權利的制度供給與民生實踐
——基于農民工群體權利貧困的分析

孟慶濤

(西南政法大學人權教育與研究中心，重慶 401120;重慶大學法學院，重慶 400045)

法學研究·人權保障專題·

權利的制度供給與民生實踐
——基于農民工群體權利貧困的分析

孟慶濤

(西南政法大學人權教育與研究中心，重慶 401120;重慶大學法學院，重慶 400045)

權利貧困是由社會的制度安排造成的，只有改善制度供給，才能在根本上改善社會弱勢群體的權利貧困。農民工的權利貧困是一種現實存在，是“身份”“權利”與資源的不平等分配被制度化的結果。處于城鄉(xiāng)二元保障制度夾縫中的農民工的權利貧困，在根本上受制于社會利益和資源分配的不平衡狀態(tài)。一旦將導致農民工權利貧困的結構制度化，會進一步加劇農民工的權利貧困。由于缺少了政府的積極作為，權利無法成為現實，因而，必須從合作的視角來重新認識權利與權力的關系。在合作視角下，作為政府所提供的“公共物品”，民生可以增強社會中處于“可行能力”弱勢的公民實現權利的現實能力，并進而通過公共資源在社會中的再分配，減少不同群體之間的社會差距，維持公共社會的穩(wěn)定。由于農民工的權利貧困是基于身份的制度安排產生的，民生要破除基于身份的制度供給，以基本公共服務均等化為目標進行公共資源的制度分配，通過賦予資本等方式提高農民工權利的“可行能力”。

民生;權利貧困;制度供給

民生作為當前社會體制改革的重要組成部分，被賦予了重要的地位，那么，從權利的角度看，民生在何種意義上是一個權利問題?特別是對于農民工群體來說，民生與其權利保障存在著什么樣的關系?本文從權利的制度供給角度，以農民工群體為對象，嘗試回答上述具有一定普遍性意義的問題。

一、農民工的權利貧困

通常，我們用經濟“貧困”來指稱一種物質上的匱乏狀態(tài)。不過，當我們將貧困問題與社會的制度安排綜合起來進行考慮的時候，會發(fā)現貧困是一種社會現象。在社會層面上，如果導致經濟貧困的深層次原因在于社會制度安排的缺陷，并且在法律上表現為權利的缺失、權利實現機制的缺乏或運行不暢等，那么，這種貧困就屬于“權利貧困”。“權利貧困是指由于制度化方面的原因，致使某些群體和個人無法充分享受到社會和法律賦予的政治、經濟、社會和文化等方面權利，從而處于社會弱勢地位的情況。”［1］這意味著，盡管個體的能力差異可能影響到其權利的享有，但在根本上，權利貧困是由社會的制度安排造成的，如制度供給的缺失、不足、不均衡等;這同時也意味著，只有改善制度供給，才能在根本上改善社會弱勢群體的權利貧困。

作為一個特殊的社會群體，農民工的權利貧困有哪些現實表現形態(tài)?他們的權利貧困在多大程度上是由社會的制度安排造成的?貫穿于農民工權利貧困問題的基本邏輯線索是什么?這些是回答農民工權利的制度供給所要解決的先決問題。

(一)權利貧困的形態(tài)

1.權利類型上的形態(tài)

在權利主體上，農民工并非是基于性別、年齡、民族等區(qū)分出來的，因此，農民工的權利貧困，在權利類型上，就表現為一般公民所享有的普遍性權利方面的貧困。這主要體現在廣義上的政治權利與經濟、社會及文化權利上。

首先，農民工的政治權利的行使受到現實能力與狀況的限制或不能獲得有效的保障。受與農民身份緊密結合在一起的戶籍制度的限制，農民工的許多權利處于虛置狀態(tài):如選舉權與被選舉權，因農民工的不在地而導致無法行使或喪失實際意義，因農民工無戶籍而無法在居住地行使;又如遷徙自由，農民工雖然可在實際上流動，但受附于戶籍的其他保障性權利的實際限制而無法真正實現自由的遷徙;再如表達自由，因缺乏相關的組織媒介，缺乏暢通有效的利益表達機制與民主參與機制等而受到抑制。

其次，農民工的經濟、社會及文化權利不能獲得有效保障。由于城市的有效供給不足，農民工在城市中無法享受到與市民同等的經濟、社會及文化權利。例如:受土地制度的制約，農村集體土地為農民工所提供的保障功能弱化;農民工本身的培訓與子女的受教育權利無法得到充分的保障;農民工就業(yè)大多集中在非正規(guī)勞動力市場，無法獲得同工同酬的待遇，相關的勞動、社會保障嚴重不足;農民工無法獲得城市體制內的醫(yī)療保障等。

2.權利運行上的形態(tài)

從權利運行上來看，農民工權利的制度供給與其需求之間呈現出嚴重的不對稱狀態(tài)，主要體現為權利的制度供給不足。

首先，部分權利未得到法律的認可和保障。例如，農民工的農村集體土地產權未能實現與其他權利的有效分離，土地產權流轉尚未法定化，作為財產的土地融資權未得到法律的正式確認。

其次，法定權利的現實化保障不足。農民工的諸多權利本是作為公民即應享有的普遍性權利，但由于制度供給的不足，權利實現的成本過高，造成農民工享受權利的可行能力降低。例如，由于多被排斥在正式制度之外，社會上存在著大量的農民工工資拖欠現象。

(二)基于身份的權利貧困

農民工的權利貧困是一種現實存在。需要追問的是，作為一種制度意義上的權利貧困，為何會在農民工群體中出現?換句話說，權利貧困是如何與農民工的身份勾連起來的?

“農民工”首先導源于一種“身份”的區(qū)分。新中國建立后，在社會趨于穩(wěn)定的過程中，基于城市的有限容納力等國家現實考量，農民被排斥在城市之外，并且適時地出現了基于革命意識形態(tài)的賤農主義:“也就是說，它發(fā)端于革命意識形態(tài)對作為一個階級的農民的否定性判斷，并繼之以在法律、制度和政策層面對龐大的農民群體的權利進行抑制。”［2］特別是1958年《中華人民共和國戶口登記條例》出臺后，基于職業(yè)區(qū)分的農民身份被法律化，并逐漸與政治、社會、文化等資源的分配掛鉤。“身份”與“權利”的關系被制度化，在法律上就體現為城市市民與農村農民在選舉權、遷徙自由權、勞動就業(yè)權、受教育權、居住權、醫(yī)療救助權，以及社會保障權等多種權利享有與行使、救濟等方面的制度性差距。

改革開放后，隨著經濟需求的刺激與國家對農民流動限制的放松，大量農民涌入城市，逐漸形成了一個擁有農村戶籍、居住地或主要生活地與戶籍所在地分離，但在各方面又很難被城市完全接納的農民工群體。相對于生活在農村的農民，他們除了保留了農民的身份之外，與農村的聯系弱化并且表現出脫離的態(tài)勢;相對于城市，他們在很大程度上又處于被社會排斥的邊緣地帶，融入困難。“農民工”的權利貧困，不過是“農民”基于身份所產生的權利貧困的衍生物。由于他們的“身份”在農村，基于身份的系屬他們是農村人，但他們又生活在城市，在城市中卻不具有市民的身份，從而形成了交叉性的權利貧困。這使得農民工群體基于身份所產生的權利貧困演化成處于城市與農村二元結構制度夾縫中的權利貧困。“從最低生活保障權看……農民工……沒有權利在城市工作地點申請‘低保’……或者申請到了仍然沒有辦法維持基本生活”［3］。

(三)處于制度夾縫的權利貧困

歷史形成的城鄉(xiāng)二元結構，并未因2億多農民工群體的出現而打破，而是在城市中醞釀新的城鄉(xiāng)二元結構。“三十多年來，經濟發(fā)展所釋放出來的勞動力需求，持續(xù)刺激著城市化過程中農村人口向城市的流動。在原來形成的城鄉(xiāng)二元結構的基礎上，資源更多地體現為一種從農村向城市、從小城市向中大型城市的單向流動上，從而進一步拉大了城鄉(xiāng)之間原本存在的不平衡狀況。”［4］這在實際上就進一步拉大了城鄉(xiāng)之間在保障農民權利能力上的差距。

在農民工這一群體形成之前，城鄉(xiāng)居民盡管在權利的實際享有上存在著較大差距，但在城鄉(xiāng)二元結構體制下能夠各自獲得相應的保障，農民可以在集體土地所有制的基礎上獲得相對公平的保障。隨著城鄉(xiāng)二元結構的逐漸解體，游離在農村與城市之間的農民工權利貧困問題，則因為其所處的特殊境地而凸顯出來。按照城鄉(xiāng)基于公共服務保障體制的產權邏輯，實行家庭聯產承包責任制后，農村集體對于農民的公共服務保障功能已經基本喪失，家庭成了擔負農民各項保障的最后堡壘。而在農民工進城務工后，基于戶籍的身份關系，城市并不為他們提供保障;而原有的農村保障已幾乎喪失，農民工就處在城鄉(xiāng)二元保障體制的夾縫中。

處于城鄉(xiāng)二元保障制度夾縫中的農民工，其權利貧困中隱藏著巨大的社會風險。在城鄉(xiāng)生活的鮮明對比下，有能力的農民“逃離”農村成為個體的理性選擇，而這又成了造就農民工大軍的重要心理機制。如果源源不斷增加的農民工群體的權利貧困問題不能得到有效解決，國家將面臨嚴峻的社會控制風險。農民工的權利貧困，在根本上受制于社會利益和資源分配的不平衡狀態(tài)。當在這種利益不平衡結構支配下表現出來的社會結構性怨恨，通過“觸發(fā)性事件”爆發(fā)出來的時候，極易引起社會沖突。

由憲法、法律、法規(guī)與政策等為主要內容的正式規(guī)則體系及其實現機制組成的正式制度的供給不足或成本過高，會為可能破壞正式制度運轉的非正式制度創(chuàng)造存在空間。而一旦將導致農民工權利貧困的結構制度化，只會進一步加劇農民工的權利貧困:“在以權利貧困為核心的結構性規(guī)定中，體制外貧困社群中的絕大部分勞動力人口基本喪失了進入城市主流社會的機會，并且將隨著社會的進一步發(fā)展越來越邊緣化。”［5］122

二、民生的權利意蘊

民生實際上是利用公共財政在社會不同群體之間進行的一次再分配。對于農民工群體來說，民生的意義更為重大。那么，民生在何種意義上是一個與權利相關的問題?這之所以會被當作一個問題提出來，是因為民生的權利意義并沒有獲得普遍的承認。例如，美國就更傾向于將《公民權利和政治權利公約》里面規(guī)定的權利認可為人權，對《經濟、社會及文化權利公約》中所規(guī)定的權利并不承認為人權。而民生所涉及的內容，實際上恰恰主要是關于經濟、社會及文化權利的。這種爭議背后，隱藏著對于權利與權力關系的認識分歧。基于近代的自然權利(天賦權利)理念，權利與權力的關系往往被從二者對立的視角看待，從而，權利保障就是防止政府為惡。這固然包含有一定的正確成分，但卻忽略了一個重要問題，如果缺少了政府的積極作為，權利是沒有辦法成為現實的。因而，必須從合作的視角來重新認識權利與權力的關系。在合作視角下，作為政府所提供的“公共物品”，作為提高社會弱勢群體“可行能力”措施的一部分，民生的權利意蘊顯現了出來。

(一)權利與權力的合作視角

在國際法層面，權利與權力的關系主要體現為人權與國家主權的關系。盡管在理念上人權構成了主權的來源、基礎與目標，但一個不可否認的事實是，近代以來作為主權擁有者的國家是與作為權利擁有者的個人(在同國家相對應的意義上則是公民)同時發(fā)展起來的。理念與現實之間的錯置表明，在《獨立宣言》和《人權宣言》所宣揚的理念背后，存在著人權與國家主權之間更為復雜的關系:“這些宣言確定了權利的普遍性，但它們的直接結果則是確立了民族國家及其法律的無限權力。以一種悖理的方式，這些關于普遍原則的宣言創(chuàng)建起地方性的主權。如果這些宣言開創(chuàng)了個人的紀元，它們也首創(chuàng)了國家的時代——國家是個人的鏡像，人權和國家主權——國際法中的兩個相對立的原則——一起誕生，它們的矛盾比實際上更明顯。”［6］114

在國內法層面，權利與權力的關系主要體現為憲法意義上的分配原則。在社會契約論的假設中，權利實際上被分成了兩部分，一部分是個人讓渡給國家從而轉化成國家權力，一部分是由個人保留而形成了基本人權。體現在憲法當中，即是國家主權與基本人權兩大基本原則及由這兩大原則派生出來的公民基本權利體系。

顯然，新中國的憲法并不以社會契約論作為理論基礎，但以社會契約論為基礎所推出的人權原則，特別是“國家尊重和保障人權”被寫入憲法之后，往往又成為人們評價中國人權社會實踐的理論依據。基于這一要求，中國在各個領域所展開的人權的社會實踐，就可以在國家對公民所承擔的消極義務與積極義務這兩個層面上進行觀察與評價。若以為權利的實現僅依賴于國家履行消極的不干預義務，不但是從對抗的視角誤解了權利與權力、人權與主權的關系，而且在根本上違背了政府的存在基礎與運作邏輯。“如果權利就是對公共干涉的豁免，那么政府……的最高德性將是癱瘓或者殘疾。但一個無能的政府無法保護個人自由”［7］。換句話說，基于自由主義理論導出的“權利與權力”的對抗理論模式，只具有部分意義，一旦缺少了與之相對的合作視角，權利也將隨著權力的消失而陷入無保障的狀態(tài)。

無論《獨立宣言》《人權宣言》所宣告的自然權利是否具有普遍意義，但至少都說明，人權即便具有普遍性，也得通過“特殊的”公民權來實現。公民是一種基于國家系屬所形成的政治身份，公民權則是擁有這一特殊政治身份的主體所享有的權利。從權利保障的角度來看，并非是因為一個人是普遍意義上的人，而是因為一個人是一個國家的公民，其權利才獲得一個國家的承認和保障。因此，特殊的公民身份反倒成了一個人的權利得到保障的前提條件。

(二)作為權利保障的民生

民生本身不是權利，民生強調的不是法律承諾，而是其對于其他權利保障的制度實踐與現實化能力。黨的十八大報告“全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標”提出了“人民生活水平全面提高”的民生要求:基本公共服務均等化總體實現;就業(yè)更加充分;收入分配差距縮小;社會保障全民覆蓋。上述目標表明，民生與公民的受教育權、勞動權、居住權、生命健康權、基本社會保障權等多種權利有直接的關系。一個基本事實是，一個公民的受教育權、勞動權、居住權因得到法律保障，尤其是得到了國家的支持和保障而成為現實，公民行使相關的政治權利與公民權利也就具有了更為堅實的基礎，特別是受教育程度、固定工作和居住年限等成為公民行政政治權利的一個內在要素的時候更是如此。

通過法律對人予以平等的、普遍的承認，建立法律上的權利平等關系，是人權法律化的重要成就。然而，以形式上的政治平等為特征的公民權利與政治權利，忽略或掩蓋了現實上的能力差異。由于權利貧困與能力貧困互為因果，普遍性的政治平等宣示，會被現實中的群體之間基于能力差距過大所造成的社會分裂沖擊得粉身碎骨。“被夾在法律對抽象的平等的認可和它對人們的物質不平等及其具體需要的冷漠當中，窮人是法定權利作為身份認可與構建的一種工具遭到失敗的最好例子。”［6］46

實際上，民生重在實現對公民的經濟、社會及文化權利的現實保障。從義務主體來看，現代民族國家承擔著在社會層面積極創(chuàng)造條件保障民生的責任。“基本公共服務均等化是除直接調節(jié)社會財富分配的稅收政策之外的另一促進社會公平的基本手段和工具。”［8］以國家履行積極義務為前提的經濟、社會及文化權利，為實現公民權利和政治權利提供了現實基礎與保障，讓形式平等的人權承諾變得可以兌現。

(三)公共物品與可行能力

民生是國家的一項基本公共決策，直接涉及對公共資源的再分配。自本世紀開啟以來，民生就被納入黨和政府的基本公共決策范圍，并且成為中央以及各級地方政府工作的重中之重。政府的收入主要依賴于稅收，除了利用稅收為自身這一公共組織提供基本的生存來源之外，同時還會借助稅收杠桿，在社會中進行公共資源的再分配，以進行社會資源的再整合。“一個國家首先是一個為其成員——公民——提供公共物品的組織”［9］13。在此意義上，民生工程無非就是政府利用納稅人的稅收，將其作為公共物品重新投放社會。

權利的實現是需要成本的。然而，社會中擁有不同資源、具備不同能力的公民，對于各自權利的實現程度是不同的。作為國家提供的公共物品，民生所保障的對象具有全民性，但民生只能為公民提供權利的基本保障，永遠無法消除公民之間存在的能力差異。能力差異可以造成權利貧困，因此，可以通過“可行能力被剝奪”來識別貧困。顯然，民生無法解決公民之間存在的實現權利的天然能力差異，但基于其普惠性特別是提供資源分配上的傾斜，卻可以增強社會中處于“可行能力”弱勢的公民實現權利的現實能力，并進而通過公共資源在社會中的再分配，減少不同群體之間的社會差距，維持公共社會的穩(wěn)定。

三、農民工權利的民生供給

基于民生對于公共資源的二次分配與調節(jié)功能，在國家“更好保障和改善民生”的導向下，民生對于農民工權利貧困的制度供給應該遵循什么原理呢?由于農民工的權利貧困是基于身份的制度安排產生的，民生要破除基于身份的制度供給，以基本公共服務均等化為目標進行公共資源的制度分配，通過賦予資本等方式提高農民工權利的“可行能力”。

(一)基于“公民”資格的權利供給

“從體制外貧困社群的處境中，我們看到了一個以權利貧困為起點的貧困生產鏈:權利貧困——體制外生存——貧困再生產——持續(xù)性貧困。”［5］123要從根本上解決農民工的權利貧困，就必須打破體制外貧困社群的生產與再生產邏輯，將農民工群體進行制度吸收，納入一種對公共資源進行持續(xù)合理分配的制度模式和價值系統(tǒng)，對其權利進行有效的制度供給。因此，現在的問題就轉化成了建立一種什么樣的民生供給制度。

民生是制度性調整因社會變遷所導致的資源配置和利益分配格局偏差，對于農民工的權利貧困，首先要求破除“賤農意識”，建立對社會群體基于“公民”資格的權利供給。在法律意義上，農民和農民工當然是我國的公民;但在社會制度建構上，他們又沒有獲得作為公民所應該享有的平等對待。基于歷史的或現實的、制度的或政策的諸多原因，他們陷入了權利貧困、機會貧困、能力貧困之中。一旦貧困狀態(tài)被制度化的不平等分配格局強化，他們在現實生活中所能享有的權利，同法律、特別是憲法所規(guī)定的公民應享有的權利之間的背離就會更加嚴重。“如果農民工制度化，那么中國社會就會在傳統(tǒng)二元的基礎上成為三元社會。……經濟的發(fā)展和城市化都要求農民轉變?yōu)楝F代公民。”［10］這就要求從公民權的角度來對待農民工，打破基于職業(yè)劃分產生出來的“農民”身份以及與之相伴隨的公共資源分配與保障體制，建立一種基于平等“公民”資格基礎上的權利供給制度。

(二)以基本公共服務均等化為目標的公共資源制度配置

作為對公共資源的一種制度分配，民生同樣需要遵循基本公共服務均等化的要求。民生具有制度調節(jié)作用，因此，無論在保障所有人的基本權利和自由優(yōu)先，還是社會中最少受惠者的福利改善優(yōu)先的問題上，不同的選擇對于社會的影響和作用并不相同。“現代社會的一個典型特征是，任何一個社會個體的生存和生活都依賴于一個廣泛的分工交易網，即一個良性運轉的社會合作體系。”［11］保障一個良性運轉的社會合作體系，即要求首先保障所有人的基本權利和自由。在保障和改善民生過程中，以基本公共服務均等化為目標進行公共資源制度配置，即是為保障所有人的基本權利和自由提供現實的實現基礎。

民生在實質上是對“公共物品”的一個再分配過程。這包含著兩層含義。首先，民生所涉及的公共資源再分配，來源于納稅人的貢獻。納稅人納稅后，有權享受免費公共物品。作為國家的公民，農民工同其他人一樣，都是納稅人，都對國家稅收作出了貢獻。因此，在享受保障所有人的基本權利和自由的民生公共物品上，農民工是理所當然的主體。其次，民生所分配的是“公共物品”，帶有公共物品消費的一般特點。“任何物品，如果一個集團X1，…，Xi，…，Xn中的任何個人能夠消費它，它就不能不被那一集團中的其他人消費。”［9］13這就是公共物品所具有的共享性和非選擇性。關于民生的公共物品屬性，不能單純地理解為物質上的分配與調節(jié)。民生確實涉及物質上的分配與調節(jié)，但民生關注的真正焦點在于物質所承載的普遍權利，關注的是權利保障的制度建構。以基本公共服務均等化為目標的公共資源制度配置，實際上是讓農民工與其他社會成員共享改革成果的紅利，并且形成一種合理的權利化、制度化分配與調整格局。在此意義上，“政府的使命是要讓公民大致均等地享有受教育權利、居住權利、公共衛(wèi)生權利與符合社會需求的就業(yè)培訓權利等”［12］。

(三)以提高弱勢群體地位為導向的民生供給

在保障和改善民生時實現基本公共服務的均等化，是在橫向寬泛的層面上整體提高所有公民的權利保障水平，但并沒有在根本上改善弱勢群體在社會權利結構中所處的相對弱勢地位，也沒有提高他們的權利保障能力。基于制度正義與社會公平的要求，作為對公共資源的二次分配，民生必須得同時向社會弱勢群體傾斜，重點保障和改善他們的權利貧困狀況。

改善權利貧困，需要外在環(huán)境與內在能力的協調改進。授人以魚不如授人以漁，改善農民工的權利貧困狀態(tài)，除了創(chuàng)造外在的公平制度環(huán)境外，必須得通過民生的分配與調節(jié)作用，從根本上提高農民工自身的權利實現能力。權利實現能力是一種綜合的能力，民生在此的意義就在于，通過調節(jié)作用，賦予農民工提高權利現實化能力的資本:“以公平的收入制度安排和財產資源的有效配置為手段增加農民工的物質資本，以教育和培訓為途徑提升農民工的人力資本，以社會關系重建和組織網絡形成為基礎培育農民工社會資本。”［13］

余論

在我國未來若干年的國家現代化轉型過程中，農民工都將是一種常態(tài)。農民工的權利貧困，也將持續(xù)成為國家所要面對的一個社會問題。民生作為黨和政府的基本政策與制度安排，在解決社會公平，保障弱勢群體特別是農民工群體的權利貧困問題上，也將持續(xù)發(fā)揮重要的分配與調節(jié)作用。目前，民生基本上以“尊重、保護義務，不分層級全面履行，給付義務，區(qū)分層級差別履行”的分配方案作為解決社會群體權利貧困問題的制度供給模式。從長遠來看，城市化、城鎮(zhèn)化的基本目標，應該是將農民工進行制度化的吸納。“被成功地吸引或社會化到制度的核心模式和價值中去的人越多，他們對統(tǒng)治是一種外部強加的東西的感覺就越少，(政府)所需要的強制(措施)和外部控制也就越少，這樣就降低了社會的交易成本。”［14］

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〔責任編輯:張 毫〕

D922.7;D922.5

A

1000－8284(2015)07－0101－06

2015－04－15

教育部2014年度國家人權教育與培訓基地重大項目“中國大眾民生觀調查”(14JJD820024);國家人權教育與培訓基地西南政法大學人權教育與研究中心項目“人權話語的跨語際實踐”

孟慶濤(1979－)，男，遼寧建平人，副主任，副教授，博士，重慶大學博士后，從事法理學與人權法研究。