政治內涵的民生轉化:軍休所的職能定位與角色轉換

許 斌，閆 昊

(北京科技大學文法學院，北京 100083)

政治學研究

政治內涵的民生轉化:軍休所的職能定位與角色轉換

許 斌，閆 昊

(北京科技大學文法學院，北京 100083)

在我國，軍休所作為承擔政治社會保障功能的行政事業單位一直采用計劃管理體制，表現為政治功能和行政功能為主功能，生活服務功能為輔功能，形成了“強政治、強行政、弱服務”的運行態式。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，社會化養老趨勢不斷增強，軍隊中退休人員急劇增多而離休人員日益減少，這使得軍休所的輔功能上升至與主功能同等重要的地位，導致主輔功能之間發生沖突，以封閉管理和集中服務為主要特征的傳統軍休所管理模式已無法有效地解決軍休管理工作中的矛盾。鑒于此，軍休所應該向“強政治、強行政、強服務”的新型功能模式轉變。實現轉變的路徑為:將生活服務功能從軍休所分離出去交由社會組織承擔，實現政府購買;軍休所下設專業性實體服務機構，強化生活服務功能;限定軍休所服務對象為軍隊離休干部，并出臺相應政策對軍隊退休干部實行社會化養老。

軍休所;政治保障;服務功能;職能定位;角色轉換

軍隊離休退休干部休養所(簡稱軍休所)是在20世紀80年代我國由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的時代背景下成立的，是國家和軍隊為加強國防建設和妥善安置軍隊離退休干部而進行重大改革的產物。在這一時期，軍休所為維護國家穩定、推動國防建設和促進軍隊領導干部新老交接做出了重要貢獻。然而，伴隨著社會主義市場經濟體制的確立與發展以及各項事業改革的不斷深入，以庭院式封閉管理為主要形式、以集體性服務為主要內容的傳統軍休保障模式已經無法有效地解決軍休工作面臨的新問題。因此，明確軍休所職能定位，推進軍休所角色轉換，成為新的歷史條件下軍休工作改革與發展的關鍵所在。

一、軍休所及其職能

軍休所一般屬于行政事業單位，采用直線式的組織結構，實行所長負責制，一般下設辦公室、政工辦、財務科、服務管理科、門診部、行?？?、服務管理工作站等部門，同時，內部設立黨組織和軍休干部管理委員會以參與軍休所重大事項的決策，協調日常工作的開展。根據國家有關政策的規定，“軍休所是民政部門領導下的事業單位，是各級政府直接服務和管理軍休干部的專設機構，承擔著軍隊離休退休干部服務管理的具體工作。其主要任務是按照黨和政府關于安置的方針、政策和規定，落實軍休干部政治待遇、生活待遇，維護軍休干部合法權益，實現軍休干部‘老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂’目標”［1－2］。具體來講，軍休工作內容包括手續轉接、醫療保健、舉辦活動、隊伍建設、樓院維護、財物管理、安全管理等方面［2］。上述政策文件關于軍休所的性質、任務、目標和內容的規定表明了軍休所工作應當發揮以下三種功能:

政治功能居于首位。軍休所成立于我國經濟體制轉軌、國防建設改革和軍隊中高層人員接替的背景之下，面臨著安置大量軍休干部的客觀實際。國家基于保護機密和維護安全的需要，通過制度化的方式將政治功能嵌入于軍休所中，首先滿足離休干部對政治生活的需要。軍休所設立政工辦，在為軍休干部提供福利服務的同時，也加強對他們的組織管理。軍休所建有黨組織，在軍休黨員干部內部建立黨支部和黨小組，定期過組織生活;及時傳達黨和國家相關的政策和規定，及時答復軍休干部的咨詢和疑問等。軍休干部一般都具有較高的思想覺悟和政治素養，特別是離休干部對政治活動的需求較為強烈，軍休所定期組織政治活動能滿足他們的需求，如傳閱黨和國家的重要文件、組織他們參加重大節日慶典和集會等。此外，北京作為首都，是國家的政治、經濟、文化中心，這也使得北京市軍休工作帶有更為強烈的政治色彩。

發揮一般性行政功能作為機制保障。根據上述國家政策文件的規定，軍休工作涉及手續轉接、醫療保健、住房管理、樓院建設、財物管理等方面的工作內容，這些工作的具體落實需要以制度化的規范流程和大量的行政性工作為基礎。因而，一般性行政功能是政策得以落實的重要保障，也是軍休所機構職能的重要體現。在實際工作中，軍休所的一般行政功能表現為:對軍休干部檔案接收、移交及工資的核定;軍休干部檔案管理及再婚配偶進京手續的辦理;軍休干部醫療關系的建立;軍休干部專項住房管理和服務機構用房建設與管理;軍休干部經費的使用和管理;軍休社區建設以及醫療、服務、宣傳、安全、信訪等工作。

生活服務功能作為輔助。一是發放退休費、補助補貼、軍休干部遺屬補助和撫恤金以及報銷醫療費等，這部分工作實際上屬于一般性行政功能的范疇;二是落實政策規定的生活關懷，如走訪慰問空巢、住院及條件困難的軍休干部等，這部分工作大多具有非常態性的特征;三是落實政策規定的生活輔助服務措施，如設立所內醫療門診機構、協助搶救危重病人、定期組織開展文體活動等。所有這些輔助性服務還是有限度的、不全面的、非直接的生活服務。

軍休所本質上是國家意志外化的組織形態，國家在建立軍休所之初便已將維護國家安全和穩定的意志通過制度設置深刻地嵌入其運行體系之中。根據北京市直屬軍休所的實際工作情況，我們將上述軍休所的功能分為主功能和輔功能:政治功能和一般性行政功能為主功能，生活服務功能是輔功能。軍休所主輔功能的相輔相成，踐行著機構建立的宗旨，履行著特有的職能。

二、軍休所服務管理中存在的問題及成因

隨著老齡化社會的到來，社會化養老模式越來越普及，傳統軍休所的職能定位所呈現的模糊狀態，無論是離退休干部還是軍休所的工作人員都為目前軍休所如何適應社會化養老趨勢所困擾。

1.軍休所服務管理普遍存在的問題

第一，軍休人員對輔功能的需求大量上升，為老人服務的工作內容增加，導致經費出現短缺。最初軍休所經費來源有二:一是國家財政撥款，主要為實現其政治功能和一般性行政功能的正常發揮提供必要的經費保障;二是自有資源的收益，軍休所對自有資源(如房屋、土地等)具有使用權、相對獨立的經營權和收益權，經營所得收益可以用于軍休服務管理工作，以彌補國家財政撥款的不足。然而，近年來國家對軍休所進行規范管理，收回軍休所對自有資源的經營權和收益權，工作經費由政府全額撥款。規范管理后的軍休所沒有任何自有經濟收入，而且上級下撥的辦公經費、水電費、活動經費缺口較大。

第二，硬件設施供給匱乏。受軍休所經費不足和冗雜的費用支出程序的制約，軍休所陳舊服務設施無法及時更換，也難以增添新的配套設施，原有硬件設備已無法適應人數激增、多元化的實際需求，這就嚴重制約了軍休服務的工作開展和質量提升。

第三，工作人員配備不足。根據國家政策的規定，軍休工作人員應當按照接收軍休干部的1︰10的比例配備。然而實際情況是，軍休工作人員數量與接收軍休干部數量同步增減很難實現，軍休所工作人員的數量往往與其最初建所時的編制相一致，人數變化幅度極小。受規定的人員編制所限，隨著接收軍休干部數量的大幅增加，工作人員配備相對減少，尤其是近年來軍休工作呈現安置任務重、人員安置分散的特點，工作人員配備不足的問題更為突出。

第四，人員激勵機制缺失。隨著軍休工作難度加大，現有工作人員自身的工作能力和水平有限，加之軍休所缺乏社會化的進入機制和應有的退出機制，致使工作人員動力不足、活力缺失，也難以實現自我提升，無法滿足軍休干部個性化、多元化的服務需求。

第五，傳統觀念的制約。近年來，伴隨政治民主化進程的不斷推進以及建立服務型政府的需要，國家各類行政事業單位的管理模式也由管理型向服務型轉變。然而，受傳統“官本位”和“管本位”思想的影響，軍休服務管理實踐中不同程度地存在重管理輕服務的現象，使得軍休服務難以落到實處，進而影響服務的有效提供。

2.軍休所職能沖突的成因

從北京市軍休所的實際情況看，原有的軍休所主、輔功能之間的地位關系變化是導致現有工作職能沖突的根本原因。而政策規定沒有隨著這種變化關系及時調整是主要的制度原因。其表現為:原有政策設計與事實功能格局變化出現脫節，主功能和輔功能的內容與現實需求不匹配引發沖突。由于輔功能的地位上升，使得它對原軍休資源的需求大幅增加，而按照原有的制度設計又滿足不了這一要求，由此引發的主、輔功能沖突導致了支持資源和管理供給不足之間的沖突。這主要表現在以下幾個方面:

第一，軍休干部對參與政治活動的需求基本保持相對平穩的狀態，原有的制度設計和資源支撐還是能夠保證軍休所的政治功能實現和一般性行政功能的正常發揮。然而，隨著經濟和社會的不斷發展，不僅軍休干部的數量不斷增加，而且人員結構不斷變化，退休干部增多，離休干部越來越少，退休干部的平均年齡也在下降。軍休干部對個人生活服務的需求日益強烈，這使得軍休所的生活服務功能實際上在上升。事實上的相同地位，打破了既存的政治功能和一般性行政功能為主的傳統“主輔關系”結構。但這種變化并未被及時調整，政策制度沒有變化，軍休所的運行仍然遵循著以“強政治、強行政、弱服務”為功能定位的制度框架，無法有效地滿足軍休干部的個性化和多樣化的生活服務需求。所以，軍休所在實際運行中不可避免地會遇到資源支撐問題。

第二，隨著軍休干部老齡化趨勢的不斷加重，老干部對生活服務的需求日益迫切，然而，軍休所提供的生活服務具有政策性、規范性和有限性的特征，無法滿足軍休干部對生活服務的社會化需求。軍休干部既需要社會化的服務，又不能離開軍休所;而軍休所不提供直接具體的生活服務，只落實間接輔助的政策規定。在生活服務功能的社會化方面，軍休所缺少制度保障和資源支撐，使得推進軍休工作社會化管理成為軍休所面臨的難題。

第三，從符號互動論的視角來看，管理者和離退休干部對軍休所賦予了不同的意義。首先，對軍休干部而言，軍休所是為他們提供生活服務、落實生活保障和維護合法權益的后勤單位，他們不僅給軍休所貼上了“服務者”的標簽，也給軍休所中的工作人員貼上了“勤務兵”的標簽，依然沿襲了退休前的領導與被領導關系，而事實并非如此:與社區居民和其他社會成員相比，軍休所成為軍休干部身份和地位的外在顯示，是區別于普通人標志和自身優越性的體現。其次，對于軍休所基層工作人員而言，軍休所既是一個工作場所，又是一個職業崗位，對于軍休所管理者而言，軍休所不僅是個人的職業生涯，更是個人施展才華、取得政績、獲得職位升遷的一個平臺。軍休干部是他們按照政策規定的服務對象，軍休所的工作人員不是軍人，不是公務員，不是服務對象的下級，是事業編制干部。軍休所的工作人員認為，軍休干部在軍休所得到的服務是超出一般退休干部的，他們認為這是優惠于其他類型退休干部的待遇。最后，軍休所的工作人員普遍認為探索軍休干部社會化養老服務途徑勢在必行。

由此可以看出，軍休干部和軍休所工作人員，尤其是管理人員對軍休所有不同的職能定位和角色期待。服務者和被服務者之間對軍休服務的看法有很多相抵之處，這引發了二者之間關系產生了矛盾，即強化了對軍休所輔功能的需求，進而加劇了主輔功能的沖突。

總之，在上述沖突原因中，既有直接原因和間接原因，又有主觀原因與客觀原因，正是這些不同性質原因的共同作用和影響導致軍休所管理工作的困境。

三、進行政策調整，實現軍休所職能轉換的路徑選擇

由于外部環境變化的影響，軍休所的功能模式需要由“強政治、強行政、弱服務”的傳統模式向“強政治、強行政、強服務”的新型模式轉變，而這種模式變化并未被政策制度及時加以確認，所以，軍休所的社會化管理進展緩慢。要解決這些職能沖突問題，需要對軍休所職能進行再定位，對軍休所的組織角色進行適當轉換，并通過政策調整來完善。

盡管存在著職能沖突，軍休所對于不同的主體仍然發揮著不同程度的功能。首先，對于國家安全保障而言，軍休所的存在仍然發揮著維護國家安全和社會穩定的作用，軍休所發揮的政治功能仍然不可替代。同時，軍休所作為國家和軍休干部之間的粘合劑，通過傳遞和落實國家各項方針、政策、規定和及時向上級反映軍休干部的生活和思想狀況，發揮著社會整合與社會控制的功能。其次，對于軍休干部而言，軍休所作為國家制定的有關軍休干部待遇政策的傳遞者和執行者，發揮著風險防范和福利傳遞功能。它能夠持續穩定地向軍休干部提供福利保障，維護其合法權益，滿足其基本生活需要。最后，對于軍休所工作人員而言，軍休所作為一個行政事業單位，既是職業的依靠，又是社會化的場所，發揮著社會化和社會保障的功能。因而，促進軍休所職能再定位以使其更好地發揮效能，是軍休所突破瓶頸的關鍵所在。

服務職能作為一種輔功能，正逐漸上升至與政治功能、行政功能同等重要的地位，表現為“強政治、強行政、強服務”的新型職能模式，軍休所應該對此進行積極回應，促進其職能轉換。軍休所新型職能模式的轉換可以通過三種路徑得以實現:

第一，原有軍休所機構設置不變，通過外部引入(外包)的方式實現生活服務功能。具體而言，將生活服務功能從軍休所分離出去，交由社會組織承擔，實現政府購買。隨著國家和軍隊改革的不斷深入，強調責任與義務統一，國家、單位、個人共同承擔的社會保障體系的形成與發展，以及軍隊后勤保障社會化改革的縱深推進，軍休服務職能的社會化既是適應發展與改革趨勢的客觀需要，也是提高服務意識與服務水平，實現“強服務”功能的基礎。計劃經濟體制下所形成的供給制模式已經不能很好地實現新形勢下軍隊離退休干部的居住特點和服務需求，將生活服務功能適時、漸進地從軍休所分離出去，通過政府購買服務的方式，由社會組織承擔并提供高質量、高效率的軍隊離退休干部服務，既順應了軍休服務職能社會化的需要，又為軍隊離退休干部提供了專業性更強、滿意度更高的服務內容，有利于提升軍隊離退休干部生活的滿意度。由此，軍休所相應地就成為服務提供者的評價主體和監督主體之一，承擔相應的評價功能和監督功能。

第二，通過內設機構的變化，以內部介入的方式實現生活服務功能。即在軍休所下設專業的實體服務機構，強化軍休所的生活服務功能。自2004年以來，軍隊離退休干部移交地方政府安置方式由批次移交轉變為年度移交，各地開始對軍休服務管理機構進行程度不同的改革與調整。全國各地結合自身實際，形成了服務管理中心、干休所或服務站等多種模式并存的格局［3］。服務管理中心或服務站模式依托社區，通過購買服務、管理物業化等途徑實行社會化、多元化、開放的服務提供方式，這在一定程度上強化了軍休所的生活服務功能。相應而言，軍休所下設服務站的機構設置模式，其本質同樣在于強調生活服務功能與行政功能、政治功能的分離，是軍休服務機構相對穩妥、積極的一種實體性機構調整與改革。較之第一種路徑，在軍休所下設專業的服務站，有利于適應越來越多的養老服務需求，是一種通過內部介入實現其新型職能的路徑和方式。實施這種路徑和方式，雖然軍休所的職能角色本質上沒有發生變化，但可以滿足軍隊離退休干部不斷提高的生活服務需求。

第三，通過服務對象的分類管理，實現軍休所新型職能模式的轉向。即限定軍休所服務對象僅為軍隊離休干部，并采取合理的政策轉化，引入社會化競爭機制，實施科學的績效評價和成本核算，對軍隊退休干部實行社會化養老，使軍休干部完成從“單位人”到“社會人”的轉變。實行服務對象的分類管理，一定程度上可以減輕或改變大包大攬卻又因傳統供給制帶來的資金壓力和有效服務供給壓力，實現軍休所效益最大化。

總之，軍休所的職能模式與角色定位，與其成立的時代背景是緊密相連的。軍休所傳統意義上的“強政治、強行政、弱服務”有效地實現了特定時期內維護國家安全和社會穩定的責任和目標。計劃經濟時期形成的供給制服務提供模式，不僅弱化了軍休所的服務功能，而且使軍休所成為一個由單位包辦、自給自足的封閉體。固有的機構結構性問題和日益沉重的資金壓力，使其無法完成歷史賦予的重任。專業化的服務供給、開放性的機構設置、服務對象的分類管理，更多社會資源的引入與介入，無疑更能使軍休所在保持原有“強政治、強行政”職能的基礎上，提升并完善服務功能，滿足軍休干部日益增長的生活服務需求，繼續為國家安全和社會穩定做出應有的貢獻。

［1］民政部.軍隊離休退休干部休養所暫行規定［Z］.民發〔1990〕3號.

［2］民政部.關于印發《關于進一步做好軍隊離休退休干部移交政府安置管理工作的意見》的通知［Z］.民發〔2012〕176號.

［3］童雪明.移交地方政府安置的軍隊離退休干部服務管理機構設置問題思考［J］.長沙民政職業技術學院學報，2012，(3).

〔責任編輯:常延廷〕

C916

A

1000－8284(2015)08－0067－04

2015－03－31

中央高?；究蒲袠I務費精品文科、特色理科資助項目“社會轉型背景下公共治理體制與機制創新研究”(FRF－BR－15－002B)

許斌(1972－)，女，北京人，副教授，博士，從事社會工作與社會治理研究。