農村土地流轉制約因素障礙分析及綜合治理

周茂春

臨滄師范高等專科學校

農村土地流轉制約因素障礙分析及綜合治理

周茂春

臨滄師范高等專科學校

加快土地流轉，實現家庭承包經營與現代農業的有效對接，是轉變農業發展方式、促進農村經濟發展的重要舉措。流轉過程中農民的戀土情結、不規范的操作程序、失衡的收益分配、監管機制的缺失等制約因素阻礙著土地流轉的進程。積極探索農村土地流轉新模式，促進農村土地健康有序流轉，使土地流轉成為發展現代農業的“推進器”。

農村土地流轉人口轉移

土地作為農民的基本的生產要素，長期以來被限制在以家庭為單位的狹小范圍。隨著我國市場經濟的發展，家庭承包經營下農戶土地的分散、零散、小規模的家庭農業形式難以實現土地的規模化和集約化經營模式。農村土地的合理流轉，對于實現土地的高效利用意義重大。所謂農村土地流轉是指農戶依法對其承包土地的經營權通過出讓、租賃、互換、入股等形式轉讓給其他農戶或其他經濟組織而獲取流轉收益的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，促進農村經濟發展、實現農業現代化建設的重要保障。

一、農村土地流轉過程中的制約因素

1.農民的戀土情結滯租了農村土地流轉進程

我國人多地少，土地是農民吃、穿、住等生活的主要來源，是農民賴以生存的“命根子”，同時土地也賦予了農民更多的保障功能。在當前農村社會養老保障機制尚不健全的情況下，多數農民沒有非農以外的其他固定收入來源，他們的戀土情結深重。在經濟結構調整的關鍵時期，城市工業和鄉鎮企業受激烈市場競爭影響導致經營環境不穩定，它們對吸納缺少技能的農村剩余勞動力的擴張能力十分有限。因此，廣大農民在沒有尋找到穩定、可靠的生產替代土地收入來源之前，是不會輕易放棄土地使用權的。

2.不規范的操作程序阻礙了農村土地流轉的健康發展

（1）流轉隨意性大。因農村信息流通不暢滯后，部分務工農戶或經商農戶憑相互之間日常交往程度將自己的小塊土地通過口頭協議形式隨意將土地流轉給鄰居或者親屬，基本上不簽訂土地流轉合同。在當前土地流轉各項法律制度建設及宣傳工作還比較滯后的情況下，多數地方農村土地流轉處于散亂狀態。還有一些農村干部和集體組織對土地流轉工作不重視，疏于管理，認為是農戶自己的事，這使得農村土地流轉具有較大的隨意性。

（2）政府強制流轉。一些基層干部對土地經營權流轉的必要性認識不足，工作缺乏主動性、超前性，缺乏必要的行政引導。為了盡快做出政績，他們不顧農村土地流轉的具體實際，采取強制性的諸如“規模經營”、“吸引投資”、“重點工程項目”等名目手段進行行政指令性占有，強制進行土地流轉，強迫農民出讓土地的承包權。

（3）流轉程序操作不規范。在農村土地流轉中，各地沒有統一的管理模式，致使土地流轉管理職責不明，存在著流轉協議口頭化、合同條款簡單化、流轉期限過度延長、流轉價格無遞增比例、權利和義務界定模糊等問題。大部分流轉合同沒有通過經管部門鑒證和備案，存在糾紛隱患。操作中一些受讓單位先與村委會簽訂面積不確定的流轉協議，然后村委會與農戶補簽流轉合同或土地流轉委托書，農戶沒有在土地流轉過程中占主體地位，自身利益訴求難以真正表達出來。

3.收益配置失衡制約了農村流轉的有序運行

（1）流轉收益流失。一些農民為了既得利益，既不經過有關部門，也不經簽訂任何合同，承包人就把自己的承包所有權進行私下轉讓，因在轉出、轉入之間缺乏足夠的信息聯系，流轉土地的轉包費、租賃費不是通過市場機制形成而缺乏科學依據，造成農民流轉收益損失。有的外來土地轉入者在遇到農業風險經營失利時逃之夭夭，無法兌現應給農民的承包和補償費用，導致農戶土地流轉收益流失。

（2）收益主體被變更

在土地流轉的過程中，一些基層政府和集體經濟組織往往忽視承包農戶收益主體地位，將自己作為“委托代理人”的身份，與一些投機商合伙“圈地”。政府部門在推進土地經營權流轉和保護農民利益對比上往往傾向于投資者的意愿，他們直接或間接地充當對農民引導和勸說角色，在利益的權衡上會自覺或不自覺地遷就了投資者的要求，致使享有土地直接使用權的農民在土地轉讓中農民沒有真正成為土地使用權、處置權和收益權的主體，結果使農民土地流轉收益減少或喪失。

（3）土地流轉收益分配失衡。在土地征用的過程中，多數農民很難獲得應有的流轉收益。據現行《土地管理法》，對土地的補償和對農民的安置費為該耕地征地前三年平均產值的10～15倍。但實際情況是農民只能得到土地收益的5%～10%，村集體得到25-30%，村級以上及其他部門得到土地收益的60%～70%。極低的補償標準割斷了農民與土地的聯系，使農民不得不面臨新的生計和基本的生活保障問題。此外，流轉過程中也出現一部分土地反復流轉現象，農民的收益權得不到保障。

4.土地流轉缺乏有效的監督機制

我國農村土地承包法規定，土地流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，在倡導農民土地流轉經營的同時，亦強調鄉鎮政府主管部門對流轉行為具有監管的職責。但由于負責土地流轉工作的農經管理人員的缺位，土地流轉出現放任自流、流轉行為出現無人監管的趨勢。各級政府為了更多地招商引資，借土地流轉之名，大量占用耕地，改變農村土地農業用途，包括：未批先用、少批多占、以租代征等。據有關資料調查顯示，一些地方政府沒有出臺規范土地流轉正式文件，對土地流轉程序進行監管的也只有30.71%，土地流轉沒有任何限制的比例高達18.49%，對土地流轉用途進行限制的有22.89%。［1］土地流轉監督機制的缺失，既破壞了耕地管理，影響新農村建設，還造成土地管理部門瀆職犯罪，嚴重影響農村穩定發展。

二、農村土地流轉綜合治理的理性路徑

1.加強宣傳，提高土地流轉效益認識

基層政府和村級干部在日常工作中要積極學習和大力宣傳有關土地流轉的政策法規（如《土地承包法》、地方政府土地流轉規章制度等），指出推進土地流轉并不改變土地承包關系，指導農民破除守舊的思想觀念，主動克服“小富即安”的小農思想和狹隘的嫉妒心理。針對各自的農業結構調整，因地、因戶制宜，積極主動地做好農戶的土地流轉工作，讓有條件的農戶按照依法、自愿、有償、合理、有序流轉的原則大膽參與土地流轉。通過廣泛的宣傳，調動廣大農民流轉土地的積極性，推動農村土地向種植大戶、科技示范戶和龍頭企業集中，最大限度提高土地利用率及產出率。

2.建立規范的農村土地流轉管理程序

（1）規范土地流轉服務管理。土地流轉以基層政府農經管理機構為依托，組建鄉鎮土地流轉服務中心和村級土地流轉服務站，利用“數字鄉村”網絡平臺，在電視、網絡、廣播、報刊等媒體上開辟信息專欄，發布農村流轉地信息，提供流轉地投資方向與市場分析，對土地流轉實施有效管理和服務。

（2）發揮土地流轉中介機構平臺作用。在土地流轉過程中，農戶自主決定土地承包經營權是否流轉及流轉方式，任何組織和個人不得強迫或阻礙農戶流轉土地承包經營權。鄉級政府機構和村集體組織在土地流轉中起中介服務作用，而不是代替和經營。由鄉村組織起來的土地流轉中介機構搭建起轉出戶和流轉戶之間的平臺，以土地資源的質量、投資經營者的綜合實力、流轉的綜合效益等為參考因素，以市場需求為導向，科學定價，盡可能多地維護農民在土地流轉中的合法權益。

（3）建立健全的土地流轉仲裁機構。農戶在發生土地流轉糾紛時，可通過建立鄉村調解、縣級仲裁、職責分明的調解仲裁機構。從而建立起公正的司法救濟制度和裁決機制，對集體組織或農民提出的征地不合法、補償不合理等問題，農民可以向司法裁決機構尋求救濟，切實保護農民土地流轉的合法權益。

（4）規范合理的土地流轉收益分配。農村土地流轉要在符合規劃和用途管制前提下流轉，實行與國有土地同等入市，同權同價。［2］對流轉土地收益分配，應該本著民主協商、公平合理的原則，體現市場經濟規律，逐步采用區片綜合價，參照地區的綜合年產值以及土地的地理位置，采用政府指導價，參照市場評估價，合理調整土地收入分配結構，確定科學合理的土地流轉費補償標準。最終使流轉收益歸農戶所有，任何組織和個人不得以任何形式截留、扣繳。

3.加強農村土地流轉監督機制建設

農村土地流轉涉及多方利益，各地需切實加強領導，成立農村土地流轉工作領導小組，明確職責。各相關部門依據相關法律法規，制定出符合當地實際的農村土地流轉管理辦法，具體負責本地農村土地流轉各項工作。通過進一步健全土地流轉管理制度，加強對農村土地流轉的日常監管工作，如對土地流轉程序的監督、對土地流轉合同環節的監督、對土地流轉行為的監督等。各級負責土地流轉監管的農經管理部門對隨意將農用土地改為非農用地的開發商和當地政府及其主辦官員予以嚴厲的處罰，必要時報請公安機關介入。通過切實有效的土地流轉約束監督機制，做好土地準入、協商、簽訂、調處等環節的工作，切實維護農民的切身利益。

4.有序推進土地流轉剩余人口轉移

對因土地流轉而失地的農民要采取多種措施進行有效轉移，提高他們獲取各種收入的能力。一是加強對失地農民的職業教育和上崗技能培訓。根據市場需求和農民需要對土地流出戶農民開展多層次和多領域的“菜單式”或“訂單式”免費技能培訓，切實提高他們的生產技能和生存本領。二是鼓勵農民自主創業。對土地流轉中的失地農民要積極鼓勵他們通過自主創業形式進入非農產業領域，對失地農民自主創業和農民工返鄉創業者可通過各種優惠扶持政策（如辦證、稅收的減免等）為他們的創業之路奠基。三是擴大失地農民就業范圍。通過發展壯大縣域經濟，切實加快縣鄉城市化進程，引導農村勞動力向二、三產業轉移，實現農村部分剩余勞動力離土不離鄉就業。四是推進戶籍制度改革。改革時要把那種“有能力、有意愿并長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬采取差別化落戶政策逐步轉為城鎮居民”［3］，使他們在就業、居住、教育、社會保障等方面享有與城市居民的平等待遇。五是建立健全農村社會保障制度。穩步推進農村社會保障制度建設，繼續推進農村合作醫療制度改革，逐步建立起個人與社會相結合的農村最低生活保障制度、農民救助制度、農民養老保障制度、失業幫助制度等保障機制，解決土地流轉后從事農業和非農業職業的農民的后顧之憂，以鞏固農村土地流轉成果和土地規模經營的健康發展。

［1］中國農經信息網：陳洋.土地流轉：勇于跳出現行經營模式［EB/OL］.http://www.caein.com/index.asp？NewsID= 67479&xAction=xReadNews

［2］習近平.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.中國青年報（第一版），2013-11-13.

［3］李克強.十二屆全國人大二次會議作政府工作報告［N］.人民日報（第一版），2014-03-06.

［4］崔瑛.對云南省女土地流轉問題的思考［J］.中國集體經濟，2012（1）.

［5］王金龍.淺析制約農村土地流轉的因素及對策［J］.吉林農業，2012（2）.

［6］李中.農村土地流轉中應關注的幾個問題［J］.經濟縱橫，2013（3）.

［7］楊群.農村土地流轉的內涵與形成機理［J］.貴州農業科學，2013（6）.

［8］徐美銀.土地功能偏好、保障模式與農村土地流轉［J］.華南農業大學學報（社科版），2014（1）.

［9］李勇.農村土地流轉制度創新參與主體行為研究［J］.農業經濟問題，2014（2）.

｝本文系2014年云南省教育廳科學研究基金重點項目“農村山區土地制度改革低成本困境張力反思——以臨滄永德縣大雪山鄉為例”（項目編號：2014Z163）階段性成果