全面禁伐后國有林區民生改善問題研究

林 紅

(東北林業大學經濟管理學院，哈爾濱150040;黑龍江八一農墾大學思想政治理論課教研部，黑龍江大慶163319)

一、民生改善的基本內涵

從廣義來說，民生可以延伸到經濟、社會、政治、文化等任何領域。狹義上的民生主要是指人的基本生存和生活狀態、基本發展機會、能力和基本權益保護的狀況等。由于廣義上的民生不宜操作和把握，難以同民生改善的具體政策和措施有效結合。為此，本文從狹義的角度來界定民生問題。構建社會主義和諧社會，離不開保障和改善民生，始終以民生問題為核心。保障和改善民生是實現中國夢的價值目標、實踐途徑和根本力量，即實現中國夢的牽引力。［1］李培林認為，保障和改善民生沒有終點站。［2］民生改善與民生常態是相輔相成的。民生常態是國家在政治、經濟等特定歷史背景下，對于公民生存狀態的認知和保障程度。民生常態是民生改善的出發點和歸宿，民生改善是民生常態更新的動力機制。［3］谷黎君等認為民生改善就是基本生存保障的夯實，基本發展能力的提升，大眾社會福利的保障。［4］民生主要涉及生存狀態、生計來源、生活質量三方面內容，這三方面內容呈現遞進狀態，由低到高。從現實和操作邏輯看，民生改善實際遵循層層遞進規律，實施后一內容是以基本實現前一內容為前提條件。改善民生不能過度依賴政府。［5］在推進民生改善方面，各級政府應按市場經濟體制要求做事，以人為本、著力改善民生，以滿足群眾切身利益需求為出發點。政府作為現代社會的管理者需要盡職盡責，如果政府工作不到位或越位都會影響民生的改善。在社會主義市場經濟體制下，若過度地依賴政府改善民生，會具有較大危害性。民生改善的科學推進必然要求適度發揮政府的作用，在社會主義市場經濟體制下不能將政府的作用無邊際地擴大。國務院副總理汪洋到林區調研時指出:“推進國有林區改革必須守住三條底線，第一要守住生態安全底線，第二要守住社會穩定底線，第三要守住民生改善底線。”改善生態、社會穩定、改善民生，這三者應高度一致、緊密聯系、不可分割。生態安全底線絕對不能突破，改善民生必須社會穩定，社會穩定是改善民生的重要前提，是林區職工群眾安居樂業、林業企業創新發展的根本保障。民生改善是改革發展的最終落腳點。實現從養人到養生態的根本轉變，從以森林資源養人轉變為更好地保護生態而養人的目的。

二、民生改善為培育林業經濟增長提供新動力

全面禁伐后林業經濟發展會獲得持續不竭的動力，主要通過三個方面來實現:

1.實現林區職工收入結構多元化。全面停止商業性采伐，這一舉措是轉換經營活動的重心，工作重點從開發利用轉向全面保護，并不是終結森林經營活動，而是使森林經營活動從木材生產向林下經濟和生態林業建設轉變。全面禁伐后可緩解森林資源的壓力，使森林資源得以休養生息，涵養水源和保持水土，防治環境污染，維系生態平衡，實現林業的可持續發展。根據《關于切實做好全面停止商業性采伐試點工作的通知》，黑龍江森工、大興安嶺下屬各林業局第一季度的采伐量、出材量不得超過2014年度木材生產計劃的70%，木材產量的大幅下調，使一直以來依靠林木采伐和銷售為主要收入來源的森工企業經濟效益下降，而源于森工企業經濟收益的林區職工的收入必然受到嚴重的影響。收入是民生之源，當務之急是增加國有林區職工收入，使黑龍江國有林區民生得到保障和改善。2013年7月，筆者采取隨機抽樣的問卷調查與實地走訪林業職工相結合的方式，對黑龍江國有林區職工收入進行調研，發現國有林區職工收入來源單一，仍以工資性收入為主，且管理局局直職工收入與林場職工收入存在較大差距。提高林區職工收入和實現其經濟利益，是增加森林覆被率，恢復森林資源性的現實要求;是增加森林碳匯，持續經營森林資源，實現林業的可持續發展的必由之路。

考慮目前的“可采林木資源危機、林業企業經濟危困和職工生活危難”困境，必須改變單一消耗木材的經濟結構，發展后續產業，調整林區經濟結構，做到依托資源而不依賴資源，選擇科學的發展路徑，促進林業經濟向林區經濟發展，實現林區經濟發展戰略和發展模式的全面轉型。科學發展觀核心是以人為本，發展的目的致力于改善民生，為民生改善創造雄厚的物質基礎。同時，改善民生可以有效促進發展，把握好發展水平和民生改善水平相適應的問題，實現良性循環。十八大政策取向就是民生優先、富農惠農，改善民生是判斷科學發展的主要標尺。

2.轉變政府職能，逐步推進國有林區“一分一建”。“一分一建”，即逐步推進國有林區政企事分開，剝離企業的社會管理職能，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構。森工總局是國家林業局下放直屬企業單位，行政上歸省政府管轄，部分業務歸國家林業局領導，身份復雜，既是政府部門，又是企業經營單位。森工總局具有一定行政職能，公檢法、醫療衛生、教育、市政社區等自成體系，但管理經費又來自所屬林業局的收入上繳。體制弊端導致管理職能分工不清，沒有形成專業化的經營管理體制，這已成為林區生產力發展的重要障礙。森工企業社會負擔沉重，被賦予承擔社會職能、政府職能，政企合一，出現政府行為企業化、企業行為政府化的現象。張志達、滿益群等認為，國有林區存在政府主導地位缺失、企業喪失競爭能力、林區職工收入扭曲、社會管理效率低下等問題，這些問題的主要根源在于林區特有的政企合一的管理體制。［6］應逐步分離森工企業的社會職能，強制移交森工企業的政府職能，以實現政府逐漸地退出市場。為更好地發揮政府作用，切實推進政府職能轉變，使國有林區的政府、市場、企業、社會之間的關系協調一致，應優化調整其權力結構和權力運行關系，在社會經濟運行框架中將林區的各種資源納入進來，實現資源、環境、社會經濟的可持續發展。

政府在國有林區建立和完善基礎設施、林區制度改革等方面的作用不可替代。國有林區改革做法得到廣大林業職工的認可、支持和擁護，已取得了階段性成效，但也存在一些深層次的問題。中央與地方政府對國有林區改革的參與和支持力度不夠，中央與地方事權劃分不清，承擔改革成本的主體缺失，國有林管理權歸屬存在爭議等。［7］民生目的的實現和民生的發展與財政收入緊密相關，政府往往是依據特定時期的社會需求和國有林區經濟發展的狀況來決定公共財政的投入，在實踐中不可避免存在一些問題，由于政府間權責劃分模糊，財政投入缺乏制度化的機制建設和合理規劃，有較大的隨機性。

3.民生問題的解決須加強制度的創新與保障。民生問題產生與政府的制度安排和政策設計有關，民生問題的解決須加強制度的創新與保障，發揮制度的剛性作用，在有序的狀態下逐漸滿足人民群眾的民生需求。我國過去幾十年經濟發展太快，社會發展相對緩慢，政治發展明顯滯后，最終都以民生問題的形式凸顯出來。自1998年實施以天然林休養生息和以恢復發展為目標的天保工程后，重點扶持國有林區，長期以來重取輕予的政策目前在國有林區得以改變，職工生活水平有所提高。但在天然林保護工程實施之后，國有林區進行大規模改革，如進行一次性安置和解聘職工、調整產業結構、改制林區加工業等，再加上國有林區所處的地理位置較偏遠，經濟發展相對落后，在各林業局的林業內部、行業之間經濟發展不平衡。全面禁伐后，企業收入銳減，使得國有林區部分職工的收入水平下降、收入結構不盡合理，林區貧困人口雖已減少，但貧困問題并沒有得到根本解決。從人均收入來看，林業局的人均收入水平仍遠低于城鎮居民。林業局的職工雖然是城鎮戶口，但實質上與城市郊區的農民生活水平差不多。黑龍江國有林區全面禁伐后，富余人員就業困難，后續產業發展受到制約。國有林區存在現有的制度不夠科學、系統和完善，有的操作性不強，有的針對性不強，有的連續性不強，還有的執行制度不夠嚴格，監督問責不到位等問題。

國有林區現有的社會保障制度覆蓋范圍較小，不夠健全、合理。在林業社會保障建設中更多的是服從于特定時期的特定需要，由于管理模式的特殊性，國有林區享受不到扶植地方經濟發展給當地職工社會保障帶來的優惠政策，社會保障游離在地方統籌范圍之外，客觀上造成了國有林區過多地依賴國家的社會保障體系、社會救助等制度。從總體來說，國有林區還不是在一個非常雄厚的經濟基礎上來談民生問題。與此同時，民生又涉及非常多的方面，解決民生問題要從國有林區的具體情況出發，制定符合國有林區實際情況的民生制度。

三、國有林區民生改善的戰略

1.增加國有林區職工收入是民生改善的基本途徑。從現代經濟學理論的角度分析，中國現階段改善民生的基本途徑只能是通過市場化運作。就國有林區的民生改善而言，政府應從生態林業和民生林業兩方面入手，促進國有林區職工增收致富，積極發展林下經濟和替代產業來提高其收入。林下經濟是富民經濟。不斷完善“龍頭企業+專業合作組織+基地+林戶”的產業化經營體系。積極創建一批特色鮮明、帶動力強的林下經濟示范基地和示范戶。在有條件的林場(所)建設一批林下采集、種植、養殖、景觀利用項目和技術推廣示范區。要強化政策扶持、增加投入，為林下經濟發展創造寬松環境。產業是經濟載體、財富之源。在林區如果沒有產業，民生難以改善，生態環境保不住。可以說，抓產業就是抓民生，就是抓生態。各林業局要從森工實際情況出發，堅定不移地走產業立局、產業強局、產業興局之路。抓產業必須抓項目。一方面要堅決打贏產業項目建設攻堅戰，另一方面要做大做強主導產業，在上層次、擴規模、提質增效上下功夫。要下力整合已有一定產業基礎的林產工業、森林旅游、綠色食品、礦泉水等資源，創建新型經營主體，組建龍頭企業和專營公司，實現集團化運作。要高度重視品牌化建設，把品牌建設作為企業生存之本、強大之器。通過招商引入社會力量發展林區產業，這在轉型發展的初期階段必不可少。還要倍加重視科技創新與應用，全面提升森林資源的數量、質量和效益，建設完備的林業生態體系，將林業科技潛力轉化為經濟優勢，實現經濟綠色增長。各林業局都要把提高產業科技素質擺上議程，依靠科技提檔升級創效益，切實解決好全面禁伐后職工二次就業和增加收益問題。

2.強化國有林區政府責任是民生改善的根本保障。民生與政府關系密切。對于政府來說，必須履行保障和改善民生的職責，政府是民生建設的政治責任主體和重要的福利供給主體［8］。現階段大多民生措施基本上是以政府主導、由上而下來進行的。在經濟發展中更加注重民生權利，檢驗執政成效的實踐標準是民生狀況。牢固樹立“以人為本、執政為民”的思想，強化政府的民生責任，建立民生問題的問責制度。有人提出，政府在其制度設計與政策出臺中應堅守公平與正義的價值底線，通過政府干預，避免絕對貧困，合理調整分配收入，堅決取締非法收入，保障社會公平，讓全體國民能分享到經濟發展的成果，民生政策、決策的執行注重公民的參與，最終推進民生問題不斷得到改善。

國有林區必須進行管理體制改革，打破林區目前資源管理、企業經營、政府職能“三權合一”的管理體制，確保森林經濟、社會和生態三大效益的實現，既能保護與發展森林資源，又能進一步發展國有森工企業和完善林區社會行政管理職能。為此，應構建林區“三個主體”，即森林資源管理主體，森工企業經營主體，林區社會行政事務管理主體，使三種職能分開，實行“三權分治”和“專業化經營”的管理體制，并保證“三個主體”的協調運作。通過改革，加快林區和諧社會建設步伐。將森工企業承擔的政府職能和森林資源監督管理職能，移交給由原森工企業人員組成的新的政府職能部門，國有林區改革已取得一定成效。民生改善既需要中央政府的政策支持，也需要地方各級政府的全力配合。理順政府間關系，明確各級政府在民生建設中的職責，圍繞改善民生，增強執政為民的理念，解決教育、醫療衛生、社會保障、困難群體就業等民生問題。為提高政府對公共資源的利用率，各級政府必須充分發揮其積極性，遵守各項制度和法律，提高公共服務的供給水平，促進民生改善與經濟建設共同發展。

3.建立并健全民生制度是民生改善的重要前提。“民為邦本，本固邦寧”，這是以民為本的治國理念，是儒家治國理政思想的核心，蘊涵著深厚的民族傳統文化的底蘊。古代政府重視民生、改善民生，本質上是為統治者服務，這是政府穩定統治的基礎，但缺乏對改善民生的制度化保障。把政府的民生職責用法律形式規定下來是在二戰之后。我國隨著社會主義市場經濟發展，有必要用法律形式明確民生目標，并把政府的民生政策予以制度化，這也是現代社會發展的需要。國內學者更多的是將民生改善置于改革發展、收入分配和結構調整中進行研究，偏重于實踐問題分析。黨的十八大明確提出要完善保障和改善民生的各項制度安排。重視共建共享和保障民生的制度性安排，必須立足國情和民情，轉變政府職能，改革與創新民生體制，并保障民生制度的合理性。

國有林區基本公共服務均等化程度很低，基礎設施落后，而且林業局居民區、大多數林場(所)區域間基本公共服務供給數量、質量差距大，應構建國有林區均等化基本公共服務供給制度，著力解決醫療衛生、科技教育等基本公共服務領域存在的主要民生問題，實現全社會福利最大化;構建利益協調體制機制，確保民生改善行為的合理性并能重新形成利益均衡格局［9］，進行收入分配改革“提低控高”，實現共同富裕;構建國有林區林業產業化制度，全面禁伐后加快推進林區產業轉型，同時做好林區職工轉崗就業工作，促進就業與勞動收入增長，確保林區職工停伐不減收;構建科學合理的生態治理機制，堅決貫徹落實國家停伐決定，切實擔負起保障國家生態安全的重大使命。國有林區建設目標和具體任務應以改善民生為重點，做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，最終使老百姓得到切實的好處，把保障和改善民生納入社會建設的制度框架之中。國有林區還要按照規定使用好停伐后國家政策性、社會性扶持資金，堅決杜絕挪用、套用、濫用資金，切實以實際成效來為停伐試點積累經驗，做出貢獻。

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［7］ 劉世佳，華景偉，常延廷．改革林權制度、創新發展模式——對伊春市國有林地承包經營的調查［J］．學術交流，2007，(5):5－10．

［8］ 楊淵浩．理順政府間關系 當代中國民生建設的路徑選擇［J］．中國行政管理，2014，(9):85－88．

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