廣西城鄉公交安全發展對策研究

章　輝

(廣西壯族自治區交通運輸廳，廣西　南寧　530012)

廣西城鄉公交安全發展對策研究

章輝

(廣西壯族自治區交通運輸廳，廣西南寧530012)

2013年度廣西交通科技項目“廣西城鄉公交發展研究”(編號2013 10034)

摘要：文章基于廣西城鄉公交發展背景和研究范圍，介紹了廣西城鄉公交發展及安全情況，分析了阻礙廣西城鄉公交發展的安全問題，闡述了合理定位和分階段發展廣西城鄉公交，提出了廣西城鄉公交安全發展對策和保障措施，以促進廣西城鄉公交發展。

關鍵詞：廣西城鄉公交；發展；安全問題；對策；研究

0引言

近年來，在缺乏法規依據和技術標準滯后的情況下、在各市(縣)基本沒有財政補貼、各級政府部門大部分沒有明確政策支持、原有線路經營者的重重阻擾下，特別是在可能發生大規模安全生產事故的重大壓力下，廣西所有的市和大部分縣開行了城鄉公交。廣西城鄉公交是政府、企業、乘客共同推動的結果，也是社會、市場選擇的結果，市(縣)城區公共汽車下鄉有力推進了城鄉公共服務均等化，降低了城鄉居民自由流動門檻，推動了城鎮化進程。

本文的城鄉公交指運營在市(縣)城區至鄉鎮(鄉村)運營的公共汽車客運，線路的兩端分別在市(縣)城區、鄉鎮(鄉村)，可形象理解為市(縣)城區公共汽車下鄉(村)。同時廣西城際公交、鎮村公交發展較少，不在研究范圍之內。

1廣西城鄉公交發展和安全情況

2013年年底，廣西共14個地市、62個縣(含縣級市、自治縣，共75個)開行城鄉公交，廣西城鄉公交線路共487條，占全區公交線路1 039條的46.9%。線路經營權以政府或行業管理部門行政審批線路445條(占91.4%)，公開招標方式42條(占8.6%)，大部分線路普遍采用個體承包經營方式、公車公營較少。廣西城鄉公交車輛共計3 419輛折合2 134.7標臺，車輛以7 m(折合1標臺)及以上共1 609輛，占47.1%。廣西城鄉公交駕駛員共4 330人，平均人車比為1.27∶1，駕駛員一人一車的情況比較普遍。其中桂林市城鄉公交發展工作推進較快，桂林市及下轄縣共開行城鄉公交線路93條，投入車輛492輛，覆蓋60個鄉鎮、467個建制村，鄉鎮、建制村通公交率分別為45.1%和28.2%，其中荔浦、平樂兩縣實現“鄉鄉通公交”。

2013年廣西共發生公共汽車客運事故15起，死亡16人，受傷1人，其中城鄉公交事故(公共汽車客運運行在城區以外路段)2起，死亡3人，受傷1人，未發生死亡3人以上事故，總體安全生產形勢較好，但影響廣西城鄉公交發展的最核心問題依然是安全問題。

2廣西城鄉公交發展安全問題

城鄉公交由于載客量大、在城區外道路運行速度快、運行環境復雜等原因，一旦發生事故，存在造成大規模群死群傷的潛在風險，企業通過承包經營等方式轉移經營風險同時也造成安全管理措施難落實，各級交通運輸部門安全監管壓力很大，客觀上影響到一些交通運輸部門發展的積極性，嚴重阻礙城鄉公交健康、有序發展。

2.1　開行范圍問題

目前大部分市(縣)政府對城鄉公交運行范圍、是否屬于公共汽車客運范疇不明確，各地對城鄉公交的許可、證件核發、運營服務、油價補貼、設置站位等難以認定和實施。

2.2　開行線路問題

新開通城鄉公交線路的設定問題。線路的走向、長度、停靠站點、安全性、相關配套設施難以滿足線路安全高效運營、乘客便捷出行。

2.3　管理措施落實問題

(1)企業的安全管理落實難。大部分城鄉公交企業是承包經營模式，企業通過轉包來轉移經營風險，難以落實安全管理制度和措施，企業投入、車輛日常維護、駕駛員安全應急能力、信息監控等方面難以保障，企業不落實主體責任，發生安全風險責任大。

(2)行業安全監管落實難。城鄉公交管理依據不足、手段缺乏、難以規范：①對城鄉公交企業行業安全運營監管困難；②對城鄉公交線路具體線路、車輛人員的監管困難，特別是對未發放道路運輸證件的駕駛員、車輛。

(3)源頭和過程管理落實難。城鄉公交遠離市(縣)城區，線長、點多、載運乘客數量大、運行速度較快，在信息化手段不夠先進的情況下，企業、行業均難以履行源頭管理，發生事故的隱患大。

阻礙廣西各市(縣)城鄉公交發展的問題本質是：企業通過承包轉移經營風險，造成已開行的城鄉公交安全措施難以落實，安全生產隱患大；交通運輸部門安全監管責任壓力過大，推進城鄉公交發展積極性不高，造成具備條件的城鄉公交線路不能開行。

3廣西城鄉公交安全發展定位

要發展城鄉公交，就要解決影響發展的安全問題，制定緩解安全壓力的策略。對城鄉公交進行定位，明確不適合城鄉公交發展的范圍和條件，并將具備條件的城鄉公交線路、片區根據具體情況分階段發展，科學降低企業安全生產風險、減輕行業安全監管壓力，確保具備條件的城鄉公交發展不受阻礙。

3.1　廣西城鄉公交在城鄉道路客運公共服務的定位

目前，廣西城鄉道路客運公共服務模式共5種，分別為道路客運、對道路客運進行改進的公交化運營等優化模式、城市公共汽車客運、城市公共汽車客運延伸下鄉(村)、鄉鎮(鄉村)公共汽車客運，各種服務模式有其發展條件和適用范圍。按照交通運輸部《關于積極推進城鄉道路客運一體化發展的意見》(交運發〔2011〕490號)關于“地市級以上城市周邊地區以城市公共交通線路延伸為主，縣域內特別是鄉鎮以下地區以農村道路客運線網優化為主”等精神，結合廣西各市(縣)城鎮化發展進程和實際情況，不具備條件或是一段時間內條件不成熟的不宜發展城鄉公交，可選擇其它發展模式；廣西城鄉公交發展定位于城市公共汽車客運延伸下鄉(村)，即有一端在市(縣)城區另一端在鄉鎮(村)，集中發展具備條件的城鄉公交線路。

3.2　分階段發展廣西城鄉公交

各市縣發展城鄉公交，應遵循分級分類、分階段梯度推進、先易后難的基本思路，根據經濟發展水平、市場需求、道路基礎設施、原線路經營者退出情況分階段開展，成熟一條開行一條，成熟一片開行一片。總體上線路一端由市逐步擴展到縣、線路另一端由鄉鎮延伸至鄉村；先發展道路基礎設施條件好、再發展道路基礎設施可逐步完善的城鄉公交線路；先發展安全風險小、再發展采取措施安全風險逐步減小的城鄉公交線路。廣西城鄉公交近期發展重點應以市城區公共汽車延伸至周邊鄉鎮、基礎設施好、安全風險小的線路為主。

4廣西城鄉公交安全發展對策

4.1　明確管理主體

發展好城鄉公交，能積極推動市(縣)城鎮化發展，市(縣)是城鄉公交發展的最大受益者，各市(縣)轄區內的城鄉公交發展工作，其管理事權在各市(縣)城市政府，具體管理職責由各市(縣)城市政府負責。

4.2　明確運營范圍

由于地域差異等原因，在國家、自治區未形成城鄉公交法規標準體系前，城市人民政府應結合轄區經濟環境、市場規范程度、人口和產業分布及行政資源配置等條件，確定轄區的城鄉公交的發展區域、范圍(同時明確不適宜發展區域、范圍)，保障城鄉公交發展。

4.3　確保開行線路符合條件

部門聯動，解決新開通城鄉公交線路的技術問題。在國家沒有城鄉公交的技術標準情況下，交通運輸部門(含運管、公路機構)應會同公安交警、安監、鄉鎮政府等部門(單位)根據各部門的相關法規政策、標準，對企業在城市政府確定范圍內申請新開通線路的走向、長度、轉彎半徑、車輛條件、限速、停靠站點、安全性、相關配套設施進行審查，對于不符合條件的提出整改、完善意見，整改和完善設施后符合條件的，進行試運營，并聯合將線路技術條件和整改完善情況報送當地市(縣)政府核定，確保滿足線路安全高效運營、乘客便捷出行。

4.4　明確相關主體責任，落實安全管理措施

(1)明確和落實企業的安全生產主體責任。城鄉公交的運營主體應為規模大、信譽好、管理經驗豐富的龍頭企業，確保城鄉公交的經營模式為公車公營，不允許企業通過承包等經營方式轉嫁安全風險，公車公營是企業落實安全生產措施、降低安全生產風險的最有效方法。

(2)明確和落實行業監管責任。交通運輸部門對從事線路運營的城鄉公交企業核發運營憑證，并與企業簽署線路運營服務協議，強調線路經營模式必須為公車公營，明確安全管理和保障措施、退出機制以及雙方權利和義務等內容，要對企業違反協議安全生產措施的行為進行處罰，不具備安全生產條件的企業應退出線路經營。

(3)明確和落實鄉鎮源頭和轄區監管責任。鄉鎮要履行源頭及轄區監管責任，提供和維護場地、設施，加大宣傳，創造條件為城鄉公交提供良好的安全運營環境。

5廣西城鄉公交安全發展保障措施

5.1　保障落實安全責任

廣西要明確城鄉公交發展的事權在市(縣)政府，市(縣)政府要積極履行職能推進城鄉公交發展；市(縣)政府要明確企業安全生產主體責任，明確城鄉公交經營模式必須公車公營，并確保落實安全生產措施；市(縣)政府要明確交通運輸部、公安、安監、質檢等相關部門和鄉鎮的安全監管職責和責任。

5.2　保障落實安全發展條件

在國家未出臺城鄉公交相關標準情況下，各市(縣)應加快出臺城鄉公交發展的管理辦法文件，劃定城鄉公交的發展范圍；在城鄉公交線路開通前，各市(縣)交通運輸部門要會同公安、安監、質檢等相關部門對線路的安全性進行評估；國家和自治區應加快出臺城鄉公交發展的相關法規標準和評價體系，明確發展城鄉公交的技術標準條件。

5.3　保障落實安全投入

城鄉公交企業應按要求保障車輛、駕駛員、信息監控、應急演練等安全投入，進一步落實安全管理措施；市(縣)政府應加大對城鄉公交企業財稅支持和政策支持，特別是政府指定開行的虧損線路；省級交通運輸部門應在道路、客運站場、便民候車亭、配套設施等建設方面給予支持。

5.4　保障推廣安全發展經驗

加快試點，廣西可加快在桂林市等基礎較好的地方開展城鄉公交試點工作，各市(縣)也可在當地選取條件成熟線路進行試點；及時總結試點經驗，通過召開現場會或是出臺文件推廣經驗，總結適宜發展的條件及政策措施、分析不宜發展的線路條件及錯誤教訓。

6結語

比起傳統城鄉道路客運組織方式，城鄉公交是更為先進、高效、便捷的運輸方式，是具備條件地區的必然趨勢和發展方向。在國家法規標準滯后情況下，明確市(縣)政府、鄉鎮政府、各相關部門的職責，去除交通運輸部門不應承擔的安全監管責任，才可能促進具備條件的城鄉公交發展；確保企業公車公營、落實安全管理措施才可能降低安全生產風險。今后廣西各市(縣)更多城鄉公交將投入運營，促進廣西經濟社會發展和群眾便捷出行，隨著城鄉公交數量增多、車輛和設備等逐步老化，安全發展必將成為更受關注的問題。

參考文獻

[1]章輝.城鄉公交發展探討[J].西部交通科技，2012(10)：69-73.

Research on Safety Development Countermeasures of Guangxi Urban and Rural Transit

ZHANG Hui

(Guangxi Department of Transportation，Nanning，Guangxi，530012)

Abstract：Based on the development background and research scope of Guangxi urban and rural transit，this article described the development and safety situation of Guangxi urban and rural transit，ana-lyzed the safety issue hindering the development of Guangxi urban and rural transit，elaborated the rea-sonable positioning and phased development of Guangxi urban and rural transit，and proposed the safety development countermeasure and protection measures of Guangxi urban and rural transit，so as to promote the development of Guangxi urban and rural transit.

Key Words：Guangxi urban and rural transit；Development；Safety problem；Countermeasures；Research

收稿日期：2015-02-06

文章編號：1673-4874(2015)02-0071-04

中圖分類號：U492.8

文獻標識碼：A

DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2015.02.018

基金項目

作者簡介
章輝(1981—)，男，工學碩士，高級工程師，主要從事交通運輸管理、交通運輸規劃研究工作。