江蘇農行參與PPP 項目融資模式淺析

□藍嵐

江蘇農行參與PPP 項目融資模式淺析

□藍嵐

當前，加快城鎮化建設成為推動我國經濟發展的重要戰略，在此過程中，需要大規模基礎設施投資，而與之伴隨的融資問題已成為政府面臨的主要問題。近期興起的PPP成為公共產品和服務融資的主要模式，商業銀行都在積極試水PPP融資項目，試圖探索積極發展與風險管理的最佳結合點。本文從江蘇PPP項目發展與運營現狀，分析江蘇農行應如何參與PPP項目融資以及業務發展中應關注的風險。

政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）是指政府為增強公共產品和服務供給能力，提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期的合作關系。其核心是將政府資源與私人部門投資相結合，為消費者供給最優公共產品和服務。

PPP模式起源于上世紀90年代的英國，目前在世界多個國家得到廣泛運用，對交通、衛生、教育等多個領域的基礎設施項目建設起到了積極推動作用。近年來，PPP模式在我國也得到大力推廣，有望成為未來公共項目建設的重要模式。根據財政部2014年76號文，對具有價格調整機制靈活、市場化程度高、投資規模大、需求長期穩定等特點的項目，適宜采用PPP模式，投資方向應主要集中在城市基礎設施及公共服務領域，包括：城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等。PPP項目根據運作方式的不同，主要又分為委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等六種方式。從運營的實踐情況看，采用較多是BOT的模式，即政府授予特許經營權，由社會資本參與主體建設和運營。

一、江蘇省支持PPP 項目情況

江蘇省作為全國推廣運用PPP模式試點的首批省份，根據財政部“先行先試”的原則，江蘇省財政廳于2014年4月成立了省級PPP中心并先后出臺了一系列政策。在機構設置上，要求各市縣成立PPP領導小組和實現財政PPP中心。2014年以來江蘇省財政廳先后制定下發了《關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》、《政府與社會資本合作模式操作指南》、《政府與社會資本合作項目政府采購管理辦法》等文件，進一步明確了推廣運用PPP模式的重要意義和正確理念，促進落實PPP管理機制，推動PPP模式從項目篩選、評估、采購、執行等各環節有序實施。2015年4月，《江蘇省PPP融資支持基金實施辦法（試行）》中提出，計劃發起設立100億元規模的江蘇省PPP融資支持基金，通過債權、擔保、股權、費用補貼等形式，提供PPP融資增信支持，進一步加快PPP項目的推進速度。

2014年8月27日，江蘇省召開了首批政府和社會資本合作（PPP）試點項目培訓暨推介會。此次推介會甄選了16個擬運用PPP模式的城市基礎設施項目進行試點，總投資額約875億元。涉及交通基礎設施、供水安全保障、污水處理設施建設、生活垃圾無害化處理以及完善公共服務設施配套五大領域，涵蓋了蘇南、蘇中、蘇北9個市縣。其中，交通基礎設施項目6個、供水安全保障項目2個、污水處理設施建設項目3個、生活垃圾無害化處理項目3個、公共服務設施配套建設項目2個。2014年11月30日，在財政部公布的首批30個PPP示范項目名錄內，江蘇省有10個項目入選。2015年5月22日，在國家發改委公布的首批1043個PPP項目內，江蘇省有107個項目入選，計劃總投資達1202.37億元，入選項目個數僅次于安徽，位居第二，涵蓋交通設施、市政設施、公共服務和生態環境等四大類。

二、江蘇農行現行PPP 運作模式

江蘇農行作為江蘇省四大國有大行，應順應中央和省兩級政府的號召，積極參與發展PPP項目，主動營銷江蘇省政府PPP已入庫項目。2015年2月17日，農總行下發《關于做好政府和社會資本合作項目（PPP）信用業務的意見》，明確PPP模式主要包括MC、BOT等六類，重點支持省級和省會城市級政府發起的、投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高、經營性現金流充足的基礎設施及公服務類項目。目前，江蘇農行已著手積極探索和參與PPP項目，并且已經做了部分的嘗試。從現行項目運作類型看，一是軌道交通類；二是垃圾發電、污水處理類；三是養老地產類。具體模式為：

（一）軌道交通類。此類項目特點為專業性強、總投資大、回收期長，票款收入只能部分覆蓋，屬于可行性缺口補助模式。由社會資本方與當地政府共同出資成立項目公司，社會資本方控股或獨資。此類項目回收周期較長，當地政府會與社會資本方簽訂股權回購協議，如在項目建設期結束后一段時間內，政府每半年或每年收購項目公司部分股權，直至為政府全額控股。

（二）垃圾發電、污水處理類。此類項目特點為專業性強、回收期長，收入基本可以覆蓋貸款。一般由社會資本方出資成立項目公司，社會資本方獨資。政府主管部門與項目公司簽訂特許經營協議，對于社會資本方而言，特許經營協議是項目的靈魂所在。

（三）養老地產類。由社會資本方與當地政府下屬公司共同出資成立項目公司，初期由當期政府下屬公司控股，并以框架協議形式明確未來股權變更計劃，未來將由社會資本方控股。具體而言，當地人民政府以下屬企業與社會資本方簽訂框架性合作協議，明確雙方股權結構。由政府部門投入土地，社會資本提供資金及管理技術，共同成立項目公司進行項目建設和運營，并明確項目建成后部分地上建筑產權歸政府下屬企業所有，但由項目公司用于項目運營，同時明確未來股權變更事宜。

從目前參與的項目看，主要還是以傳統單一的貸款方式給予信貸投放，形式比較單一，為此我們應研究PPP多元化的融資模式，提高江蘇農行發展PPP融資項目的深度和廣度。

三、江蘇農行參與PPP 項目融資模式建議

隨著PPP模式的推廣，原有的融資方式將發生根本性的變化。與傳統貸款人角色不同，商業銀行在PPP項目中將擔當綜合化的融資服務咨詢機構，介入時間更為提前，介入項目更為深入。具體來說，一方面，江蘇農行可為PPP項目提供綜合性的金融服務資源，包括貸款、投行、信托、保險等，另一方面，積極參與項目的設計、開發等顧問服務，為項目開發提供咨詢。PPP項目在采購階段能否中標，融資方案將起到重要作用。因此，多樣化的融資方式將是未來PPP項目融資的主要特點。在現有政策范圍內，江蘇農行可以通過以下四種模式參與到PPP項目的融資：

（一）傳統貸款模式。信貸投放作為傳統融資工具，融資條件清晰，方案制定簡便，審批時間較快，因此，在當前和今后一段時期內，仍有廣闊的市場需求，但各行同質化程度較高、風險偏好也基本相似，傳統貸款模式的市場競爭力在逐步下降。

（二）投貸結合模式。可通過發放貸款和運用投行資金的形式滿足PPP項目融資需求，包括股權和債權。大型基建投資項目能夠帶來相對穩定的現金流、較高的收益率，符合保險公司、社保資金、公共養老金的風險偏好，可利用自身多元化優勢，吸引該部分資金作為股權投入。同時，項目融資、銀團貸款、并購貸款等方式可作為債權工具介入項目。

（三）理財資金定投模式。銀行理財產品參與PPP項目主要是通過與信托公司等金融機構合作，由信托公司負責發起基金計劃投資PPP項目，農行理財資金通過購買基金方式，由基金直接對項目公司進行增資擴股或者收購投資人股權，并作為機構投資人股東，獲得固定回報，并不承擔項目風險，只是名義上的股東。退出時有股權回購機制，一般在基金發起計劃時，明確資金實力雄厚、信用度高的大型集團公司作為到期回購股權的第三方。

（四）資產證券化。PPP項目資產證券化主要適合經營性項目和準經營性項目。由于PPP項目具有需求彈性小、價格穩定、現金流可預測、安全性高等特點，通過資產證券化能夠在不改變資產所有權的前提下，優化企業融資結構、降低融資成本，是一種能夠提高社會資本吸引力的融資方式。參與PPP項目的資產證券化，一是可以通過信托等通道，用自有資金或理財資金參與PPP項目資產證券化優先級產品；二是可以財務顧問角色參與PPP項目資產證券化的設計產品等流程。

四、江蘇農行參與PPP 項目風險防范措施

綜上，江蘇農行可參照不同的融資類型為不同的PPP項目提供單一甚至多元化綜合性的金融服務方案，成為PPP項目的資金提供商以及服務咨詢顧問。此外，在大力推進PPP項目融資業務發展時，更應關注PPP項目融資的風險防范。

（一）優選風險承受能力低的好項目。一是選擇有成熟經驗的項目。重點支持燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，以及公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施項目。二是選擇市場化運作程度高的項目，重點支持適宜市場化運作的經營性公共服務、基礎設施類項目，審慎介入準經營性項目，原則上不介入非經營性項目。對于項目合同涉及政府支付義務的，須納入統計政府預算管理。三是選擇經營性現金流穩定的項目。項目特許經營權定價必須經過有權部門審批，且項目具有相對唯一性，政府在貸款期限內（或一定時期內）不再建設其他類似競爭性項目。四是選擇負債率適中地區的項目，地方政府負債率較高的地區在財力不足的情況下，無法正常向項目公司購買服務，支付相應費用。五是選擇配套措施比較全面的項目，防止出現項目因配套不全而無法達產的情況。

（二）選擇合適的投資方。投資PPP項目的企業必須是建立現代企業制度的境內外企業法人，但不能是本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。一是選擇資金實力較強的投資方，確保項目建設資金充足，不出現因資金缺口而無法完工情況。二是選擇與項目所屬行業有關的投資方，特別是有核心競爭力、處于行業領導地位的，防止出現因不熟悉該項目所在行業，而出現經營無法持續或連續虧損情況。

（三）確定風險分攤方案。對于金額較大的PPP項目，建議采用銀團方式。

（四）合理安排貸款期限。PPP項目一般盈利不高，投資回收期長，設計貸款期限時，應充分考慮項目經營可能面臨的各種因素，適當延長貸款期限，確保經營性現金流可以全部覆蓋貸款本息。BOT項目的貸款期限一定要控制在項目合同運營期（即移交政府之前）。

（五）落實有效擔保。PPP項目須落實符合農行規定的擔保措施，對于非公益性項目，資產具備抵押條件的，須落實相關資產抵押，不能落實抵押的，要落實特許經營權質押，或股東、政府背景企業以及其他具備擔保能力的企業保證擔保。

（六）關注PPP項目自身風險。一是政府信用風險。是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害，具體體現在項目補貼等財政性資金不到位、特許經營權不穩定、新項目競爭等方面。二是項目經營風險。主要是項目在運營過程中遇到的相關風險，主要表現在配套設備服務不到位，收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期等。三是完工風險。主要表現為：工期拖延、成本超支、項目投產后達不到設計時預定的目標、不能按期投產或達不到生產指標，從而導致生產必需的現金流不足以及不能按時償還債務等。四是運營風險。主要指在投產運營階段存在的各類風險，如技術風險、運營管理風險以及市場風險等。此外，外部群體性風險也不可忽視。如垃圾發電項目極易引起群體性事件，從而導致項目無法建設，或建設后無法運營，而影響項目現金流。

1.張曉青：《在政府和社會資本合作模式之下商業銀行的業務機會與策略探討》，《農村金融研究》2015年4月刊

2.沈勇、郭鵬軍：《PPP模式與商業銀行經營策略》，《商業評論》2015年第34期

3.葉建勛、李瓊：《新型城鎮化的PPP融資模式》，《中國金融》2014年12期

4.呂可、趙楊：《新型城鎮化進程中的商業銀行集團金融產品創新研究》，《中南財經大學學報》2013年第6期

5、黃慶河：《商業銀行介入模式項目的分析思路》，《甘肅金融》2015年第4期

（作者單位：農業銀行江蘇省分行）