城市軌道交通PPP項目的風險識別及應對

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隨著我國城鎮化進程不斷加快，居民的出行需求也在逐漸增加，城市的交通擁堵問題日益加劇，完善我國的交通運輸網絡是當前亟需解決的民生問題之一。雖然我國軌道交通網絡的規劃也在逐年遞增，但是與發達國家相比，我國的軌道交通網還遠遠不足，軌道交通項目的建設還有很大的空間。

PPP（Public-Private-Partnership）模式在我國城市軌道交通領域已進行了實踐探索，并已略見成效，例如北京地鐵4號線和深圳地鐵4號線等。但是，對于城市軌道交通這樣的大型工程項目，項目投資大、周期長、收益回收慢，采用PPP模式又導致參與方眾多、流程多，風險因素更加復雜，在實踐過程中也有很多失敗案例。因此，識別和應對影響城市軌道交通PPP項目的關鍵風險是項目成功的重要保證。

關鍵風險因素

城市軌道交通PPP項目的關鍵風險主要包括政治與法律風險、經濟風險、不可抗力風險、招標與融資風險、合作與信用風險、技術風險、運營風險、安全與環境風險等。

政治與法律風險

政治風險指的是因政府的行為而造成項目產生損失或失敗的風險，包括在特許期內相關政策不穩定、由于某種政治原因對項目進行國有化或征用、政府部門辦事效率低下、授權或許可的審批程序復雜冗長、支付不及時、政府官員貪污腐敗等。政治風險可能影響項目選址、建設、運營、移交的全過程。

此外，項目還可能存在法律完備性與變更方面的風險。PPP項目涉及的法律法規比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應的法律法規還不健全，由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律法規很容易導致項目的合法性、合同協議的有效性、市場需求、產品或服務收費等發生變化，從而損害項目的正常建設和運營，甚至直接導致項目的中止和失敗。

經濟風險

經濟風險是指由于通貨膨脹、利率、匯率、外匯、稅收等因素的變化給項目帶來損失的風險。例如，宏觀經濟的變化引起貨幣貶值、工資和物價水平波動、建設運營成本增加等，從而使投資者無法按期收回預期投資。在項目運營過程中，利率的波動會直接或間接地影響項目收益，投資方如果將浮動利率作為融資依據，利率一旦上升，項目的成本就會跟著上升。如果以固定利率來融資，一旦利率下降，機會成本就會提高。匯率的波動也會對項目造成影響。

不可抗力風險

不可抗力風險指的是項目參與者在簽訂合同前無法采取有效措施進行防范，發生時又無法克服或回避的風險，包括自然、政治、社會等方面。不可抗力風險事件可概括為兩類：一類是非意外事件，例如戰爭、內亂、核輻射、罷工、政府干預和沒收等；另一類是可保險的意外事件，例如地震、洪水和火災等。不可抗力風險事件一旦發生，往往會對項目造成致命的打擊，項目公司無法控制這些風險，只能同政府簽訂一些補償協議或者通過投保的方式將此類風險轉移給保險公司。

招標與融資風險

在項目招標時，可能會有競爭不充分的風險，由于招投標程序不合理、招標項目信息不充分、競標者不足、競標者的不規范行為等使得無法通過招標選擇到有能力的競標人。而且，由于城市軌道交通PPP項目的建設資金需求量巨大，為完成PPP項目的建設、運營和維護工作，項目公司成立后通常需要進行大量融資，而融資存在兩方面的風險：一方面，如果無法獲得項目建設所需要的資金，將導致項目建設無法順利進行；另一方面，不合理的融資結構可能導致融資成本增加、資金到位不及時等問題。

合作與信用風險

合作風險是指由于合同參與方之間職權分配不合理、責任界定不清晰、風險分擔不合理以及合同履行過程中隨著項目環境變化可能發生的合同變更等使得參與方之間合作效率低下、遇到問題相互扯皮甚至難以維持合作關系。在合作中，也可能會出現政府對PPP項目的設計、工程建設、運營進行越權干預的問題。

信用風險主要包括政府部門違約風險、私人部門違約風險及第三方違約風險，是指政府部門、私人部門或者其他參與方不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的損失。要衡量和評價信用風險承擔，需要提供項目參與者的資金能力和技術、資信狀況、以往的管理水平和表現等信息。

技術風險

技術風險是指由于項目技術方案不成熟、施工和設備質量無法滿足預期要求而導致項目運營困難甚至失敗的風險。

技術風險主要存在于設計和建設施工兩方面。在設計階段，由于政府部門改變招標時已定的設計方案，會導致項目工期延長、設計費用增加等。而且，設計文件存在錯誤、表述不清、設計誤差、不符合技術規范、勘察數據不詳實、可行性研究工作量深度不夠等因素也會導致項目的施工無法高效有序進行，或使項目建成后不能滿足預定的功能。

城市軌道交通PPP項目的施工難度往往較大，風險也就較高。一方面，由于意外事件或合同當事人雙方都不必對其負責的第三者行動，造成工程建設中的設備、材料、建設中的建筑物、構筑物、承包方施工所用的工具和機械的滅失或損壞。另一方面，由于技術不可靠、施工和設備質量不過關等而引起問題。

運營風險

運營風險主要指運營過程中各項管理工作可能出現的風險，以及產品價格和供應量隨著市場需求變化而產生變動所帶來的風險，包括票價、客流量、服務質量、成本超支、動力及材料供應、設備維護等方面。

票價風險指的是由于城市軌道交通定價不合理或者票價調整無彈性（不自由或不及時）導致項目的運營收入不如預期?？土髁匡L險指的是運營的實際客流量與約定的預計客流量之間出現差異而產生的相關風險。項目的票價機制和服務水平是客流風險的重要影響因素。合理的票價和靈活多樣的票價體系可以使項目收益增加。

安全與環境風險

安全風險是指由于安全管理制度存在缺陷、設計人員及監督人員行為不規范，以及施工人員無安全意識、違章操作機械等原因造成安全事故而給項目帶來損失。

環境風險是指因為嚴格的環境保護立法而導致項目運營效率降低、生產成本增加，或者需要增加投資改善項目的運營，甚至無法繼續運營項目的風險。在城市軌道交通項目的施工過程中，需要采取相應的環境保護措施，預防施工過程中的噪聲污染、建筑垃圾的污染、水污染等。

風險應對策略

在推動基礎設施市場化改革進程中，政府不應簡單地簡化審批手續，而是應當建立科學的政企關系，實現PPP項目各參與方平等互惠、分擔責任和風險，推動項目財務的透明化，提高經營和管理的效率。為保證城市軌道交通PPP項目的成功，政府和私人部門在運作此類項目時，應從以下5個方面規避和應對風險。

（1）政府應嚴格按照相關法律法規通過招投標、競爭性談判等競爭方式進行特許權的授予和特許權協議的簽訂，從資質、經驗、管理能力、報價、建設和運營方案設計等多方面綜合優選特許商，依據自身資源和能力，以及相關法律法規，確保有能力履行對特許經營者做出的承諾，抓緊完善PPP模式立法，規范PPP模式實踐。

私人部門應對銀行、保險公司、施工企業、供應商等利益各方進行全面深入的了解，準確預測市場需求，完善合同條款，確保合同的合法性、合規性、合理性。私人部門還可在合同中約定政策變更導致損失的補償條款。

（2）對于經濟風險，政府和私人部門可以在特許經營協議中約定風險應對條款。例如，當通貨膨脹率達到一定水平時，政府給予適當的補貼或允許票價進行相應的調整；采用固定利率和浮動利率相結合的方式規避利率風險；政府在特許經營協議中做出匯率保證，當匯率的變化超出約定幅度，雙方分擔匯率損失。

（3）發揮政府和私人部門的積極能動性，做好項目的前期論證。對于擁有良好專業知識和經驗豐富的政府和私人部門而言，應保持客觀、公正的態度進行參數估計，預測城市軌道交通PPP項目客流量。而對于不具備上述能力的政府和私人部門，可以聘用第三方機構來進行客流量預測，增強軌道交通PPP項目客流量預測的準確性。通過專家訪談、咨詢，針對關鍵的風險因素制定公平的分擔機制與合理的應對措施。

（4）明確工程技術和施工、項目運營等方面的時間、成本、質量要求，在特許權協議中約定發車時間和間隔、人員配置、車輛和軌道維修等運營方案的具體要求，風水電系統、防火系統、檢售票系統、信號系統、環境和設備監控系統等機電設備系統的關鍵設備型號和技術標準，施工進度安排等關鍵條款和相應的風險分擔條款。在協議中約定項目建設和運營變更的通知、答復、確認、批準、實施等流程和期限，工程變更引起的工期延誤和費用處理原則，還要約定初始票價制定、后期調價以及政府補償的具體依據和方式。

私人部門應當制定有效的票價策略，進行完善的站點設計，提高軌道交通運營服務質量，增加客流量。對于市場需求預測不準確引起的客流量風險，分擔主體應以私人部門為主、政府為輔。同時，考慮到軌道交通市場需求的變化難以預測且運營周期長、發生變化的可能性大等情況，政府和私人部門可適當約定損失補償或收益分配方案，并且應在特許權協議中協商確定具體范圍和額度。

（5）建立科學的補貼模式、清晰的政府監管標準和規則。科學的補貼模式不僅要兼顧項目收益風險，還要兼顧政府或有負債問題，同時還要兼顧對私人部門的激勵與約束。建議采取“總額控制、分項考核、超虧不補、減虧分成”的虧損補貼模式。

城市軌道交通PPP項目的風險是政府和私人部門關注的重要內容，對項目運作的成敗有著重要影響。雙方應加強對項目的前期論證，充分考慮社會公眾的利益，從長遠的眼光識別風險并采取應對措施，保證項目的順利實施。P