有關部門配合，開展面向社會糧食流通的聯合執法工作，收到較好效果.

3　糧食行政執法存在的問題

近年來，各級糧食行政管理部門在加強糧食流通監管，全面推進依法行政、依法管糧工作中已經取得了初步成效，但在實際工作中還面臨許多困難和問題需要逐步解決.

3.1糧食流通管理法規制度體系還有待進一步完善

目前，我國還沒有集中形成一部全方位涵蓋糧食問題的基本法，糧食流通法規建設相對滯后于糧食流通市場化進程，還沒有形成種類齊全、層次分明、結構嚴謹、相互協調的法規制度體系.糧食流通法規制度是糧食流通監管行政執法工作的基本依據，糧食行政執法主要依據是國務院2004年頒布的《糧食流通管理條例》（以下簡稱《條例》），但在執行的過程中，出現了覆蓋面有限，職能交叉，實際操作性不強，對非國有糧食企業的監管還缺乏足夠的約束力等問題，這些都給糧食流通監管工作帶來了困難.

3.2糧食行政執法工作體系還有待進一步建立

糧食行政執法工作機構至少應包括政策法規、監督檢查、質量監督等方面的工作機構，才能保證糧食行政執法工作全面而有效地開展.隨著我國機構改革不斷深化，地方糧食行政主管部門行政執法體系建設面臨較大困難.如我市現有糧食行政區管理部門7個，其中行政編制4個，事業編制3個，內設監督檢查科、股6個，當地編辦批準成立行政執法隊2個，各地內設監督檢查科、股受人員編制的限制，配備人員多則3人，少則1人，7個糧食行政區管理部門沒有獨立設立政策法規科、股，政策法規工作掛靠在其他科室.

3.3糧食行政執法隊伍專業水平還有待進一步提高

做好糧食流通監管工作，必須建設一支政治素質好、業務能力強、能夠擔當重任、經得起考驗的行政執法隊伍.目前，多數糧食行政管理部門受人員編制的限制，在人才引進、管理水平等方面相對滯后，專業人員進不來，造成行政執法工作人員結構不合理，年齡偏大，文化水平偏低，沒有系統掌握法律法規知識，真正掌握行政審批、糧食流通監督檢查和行政處罰的工作人員更少.加之糧食業務工作與糧食行政執法相關工作沒有徹底分開，既當指揮員、運動員，又當裁判員.這些都與全面實現依法行政、依法管糧目標存在差距.

3.4依法行政、依法管糧的意識還有待進一步增強

由于糧食流通涉及面較寬，管理部門多，糧食行政管理部門一旦發現問題，大多需要移交工商、物價、質監或衛生等部門來執行，多頭管理的格局不利于糧食行政管理部門職能的行使.加之糧食行政管理部門還沒有完全從傳統的行業內部管理轉變到面向社會依法管糧的軌道上來，開展糧食行政執法積極性、主動性不夠.在流通環節監管中，有的糧油經營者在糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工等經營活動中涉及糧油產品質量和糧油食品安全檔案內容的數據庫尚未建立，糧食行政管理部門難以掌握糧食收儲企業的經營動態和經營糧油的質量；有的糧食經營者不能及時上報數據，或上報數據不真實、不準確；有些糧食經營者對糧食行政管理部門執法態度淡漠，缺乏足夠的認識和尊重，監管難度較大.

4　原因分析

糧食流通監管工作的本質是執法活動，運用法治思維探索監管規律，要求我們由運動式監管走向常態化監管，更加重視法律、法規在糧食流通監管工作的基礎性和長遠性作用.分析糧食行政執法存在問題的主要原因包括以下幾點.

4.1糧食流通法規制度體系不夠完善

糧食流通法規立法層次較低，有些配套制度還不夠健全，現有的法規制度還需在實踐中不斷總結和完善，需要通過制訂新的法規制度，解決好執法力度不夠的問題.目前糧食行業執行的國家標準及技術規范，有些已沿用很長時間，還需要重新修訂.

4.2糧食行政執法工作體系不夠健全

糧食行政執法沒有統一執法標識，沒有統一執法機構名稱；基層糧食行政機關專職執法極少，與所擔負的執法重任不相稱；現有的執法專職工作人員大多數系“半路出家”，缺乏系統的法律專業知識，了解不深，掌握不透，執法能力與執法工作不相適應.

4.3開展糧食行政執法工作還不夠深入

糧食行政管部門多年來一直從事糧食流通環節的業務管理，隨著《糧食流通管理條例》的頒布實施，其職能已由單一對國有糧食企業的管理轉變為對全行業的管理，方式也由行政管理變為監管和服務.對于行政管理部門需要重新學習、不斷適應、逐步提高的過程.

4.4對糧食行政執法重要性認識還不夠到位

糧食購銷市場全面放開后，未能及時轉變觀念、轉變職能、轉變管理手段.依法管糧工作在法律法規的規定、執法軟硬件條件上存在明顯不足，必要的設備配置不全、必要的經費不能保證，導致了糧食行政執法工作進展緩慢，成效不明顯.

5　加強糧食流通監管工作的建議

積極穩妥地推進糧食流通監管工作全面、協調發展，逐步實現糧食流通監管工作制度化、規范化、常態化，為維護國家糧食安全和社會穩定發揮重要作用.

5.1加快完善糧食流通法制建設

加快糧食立法進程，以法律方式保障國家糧食安全.糧食立法應從原糧的生產、購銷、儲藏、加工、成品糧消費及監管等方面確定糧食法律應包含的內容，強化糧食行政管理部門在糧食流通過程中的監管職責，完善監管制度，全面推進糧食行政管理的法制化進程.同時，按照糧食省長負責制要求，加強地方糧食流通法規建設，強化對地方政策性用糧和地方糧食流通的監管.建立健全糧食流通監督檢查行政執法工作的政府監督、層級監督、社會監督等機制，逐步完善糧食流通法律、法規體系，不斷加強各級糧食行政管理部門對糧食流通環節的監管.此外，大力倡導依法行政、依法管糧，文明執法和行業自律，不斷推進糧食行政執法規范化建設.

5.2著力完善糧食行政執法和質量監測體系

一是加強糧食行政執法體系建設.改革現行糧食行政管理部門條塊分割的管理模式，建立省、市、縣“三級”糧食行政執法體系，按照職責要求，監管范圍，切實解決好機構設置，人員編制和經費保障等問題.二是加強糧食質量監測體系建設.糧食行政主管部門要按照統籌規劃，合理布局，整合資源，有利監管的原則，建立和完善區域性糧食質量監測體系.三是加強糧食行政執法和質量檢測人員專業水平的提升.通過專業培訓和業務技術考核等方式，優化人才結構，引進優秀人才，建設一支高素質的糧食行政執法和糧食質量檢驗檢測隊伍.同時，建立地方和中央財政分級專項資金，用于糧食行政執法和糧食質量監測設施設備改善.

5.3大力開展糧食法規政策宣傳

廣泛開展糧食法律法規政策宣傳教育活動，不斷提高監督檢查效率和效果.一是充分利用廣播、電視、網絡、報紙等新聞媒體，結合每年《條例》紀念日、食品安全宣傳周和全國法制宣傳日以及糧食流通違法違規典型案例，深入開展糧食法律法規一系列宣傳活動，讓廣大糧食經營者在開展糧食經營活動中做到知法、懂法、守法.二是以糧食收購和專項監督檢查為載體，進一步提高糧食執法宣傳的針對性、廣泛性、實用性和科學性.三是通過審批辦理糧食收購許可證服務窗口，積極開展糧食法律法規和政策宣傳.通過開展宣傳教育活動，引導糧食經營者守法經營，指導幫助提檔升級，實現法律效果和社會效果的統一，共同創造良好的糧食流通環境和秩序.

5.4加強糧食行政執法協調機制

對全社會的糧食流通進行市場監督是一項系統工程，建立和完善糧食行政執法協調配合機制尤其重要.一是建立健全由政府領導掛帥、工商、質檢、衛生、物價等相關部門參加的糧食流通監督檢查聯席會議制度，實現資源共享的糧食流通監管體系，不斷提高工作質量和效率.二是認真履行糧食流通監管職責，重點抓好糧食收購、庫存、銷售等專項檢查，維護糧食市場穩定，保護糧食生產者、經營者和消費者的合法權益，確保糧食有序流通.三是組織開展“糧食流通監督檢查示范單位”的創建活動，建立和完善糧食流通監督檢查年度動態考核管理機制，積極探索加強監督檢查工作的新思路、新方法，不斷提高工作質量和工作效率.

參考文獻：

[1]任正曉.吳子丹.糧食流通監督檢查實踐與探索[M].中國農業出版社.2006.1.

[2]宋鋒.構建區域性糧食質量監測體系建設的思考與對策[J].糧食流通技術.2013.4.

[3]宋鋒.依法加強糧食流通監管工作的思考與對策[J].糧食流通技術.2014.4.

Song Feng
（JingMen Municipal Bureau of Grain of Hubei Province，JingMen 448001，China）

摘要：加強糧食行政執法體系建設，對于推動和保障糧食執法工作開展，維護糧食流通市場秩序，確保國家糧食安全具有基礎性的意義和作用.

關鍵詞：糧食流通；市場監管；秩序

Abstract：Strengthen the construction of administrative law enforcement system of grain，to promote and guarantee grain law enforcement work, maintain the order of the grain circulation market，has the significance and fundamental role in ensuring national food security.

Key words：The grain circulation；Market regulation；order

作者簡介：宋鋒（1964-），男，湖北荊門人，高級工程師；專業方向為糧食儲藏.

收稿日期：2015-03-02

中圖分類號：F252