實現農業剩余勞動力深層次轉移的路徑

殷一博

(南開大學馬克思主義教育學院，天津 300071)

經濟學研究·農業經濟專題·

實現農業剩余勞動力深層次轉移的路徑

殷一博

(南開大學馬克思主義教育學院，天津 300071)

目前我國農業剩余勞動力在轉移過程中呈現年輕一代不斷外出務工，年齡較大的又向農村回流，即雙向流動的特征。實現農業剩余勞動力的深層次轉移，簡而言之，就是要讓已經在城市長期居住生活的農業轉移勞動力逐漸享有城鎮居民的社會保障和公共服務待遇，避免出現回流現象。而加快戶籍和土地制度改革、構建多元主體的成本分擔機制、提升農業轉移勞動力的個人能力是實現農業剩余勞動力深層次轉移的有效路徑。

深層次轉移;戶籍改革;成本分擔;能力建設

農業剩余勞動力的深層次轉移其實就是農業剩余勞動力實現從農村向城市、從農業向工業的徹底性轉移，繼而實現身份、職業、戶籍以及價值觀念和生活方式的徹底性轉變，簡單地說，就是由農業人口轉變為城鎮居民。實現農業剩余勞動力的深層次轉移可以穩定已經轉移的成果從而避免出現“候鳥式”遷移和向農村回流的現象。實現農業剩余勞動力的深層次轉移不僅是加快新型城鎮化建設的現實要求，而且也是建設社會主義現代化國家的應有之義。

一、實現農業剩余勞動力深層次轉移的效益分析及當前現狀

(一)實現農業剩余勞動力深層次轉移有助于推動我國經濟社會發展

農業剩余勞動力向城市進行轉移能夠擴大內需，拉動城市經濟增長，而實現農業剩余勞動力的深層次轉移則對我國經濟社會發展有著更為重要的意義，其重要作用體現在以下幾個方面。

1.實現農業剩余勞動力深層次轉移有助于改善農村貧困面貌

農業剩余勞動力從農業向工業的轉移，使得其自身收入狀況得到一定程度的改善。一方面，隨著農業轉移勞動力經濟能力的提高，將有更多的錢可以帶回、寄回農村，以改善家人的生活狀況;另一方面，農業轉移勞動力在城市的安家落戶，也會促使其家庭成員向城市轉移。因此，實現農業剩余勞動力深層次轉移對于改善農村貧困面貌有著一般財政政策和扶貧工作難以替代的重要作用。

2.實現農業剩余勞動力深層次轉移是解決“三農”問題的重要途徑

農村人口眾多是長期以來我國“三農”問題難以得到有效解決的重要原因。實現農業剩余勞動力的深層次轉移將使大批的農業轉移人口在城市長期穩定生存下來，從而減少了我國農村和農業從業人口。農業從業人員比重的下降能夠緩解目前緊張的人地矛盾，提高農民的人均土地資源占有量，這有助于促進農業的規模化、集約化生產，從而實現農業向現代生產經營方式轉變，隨著現代農業生產經營方式的建立，農民也將進一步實現增產增收。就整個農村的發展而言，農業人口的減少會降低政府政策規劃和落實的難度，再加上農業生產水平和農民收入的改善，整個農村的面貌將會發生積極的變化。

3.農業剩余勞動力深層次轉移能夠促進社會融合，推動社會改革

改革開放以來，大規模的農業剩余勞動力轉移到城市工作、生活，頻繁流動于城鄉之間的農業轉移勞動力在推動城鎮化發展的同時也促進了城鄉融合，這有助于“以工促農，以城帶鄉，工農互惠，城鄉一體”的新型城鄉關系形成;越來越多的農業轉移勞動力實現身份的轉換將會導致城鄉人口分布出現變化，這將引起我國整個社會結構發生改變，黨和國家需要根據這一情況作出一系列的政策調整以確保社會穩定、繁榮。從這個角度來說，農業剩余勞動力的轉移在一定程度上將推動我國社會改革的進程。

(二)實現農業剩余勞動力深層次轉移的當前現狀

截至2013年，我國農民工總量達到26 894萬人，比上年增加633萬人，增長2.4％［1］，農民工人數已經占到城鎮常住人口的1/3左右，占到全國總人口的1/5。當前，我國農業剩余勞動力轉移仍然處在穩定轉移階段，但是增速有所回落。

受城鄉二元戶籍制度的限制，目前我國農業剩余勞動力轉移層次不深。許多農業剩余勞動力雖然實現了職業、地域的轉移，但是卻沒有獲得城鎮戶籍，其身份始終沒有發生變化。國家統計局資料顯示，2012年我國城鎮常住人口城鎮化率為52.57％，而中國社會科學院發布的《城市藍皮書No.6》顯示，2012年我國以戶籍人口計算的城鎮化率僅有35.29％，由于農業轉移人口的市民化程度大致在40％左右，因此將農業轉移人口市民化因素考慮在內的中國真實完全城鎮化率也只有42.2％，與國家統計局發布的數據相差10個百分點，差額部分主要就是那些長期在城市居住、工作卻沒有獲得城鎮戶籍的農業轉移人口，大約1.4億人。預計到2030年，我國大約有3.9億農業轉移人口需要實現市民化，其中存量約1.9億，增量達2億多。也就是說除了目前已經轉移到城市的一部分農業人口，今后一段時間內還會有大批的農業剩余勞動力持續來到城市，他們同樣面臨深層次轉移的問題。

長期以來，由于沒有城鎮戶籍，農業轉移勞動力在政治權利、公共服務、經濟生活、就業環境等方面與城鎮居民有著較大的差距。相關研究指出，農業轉移人口在享受基本公共服務權益方面，僅為城鎮居民的45.2％，經濟生活方面僅為城鎮居民平均水平的一半［2］，這種情況使得農業轉移勞動力及其家人在城市逐漸呈現邊緣化的傾向。由于被排除在城市社會保障和公共服務體系之外，有部分農業轉移勞動力開始選擇回流到農村。

在當前農業剩余勞動力轉移過程中，新生代農民工已經成為我國產業工人的主體，他們對落戶城市、自身權益保護、職業技能培訓、住房條件改善等方面有著更為強烈的訴求。如果這些訴求長時間得不到合理的解決，就會導致城市內部“新二元結構”的形成，這既不利于構建社會主義和諧社會，也會影響到我國新型城鎮化建設和小康社會的全面建成。

綜上，實現農業剩余勞動力深層次轉移不僅是我國經濟社會發展的重要推動力量，同時也是體現社會公平、公正，讓改革成果惠及全體人民的現實要求。

二、現階段阻礙農業剩余勞動力實現深層次轉移的因素分析

(一)缺乏實現農業剩余勞動力深層次轉移的制度環境

1.戶籍制度改革滯后

改革開放后，隨著工業化、城鎮化的發展，原有的城鄉二元戶籍制度已經難以適應經濟社會發展的新形勢。隨著城鄉之間的交流日益頻繁，對原有戶籍制度進行改革的壓力和動力也不斷增大。20世紀80年代以來，一些農業轉移勞動力較為集中地流入沿海城市，使得這些城市陸續開始探索戶籍制度改革(如針對外來人口建立居住證制度等)，由于這些政策并沒有涉及戶籍背后的社會保障和公共服務等利益，而且允許農業轉移人口落戶城鎮的門檻也普遍較高，所以過去一段時間內我國的戶籍制度改革成效并不顯著。

戶籍制度改革的滯后已經成為實現農業剩余勞動力深層次轉移的最大障礙。由于難以獲得城鎮戶籍，農業轉移勞動力在城市的住房、子女教育、社會保障等方面難以享受城鎮居民的福利待遇，使他們逐漸成為城市中最邊緣的群體。大批的農業轉移勞動力為城市經濟發展貢獻了重要力量，但是卻難以獲得城鎮戶籍，這使得一部分農業轉移勞動力不得不考慮回流到農村。

2.社會保障和公共服務供給制度不夠完善

由于目前我國大多數城市都是以城鎮戶籍作為提供城市福利待遇的前提條件，所以未能獲得城鎮戶籍的農業轉移勞動力被排除在了城市的社會保障和公共服務體系之外。目前我國尚未出臺專門針對農業轉移勞動力社會保障問題的相關制度，農業轉移勞動力參與城鎮各類社會保險的渠道、方式、轉移接續等問題還缺乏具有可操作性的文件。農村醫療、養老保險同城鎮醫療、養老保險之間的銜接轉換機制還有待進一步完善。在城市社會救助和社會福利方面，還鮮有針對農業轉移勞動力的具體政策。

從公共服務供給制度來說，目前我國尚未建立針對農業轉移勞動力的過渡性公共服務供給制度，這使得農業轉移勞動力在未能獲得城鎮戶籍的情況下就連城鎮基本公共服務也難以享受。由于農業轉移勞動力的基本權益例如平等就業、子女義務教育、職業技能培訓、勞動保護等都難以得到保障，所以進城務工的農業轉移勞動力普遍存在缺乏歸屬感的心理狀態。

(二)農業轉移勞動力個人能力有待提高

1.農業轉移勞動力就業能力不足

根據《2013全國農民工監測調查報告》顯示，在老一代農民工中具有大專及以上文化程度的僅占1.8％，即便是在新生代農民工群體中，這一比例也只有12.8％。由于文化程度低，大多數農業轉移勞動力獲取就業信息的能力較差，在就業過程中難以實現最優選擇，另外這也使得其在城市中大多只能從事勞動強度大、報酬低、穩定性差的職業;在農業轉移勞動力就業的過程中，一些用工單位和企業不與其簽訂正式的勞動合同，不承擔促進農業轉移勞動力職業能力發展的責任。根據調查發現，在農民工群體中，接受過非農職業技能培訓的僅占29.9％，連農民工整體的1/3都不到。［1］文化程度較低和職業技能欠缺使得農業轉移勞動力缺乏在城市長期穩定生存的就業能力。

2.缺乏在城市長期生存的經濟能力

相比在農村的生活，農業轉移勞動力要在城市長期生存發展，就面臨著生活成本的劇增。除了基本的衣食住行等生活費用開支外，農業轉移勞動力還需要承擔戶籍制度所造成的兩方面費用。一方面，農業轉移勞動力在未取得城鎮戶籍的情況下，可能需要承擔一定的制度性成本。由于沒有城鎮戶籍，農業轉移勞動力在城鎮就業過程中可能需要為自己及家人購買各類商業保險以應對傷病、養老問題。農業轉移勞動力子女在流入地入學時可能需要繳納各類借讀費、贊助費等費用。農業轉移勞動力個人為了職業發展可能需要支付相應的職業技能培訓費用等等。另一方面，農業轉移勞動力及其家人在獲得城鎮戶籍的情況下還需要履行各類社會保險的繳費義務。

可見，良好的經濟能力是保障農業剩余勞動力實現深層次轉移的前提條件，但目前的問題在于:一方面，農業轉移勞動力受文化程度、職業技能的限制在城市大多只能從事報酬低、穩定性差的工作，而且農業轉移勞動力的工資報酬增長緩慢;另一方面，農業轉移勞動力在實現身份、地域、職業的轉換過程中，其經濟狀況也不能因為土地權益的流轉而獲得較好的改善。顯然，目前這種局面使得農業轉移勞動力不具備在城市長期穩定生存的經濟能力。

(三)農業剩余勞動力實現深層次轉移面臨成本難題

推進農業轉移人口市民化工作是實現農業剩余勞動力深層次轉移的前提條件，而推進這項工作將面臨巨大的成本開支。從成本構成來看，農業轉移人口市民化的公共成本主要體現在以下兩方面。

1.社會保障成本投入

參加城鎮各類社會保險是為農業轉移勞動力在城市生活提供保障的關鍵所在。農業轉移人口市民化過程中社會保障投入最大的是城鎮職工養老保險和保障性住房投入。中國社會科學院發布的《2014年社會藍皮書》顯示，“2012年，城鎮職工人均養老金水平已達2.09萬元，新農保為859.15元，城鄉養老金水平相差24倍之多”，可見在實現農業剩余人口深層次轉移的過程中，政府面臨著城鎮職工養老保險方面的巨大投入;為了改善農業轉移勞動力的居住條件，政府需要大力推進廉租房及經濟適用房建設，這將需要大量的資金投入。根據中國社科院相關學者的測算，目前我國農業轉移人口市民化的人均社會保障成本平均在41 356元，而人均住房保障成本平均為12 011元，而且伴隨著農業轉移人口市民化的推進，失業救助、城市居民最低生活保障等社會救助方面的投入也會相應有所增加。

2.城市基礎設施建設和公共服務投入

農業剩余勞動力不斷向城市轉移會大大增加城市人口密度，需要政府加大城市基礎設施建設投入，改善城市交通運輸、衛生環境、能源供應、防災能力及供排水等方面的狀況，以實現城市的可持續發展。由于城市基礎設施不具有排他性，所以隨著農業剩余勞動力的轉移，政府的城市基礎設施建設投入并不會增加得太快;農業剩余人口在實現深層次轉移的過程中還會增加對城鎮各類公共服務的需求，這會擴大城市公共服務管理費用;為保障農業轉移人口子女的受教育權利，政府需要安排資金用于解決城鎮新增農業轉移人口子女的教育問題。經測算，農業轉移人口市民化過程中的基礎設施維護成本、各類公共服務管理成本、農業轉移人口子女在城鎮接受教育的成本分別為677元、806元、14 180元。

經測算，我國農業轉移人口市民化的人均公共成本大約在13萬元左右。根據目前的情況，今后20年內我國還有4億左右的農業轉移人口需要實現市民化，這對國家財政形成了巨大壓力。因此，要實現農業剩余勞動力的深層次轉移，就必須首先解決農業轉移人口市民化的成本難題。［3］

三、實現農業剩余勞動力深層次轉移的路徑選擇

根據目前的狀況，實現農業剩余勞動力深層次轉移必須首先解決戶口、資金來源、能力等問題只有從這幾個方面入手才是實現農業剩余勞動力深層次轉移的有效路徑選擇。

(一)加快戶籍制度改革，構建多元主體的市民化成本分擔機制

1.加快戶籍制度改革，分層次推進農業轉移人口市民化工作

首先，要建立起城鄉統一的戶籍登記制度，不斷完善相關配套政策。今后要取消農業、非農業的戶籍劃分辦法，逐步消除附著在戶籍背后諸多方面的福利差別，不斷擴大城鎮基本公共服務的覆蓋面，以保障農業轉移人口在基本醫療、住房保障、就業服務、義務及愛欲等方面的基本權益。不斷完善社會保障制度，努力將具有轉移能力和符合落戶條件的農業轉移勞動力納入到城市的社會保障體系之中，做好農村養老、醫療保險同城鎮養老、醫療保險之間的銜接轉換工作。其次，要完善戶口遷移政策。要逐步放開中小城鎮的落戶限制，合理確定大城市的落戶條件，要保障農業轉移勞動力獲得城鎮戶籍的渠道暢通。最后，要分層次推進農業轉移勞動力的落戶工作。對于人口較多、市民化壓力較大的大城市，目前應該本著存量優先的原則重點解決已經實現穩定就業和舉家遷移的農業轉移勞動力落戶問題。

2.構建多元主體的市民化成本分擔機制

成本制約是長期以來農業轉移人口市民化進程緩慢的主要原因。推進農業轉移人口市民化、促進農業轉移人口實現深層次轉移都將面臨巨大的成本壓力，單靠政府來承擔顯然是不切實際的，所以亟須構建多元主體的成本分擔機制，而多元主體的成本分擔機制應該將政府、企業、個人都涵蓋在內。

政府首先要做好構建市民化成本分擔機制的制度設計工作，并監督促使這項機制得以良好運行。根據事權與財權相匹配的原則，中央財政要承擔農業轉移勞動力在落戶城鎮后所引發的社會保障、子女教育方面的成本。中西部等一些地區由于經濟落后，其農業轉移人口市民化工作也需要中央財政給予一定支持。而地方政府則應該負擔起市民化過程中所產生的基礎設施擴建、保障性住房、社會救助、就業培訓等方面的成本開支。企業是農業轉移勞動力聯系最為緊密的組織，相關用人企業要與農業轉移勞動力簽訂正式用工合同，為其購買社會保險并積極履行繳費義務。企業還應積極承擔農業轉移勞動力住房條件改善和職業技能培訓方面的費用支出。根據權利與義務相匹配的原則，農業轉移勞動力個人在實現市民化的過程中也需要承擔一定成本，主要是城鎮養老、醫療保險的個人繳費份額。

(二)提高農業轉移勞動力就業能力，改善其就業環境

加強職業技能培訓可增強農業轉移勞動力在城市長期穩定就業的內在能力。而通過增加就業機會、加強權益保護等措施來改善就業環境則可為農業剩余勞動力實現深層次轉移提供良好的外在條件。

1.加強職業技能培訓

長期以來，農業轉移勞動力受文化程度、職業技能的制約，工作的穩定性較差，其工資報酬也一直處于較低水平。加強對農業轉移勞動力的職業技能培訓有助于提高其在城市穩定就業的能力，從而實現農業剩余勞動力的深層次轉移。加強職業技能培訓應該本著“政府主導，社會參與”的原則進行。政府作為“主導”要加大對農業轉移勞動力職業技能培訓的經費投入，各地政府要整合、利用當地職業教育資源，形成市、縣、鄉三級的職業技能培訓體系。以鄉級職業技能培訓為基礎，使農業轉移勞動力在進城務工前就能掌握一定的職業技能，進城后農業轉移勞動力又可以根據自己所從事職業的具體要求再參與市、縣級的職業技能培訓;在對農業轉移勞動力職業技能培訓的過程中要注意發揮“社會參與”的作用，政府應調動各類社會組織參與到農業轉移勞動力的職業技能培訓中來，要“廣泛利用社會力量辦學，動員農業廣播電視學校、職業高中、技工學校以及社會投資設立的培訓機構參與到農村勞動力職業培訓中來”［4］。農業轉移勞動力的職業技能關系到企業的生產效率，所以企業應專門設立一部分資金用于農業轉移勞動力崗前和在崗期間的職業技能培訓。今后要不斷加強針對農業轉移勞動力的職業技能培訓體系建設，確保進城務工的農業轉移勞動力都能夠參與職業技能培訓，并且要促使我國農業轉移勞動力職業技能培訓走上規范化、制度化的道路。

2.增加就業機會，加強權益保護

要利用當前我國加快新型城鎮化建設、經濟結構優化調整的機遇不斷增加就業機會。隨著新型城鎮化建設的深入發展，我國中小城鎮的人口密度會不斷提高，城鎮人口的增加將會衍生出各類生活消費需求，這在促進相關產業進一步發展的同時又會為農業轉移勞動力提供更多的就業機會。當前我國經濟增速放緩，經濟發展方式轉型、產業結構優化升級的壓力不斷增大，大力發展服務業等第三產業不但可以為我國經濟持續發展提供動力，而且也可以進一步促進農業剩余勞動力轉移就業。

同時，政府還要加強對農業轉移勞動力的就業權益保護，政府要敦促企業不斷規范用工制度，消除就業歧視，積極保障農業轉移勞動力的平等就業權。在農業轉移勞動力就業過程中政府要加強對企業的監督，確保其做到同工同酬、不拖欠工資、按規定為農民工購買各類社會保險。

(三)深化農村土地及產權制度改革，提高農業轉移人口的經濟能力

長期以來農業剩余勞動力難以實現深層次轉移的一大原因就在于缺乏相應的經濟能力。根據《2013年全國農民工監測調查報告》顯示，只有18.2％的農民工能夠實現獨立租賃住房，而在務工地自購房的比例僅有0.9％。農業轉移勞動力要在城市長期生存除了需要支付自己及家人的基本生活費用外，還會面臨住房改善、參加社會保險、職業發展等方面的費用開支，而目前農業轉移勞動力的經濟能力堪憂。一方面，農業轉移勞動力在城市務工所得的工資報酬處于較低水平，另一方面，農業轉移勞動力難以通過土地權益的流轉而使自身經濟狀況得到改善，這兩方面造成了目前農業轉移勞動力經濟能力低下的狀況。在當前社會主義市場經濟條件下，農業轉移勞動力的工資報酬由勞動力市場價格決定，所以要實現工資收入的增長就只能通過提升職業技能來實現。因此，目前改善農業轉移勞動力經濟能力的關鍵在于增加農業轉移勞動力的財產性收入。

據統計，2013年我國農民人均財產性收入僅為293元，只占當年農民人均純收入的3.3％［5］。要增加農業轉移勞動力的財產性收入，就需要加快當前農村土地及產權制度改革，賦予農民更多的財產性權利。今后在對農村土地進行征收的過程中，要改變以往通過行政手段扭曲土地要素價格的做法，應按照補償標準按市場價格確立的原則，避免農民利益受到侵害。要打破以往的城鄉土地市場分割狀態，加快建立城鄉統一的土地要素市場，實現城鄉土地要素的自由合理流動。要盡快建立起現代農村產權制度，通過對農民的宅基地、房屋、承包地等進行確權頒證，確保農業轉移勞動力進城后仍然享有土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，以及因為其他財產權利流轉而獲得收益的權利。只有盤活農民手中的土地要素，讓農民手中的土地資源成為可預期收益的財產和資產，才能使農業轉移勞動力的經濟能力得到提高，這是保障其在城市實現長期穩定生活的關鍵所在。

(四)農業轉移勞動力要提升個人素質，積極融入城市生活

農業轉移勞動力要實現深層次的轉移，還需要不斷提升個人的素質。長期以來，受城鄉物質文化水平差異的影響，不可否認，部分農業轉移勞動力在言談舉止、行為方式上還存在一些問題，再加上部分城鎮居民的偏見和排斥，雖然農業轉移勞動力長期在城市生活、工作，但是卻難以真正融入城市生活。

今后農業剩余勞動力在實現深層次轉移的過程中，要有提升自身素質的自覺意識，努力提高自身修養和文化水平。基層黨組織和社區居委會也應該發揮一定的作用，努力引導農業轉移勞動力的思維方式、價值觀念、言談舉止、競爭意識發生積極變化。還要依托基層黨組織和社區居委會來引導農業轉移勞動力參與社會管理，對于那些符合落戶條件的農業轉移人口要引導其參與民主選舉、民主管理、民主監督，培養其現代公民意識。要鼓勵農業轉移勞動力參與社區自治，培養其現代市民素質，增強其“作為社區成員的意識，提高自我管理、自我教育、自我服務的能力”［6］。農業轉移勞動力在完成職業轉變、地域轉移、身份轉換后實現價值觀念、思維方式的轉變將有助于其真正融入城市生活。

［1］中華人民共和國國家統計局.2013年全國農民工監測調查報告［N］.中國信息報，2014－05－13.

［2］潘家華，魏后凱.城市藍皮書No.6［M］.北京:社會科學文獻出版社，2013:13.

［3］李培林，陳光金，張翼.2014年社會藍皮書［M］.北京:社會科學文獻出版社，2014:20.

［4］徐平華.改革開放以來的中國農村勞動力轉移［J］.中共中央黨校學報，2008，(5):25.

［5］中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒2013［K］.北京:中國統計出版社，2013.

［6］國務院發展研究中心.中國農民工現狀及其發展趨勢總報告［J］.改革，2009，(2):24－25.

〔責任編輯:馮勝利〕

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A

1000－8284(2015)07－0119－05

2015－04－12

殷一博(1988－)，男，甘肅慶陽人，博士研究生，從事黨史黨建、農業經濟政策研究。