中國非營利組織約束機制研究——以“麗江媽媽”胡曼莉事件為個案

李雙全（云南財經大學公共管理學院 云南昆明 650221）

非營利組織的總和被叫做“非營利部門”或“第三部門”。目前世界上幾乎所有的國家，都存在由非營利組織組成的龐大的非營利部門。在我國現行法規體系下，進行合法登記的非營利組織有40多萬家，還有幾百萬的未登記或轉登記團體，以及國有事業單位、人民團體等，在廣義上也屬于非營利組織。

由于非營利組織在我國發展歷史較短，基礎相對比較薄弱，我國的非營利組織還存在諸多問題。在中國的非營利組織發展過程中，必須在法律的、制度的、道德的層面建立諸多約束機制，才能夠保障非營利組織的健康、良性發展。

一.非營利組織的界定

非營利組織研究始于20世紀80年代，對于非營利組織的概念，不同的學者有不同的觀點。美國聯邦國內稅法對于非營利組織的界定是主要從法律的角度；聯合國的國民經濟核算體系則從資金的來源上界定非營利組織；美國約翰·霍普金斯大學非營利組織國際比較研究中心的薩拉蒙等從結構-運作方面定義非營利組織。

國內學者王名認為，非營利組織是不以營利為目的、主要開展公益性或互益性活動、獨立于黨政體系之外的正式的社會組織。王智慧認為，非營利組織是正式的、不以營利為目的、通過志愿行為向社會提供公益性服務，能夠獨立運行的社會組織。

二.中國非營利組織現狀及存在的問題

我國的非營利組織歸屬民政部門登記管理，因此，民政部采用的分類，是名副其實的正式官方分類。改革開放以來，我國的非營利組織已經成為我國社會和經濟發展中的重要力量，為我國的社會經濟發展做出了重大的貢獻。但是，近年來頻繁發生的關于非營利組織的負面新聞也使公眾對其產生了質疑。

20世紀90年代初，胡曼莉因為收養孤兒而被其單位武鋼集團樹立為愛心典型，隨后她于1992年在武漢正式注冊了中國第一個民辦孤兒院——中華綠蔭兒童村。1998 年，胡曼莉與美國媽媽聯誼會會長張春華及云南麗江政府合作建立了一所孤兒學校。開學后不久，學校混亂的賬目引起了人們的關注。在張春華的推動下，麗江審計局2006年對“麗江媽媽聯誼會”的財務進行了審計。這次審計中，胡曼莉的丈夫段燦標提供了胡曼莉用孤兒名字開私人賬戶的證明文件，作假的票據證明等材料。張春華以善款使用違背捐款人意圖為由將“麗江媽媽聯誼會”告上法庭，從麗江中院到云南高院，張春華和她的“美國媽媽聯誼會”兩度獲勝，法院責令“麗江媽媽聯誼會將未按照美國媽媽聯誼會捐贈意愿使用的907890元人民幣如數返還”。2007年2月14日，麗江市民政局做出對“麗江媽媽聯誼會”給予撤銷登記的行政處罰。（資料來源：http://baike.baidu.com/view/3389510.htm）

從“麗江媽媽”胡曼莉事件中，我們不難看出，由于缺乏針對非營利組織的法律法規，再加上缺乏必要的監管，我國的非營利組織往往存在志愿失靈和道德風險，一些濫竽充數的個人和團體往往打著非營利組織的幌子去牟取個人的私利。

胡曼莉在辦孤兒院期間，在麗江縣城購買了一套建筑面積為320多平方米，總房價超過50萬元的高檔商品房，還花了10多萬元送女兒到新西蘭留學，而擔保金就高達四五十萬元。這些消費，與胡曼莉家庭的收入是極不匹配的。

由于我國沒有專門針對非營利組織的法律法規，在“麗江媽媽”胡曼莉的案例中，相關部門對她的判決和處罰依據的是“違反了《中華人民共和國會計法》等法律法規的相關規定”。

三.中國非營利組織約束機制建設路徑

中國的非營利組織目前還很不健全。無論從類型、結構、監管上來看，都是很不完善的。中國的非營利組織，只有去掉濃重的官方背景和意味，更多地考慮自身組織存在的意義和價值，在嚴格的他律和自律中，重新獲得公眾的信任和支持。

筆者認為，中國的非營利組織要建立如下約束機制：

1.法律約束：要完善與非營利組織相關的登記、管理等方面的法律法規，建立制度性的保障，加大政策扶持力度。對于非營利組織的登記和管理，要從法律的層面建立起來一套完善的系統。

降低非營利組織的登記注冊門檻。目前我國非營利組織登記管理體制的基本特點是：門檻高、限制多、監管不力。其中最核心的原則是雙重管理體制。雙重管理體制成為制約非營利組織發展的門檻。通過改革我國非營利組織登記管理體制，降低非營利組織登記注冊的門檻，可以起到鼓勵非營利組織進行合法注冊的作用，以便將其納入全面的管理和監督。

制定專門針對非營利組織的法律：事實上，在我國，非營利組織運行的某些領域存有法律法規真空的狀態。比如，在基金會審批、基金投資、捐贈物資處理、工資福利提取、人事制度以及財務科目設置等重要問題上，我國迄今未有明確的法律規范。

因此，要制定專門針對非營利組織的法律法規，制定非營利組織運行領域的法律法規細則，為非營利組織運行提供法律保障，讓其有法可依。

構建稅收法律體系實行責任差別對待：要構建非營利組織的稅收法律體系，并與非營利事業無關的商業活動區分開來，實行責任差別對待。

2.制度約束：建立非營利組織信息披露制度。據2009年中民慈善中心發布的《全國性慈善組織信息披露檢測報告》顯示，28家可以開展“5·12”地震募捐活動的社會組織中，對于公眾最關心的捐贈實際支出或轉移，只有12家組織在網站上公示，不足半數。正是由于缺乏信息公開，使得公眾無從了解監督非營利組織的活動。而公眾監督的缺失，又是導致公益腐敗的一個非常重要的原因。

因此，要建立和完善非營利組織的信息披露制度。要將反映其運營狀況的主要信息，如所提供服務狀況、籌資進展、財務與投資報告、治理結構變動、年度重大事項等信息，真實、準確、完整地向出資人、政府、受益人及其他利益相關者予以公開。

對非營利組織進行財務審查和監督。要制定并實施對非營利組織進行持續審查和財務監督的依據和細則，杜絕非營利組織混雜財務信息，繞開法律限制進行利潤分配或者侵吞公款。

3.建立外部問責機制：為了防止非營利組織的公益腐敗，對其建立外部問責機制具有緊迫性和必要性。信息披露制度對非營利組織的持續資金供給尤為重要，這有賴于出資者對于組織資金使用和服務提供的滿意程度，有賴于出資者初衷目的的實現，而這正需要非營利組織通過信息披露制度加以保證。

4.道德約束：構建非營利組織的道德倫理規范和誠信文化。在非營利組織中構建起講究誠信、遵守道德的文化氛圍和倫理規范，一方面可以增強非營利組織的凝聚力和向心力，增加歸屬感與榮譽感，對其成員也起到了教育和警示作用；另一方面，當非營利組織出現違背道德與誠信的事件時，可以將其置于公眾的輿論監督之下，受到道德的制約。

5.自主治理：自主治理是非營利組織順利實現自身公益性目標的前提條件，也是實現非營利組織整體良性成長的重要環節。非營利組織自主治理水平長期積弱的狀況會回溯過來影響到募捐，這成為影響非營利組織“志愿失靈”現象的重要因素。

通過進一步深化我國的行政體制改革，創造有利于非營利組織獨立發展的外部環境；提高獨立意識，不斷學習與反思，完善治理結構，提高自主治理能力。

總之，對于中國的非營利組織來講，只有從法律的、制度的、道德的層面建立全面而系統的約束機制，才能夠保障非營利組織的良好運行，克服道德風險和志愿失靈，解決非營利組織失靈的問題，最大限度地降低“麗江媽媽”胡曼莉事件的發生，重構非營利組織的公信力。