淺議潛規則對法治建設的危害及其防范

郭春蒲（中共澄城縣委黨校 陜西澄城 715200）

淺議潛規則對法治建設的危害及其防范

郭春蒲（中共澄城縣委黨校 陜西澄城 715200）

依法治國是治理國家的基本方略,依法執政是我們黨在新時期領導人民治國理政的基本方式,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。目前,盡管我國社會主義法治建設取得了巨大成就,但當前,一種自發形成的非正式規則——潛規則,在黨內和社會上有著廣泛的市場。其危害絕不可小覷。我們必須破除潛規則,完善各項制度,讓人們信法不信潛,樹立法治權威,加強法治建設。

潛規則；法治建設

法治是現代國家治國理政的基本方式。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央革故鼎新，提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的目標，并以法治保駕護航。黨的十八屆四中全會也指出，在我國，無論是執政還是行政,無論是改革還是反腐敗,都必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作。目前，我國社會主義法治建設取得了巨大成就。但當前,一種自發形成的非正式規則——潛規則,在我們黨內和社會上有著廣泛的市場。它嚴重影響了依法治國、依法執政、依法行政共同推進，阻礙了法治國家、法治政府、法治社會一體建設，因此,我們要對潛規則認真分析批判，并加以防范。

一、潛規則的內涵及其對法治的危害

1.潛規則的內涵

"潛規則",又可稱為“隱規則”、“暗規則”、“行規”。是相對于"顯規則"而言的,是指沒有明文規定的，沒有約定成俗的，但在現實生活中又得到廣泛認同、非常見效的一種隱性規則。吳思說：所謂“潛規則”，就是隱藏在正式規則之下，卻在實際上支配著中國社會運行的規矩，是不成文的、見不得光的一些暗箱操作的規定和原則。在操作時，只可意會，勿需言傳。潛規則具有五個特點:

第一，不公開性。潛規則運行的隱密性和正式規則的公開性相互對立，它本質上是一種惡的行為,侵犯了主流意識形態或正式制度所維護的利益，所以不得不以隱蔽的形式存在，潛規則的執行者對隱蔽形式本身也有明確的認可，不愿意也不能將其公開,避免遭到社會正式規則的懲罰。

第二，不合法性。在我國社會主義法治下,法律為我們規定了公序良俗、道德法律等正式規則，也就是資源流動要有合法性,而潛規則違背了這種安定有序的利益獲得途徑,導致了不正當利益的產生,破壞了相對穩定的法治秩序,是法律所不允許的。

第三，自發性。這種行為可以很大程度上減少沖突和交易成本,容易被人們接受,具備很強的自發性。

第四，滲透性。在潛規則下，交易雙方的實質目的是追求利益的最大化或損失的最小化，它風險低效率高，很容易被人們接受和遵守。一次潛規則個例的成功會帶動一大片潛規則行為的出現，并向社會各個領域滲透和擴散。

第五，約束性。潛規則行為的成功與否，直接涉及當事人的直接利益，所以作為當事人都會按約定行事，從某種意義上說,潛規則往往比法律對行為人更具有約束力。

2.潛規則與顯規則即法治針鋒相對，其危害絕不可小覷。

第一，潛規則沖擊著人們對法治的信仰。潛規則的長期存在,使一些人不管遇到什么事,首先想到的是找熟人、找關系，通過金錢和權力而不是自覺運用法治思維和法治方式化解矛盾和問題，依照法律法規辦事。遇事信奉叢林法則，“變通哲學”，喜歡打“擦邊球”、鉆法律空子。在受到潛規則的負面影響時，人們自怨自艾，不會運用法律的武器來捍衛自己的權力，沒有依法解決問題的勇氣與擔當，只會埋怨社會大環境不好或是法律不健全。

第二，潛規則直接沖擊著法治的公平正義。潛規則成了"弱肉強食"的叢林法則,從根本上歪曲和威脅社會追求的公平正義與良知。很多事情如果你按照正規程序來辦，往往行不通，相反，如果按照潛規則的方法辦事卻往往暢通無阻。長此以往，人們心目中滋長了不按規則、程序辦事的心理，潛規則就很容易固化成一種大家所認可的行為方式，降低了法律制度的權威，直接損害了制度的公平正義。在我國市場經濟發育還不充分的情況下，潛規則無處不在，導致市場主體競爭不擇手段，破壞市場公平競爭的環境。

第三，潛規則沖擊著法治規則。我國是社會主義法治國家，這就要求人們辦任何事情都要遵守法律法規，嚴格按法治規則辦事，“法有授權可為之，法無授權不可為”， 規則面前人人平等,而現實生活中，潛規則就像一只看不見的惡手,擾亂正常的社會秩序,損害公平競爭,引發權力尋租,導致腐敗,如劣質工程的出現,食品安全和藥品安全的危機,無不與潛規則這只黑手的染指有關。

第四，潛規則沖擊著法治社會的誠信原則。潛規則最明顯的特征就是表面上一套,暗地里是另一套,面面上說的是一回事,背地里做的卻是另一回事，成了典型的“雙面人”，久而久之，人們對這種“雙重標準”束手無策，無法判斷，人與人之間也失去了誠信。在潛規則面前,各行各業的承諾、信譽、規章制度等都在遭遇懷疑,社會誠信喪失、道德滑坡,人們的心靈嚴重的扭曲。

第五，潛規則損害了法治政府的形象。潛規則實質上是"權規則"和"錢規則",常常被以權謀私的人利用,以個人利益代替社會利益。它突出地表現在政治生活中一些腐敗官員權錢交易、權色交易的行為。如公款請客送禮、公款私用等行為，這不僅影響黨內規則的正常運轉,而且影響著社會規則的正常秩序。官場潛規則的"潛"思維偏離了黨的宗旨,在個人得失的計較中傷害了群眾感情,在為民服務方面缺少思路和動作,影響黨群干群關系,影響法治政府的建立。

二、潛規則存在的原因分析

潛規則的存在,有著深層次的文化和社會土壤,主要受以下五個因素的影響。

1.受傳統觀念的影響

在這種以家庭倫理為中心體系下,法律只是維護國家權力的工具,朝堂上論國法,私下里講人情。加之傳統的名實分離秩序觀,傳統中國人不會認真對待法律,認為法律制度是一種權益性的工具。在這種認知下,就會出現"說一套,做一套"。

2.受法律不完善的影響

一部分掌權者的特權沒有受到限制,而且被傷害者也沒有反抗申訴的合法有效的途徑。

3.受監督不力的影響

許多地方和部門監督體系看起來很好,但實際上監督力量、監督手段難以到位,出現群眾監督太少、社會監督太亂、下級監督太軟、同級監督太虛、上級監督太慢的現象。久而久之,人們對權力濫用甚至到了不愿意監督的地步。造成用長官意志和個人獨斷替代科學民主決策,使濫用權力現象在社會上彌漫開來時,就會使一些人奉潛規則為法寶,凡事不顧制度只慮情面,不計大局老看關系,不講原則而求圓滑。

4.受利益驅動的影響

由于潛規則雙方往往是成本較低利益很大,從而導致人們更傾向于選擇潛規則。

5.受示范效應的影響

潛規則成功個例示范效應推動潛規則的加速擴散。潛規則行為人正是通過對社會資源的非法獲取而滿足自己的不正當利益。在這種唯恐失去機會的心態和一些成功示范效應推動下,其他觀望者對潛規則的巨大熱情被激發出來,開始積極利用各種潛規則去求得所謂更大的利益,加速潛規則的擴散,以致最后潛規則行為充斥社會。

三、“潛規則”的破與法治建設的立

潛規則泛濫在社會各個領域，像一個毒瘤，干擾著社會主義法治的正常細胞，“病因”復雜，我們要多管齊下，對癥下藥，綜合“治療”，維護社會主義法治正常運行。

1.強化教育，讓人們信法不信潛。

在人治傳統根深蒂固的中國,要讓潛規則失去土壤,強化教育是前提,要破除封建特權等級的思想,樹立正確導向,讓人們充分認識到潛規則的危害和實質,自覺抵制潛規則，自覺弘揚社會主義法治，將守法從被動接受到自覺遵守，從被約束轉變為 “從心所欲不逾矩”的自由，讓法治成信仰。要強化教育，讓法治的意識在每個人心中生根發芽；要充分利用大眾媒體，培育法治文化樹立法治信仰，有效發揮法治的潛移默化的影響力和感染力；要積極結合當地實際，提煉法治文化元素，讓法治文化進基層、學校、社區和企業，營造優良法治環境，增強全社會抵制潛規則的自覺性；法治教育要從青少年抓起。四中全會提出把法治教育納入國民教育體系，我們要通過長期的教育教學滲透，對孩子進行法治教育，使其在成長早期就形成遵法守法意識和責任意識，形成正確的價值觀念和道德情操，增強心靈免疫力。

2.構建防線，用有效措施除隱患。

破除潛規則要逐步建立和實施常規化的風險防范體系，拿出有效措施，發現苗頭立即處理，把潛規則扼殺在搖籃里。首先,建立健全社會信用制度。健全的信用制度具有強大的威攝力，對人們的行為和習慣有明顯的規范作用。把社會信用作為全國統一的公民唯一的證明記錄,如果發現一次投機倒把行為，或者通過不正當途徑獲得不正當利益的行為就記錄在案，其后影響個人未來的職務升遷的職業選擇，影響政治前途。這樣對執法者和相對人進行有效約束,從而防止有人利用潛規則獲取私利的投機心理。其次,對于舉報運用潛規則獲取不正當利益的人，法律應當給予其鼓勵性的獎勵，同時要保障舉報人及其家屬、財產等安全。再次,進一步完善我國刑法相關規定,加大對運用潛規則行事的當事人各方的懲處,將潛規則運作下的權權、權色交易納入到法律的調整范圍之內，讓人們充分認識到運用潛規則也是一種犯法的行為，從而放棄使用潛規則。

3.主動監督，增強監督合力。

習近平總書記指出，“把權力關進制度的籠子里”，這表明我黨重視權力制約與監督制度的建設。必須發揮各種監督力量的作用,讓權力在陽光下運行。一是必須在制度改革和機制創新上很下功夫,突出"陽光操作"這個核心, 要提高黨和政府的工作透明度和公信力，把權力運行、政府的各項職能都置于人民群眾的監督之下，讓潛規則沒有生存的空間。就當前而言，要大力度強化行政信息的公開，特別是在有關行政許可審批、公共事務管理、干部選拔任用、“三公“經費使用、重大決策等。要通過推行陽光政務，完善監督機制，強化權力運行的監督。二是號召廣泛社會力量來監督。堅持法律面前一律平等，“王子犯法與庶民同罪”，讓潛規則行為人付出代價，對于潛規則行為不再忍氣吞聲，不迎合、不縱容，共同抵制，匡扶正義，讓潛規則無處遁逃。

4.完善制度，樹立法治權威。

潛規則的滋生蔓延大多和法律法規制度的不健全、不完善，和暗箱操作有關。要通過深化改革,樹立法治權威,形成作風建設長效化體制機制。一方面要建立健全法律制度, 增強制度的科學性和可行性，擴大其覆蓋面，堵塞制度漏洞。始終保持對國家公職人員的高壓態勢,防止公職人員濫用權力,為國家權力設置緊箍咒。另一方面從形式上和內容上完善法律體系。要細化有關條款，把現有制度中原則性的規定具體化，簡略性規定細致化，含糊性用語明確化、提倡性要求制度化、彈性大的條文剛性化，使法律和政策操作起來更為嚴密、嚴謹，堵塞潛規則“潛行”的通道。

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